張國(guó)興

制度創(chuàng)新視角下縣域財(cái)政協(xié)調(diào)發(fā)展研究

張國(guó)興

縣域財(cái)政作為我國(guó)財(cái)政體系的最基層部分，也是我國(guó)財(cái)政的基礎(chǔ)。近年來(lái)，縣域財(cái)政困難逐漸發(fā)展成為一個(gè)全國(guó)性問(wèn)題，已經(jīng)成為我們必須面對(duì)的一個(gè)重要問(wèn)題。影響縣域財(cái)政協(xié)調(diào)發(fā)展的因素既有上級(jí)政策、財(cái)稅管理體制等體制內(nèi)因素，又有資源稟賦、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平等體制外因素。為此，要抓住其中的主要矛盾，實(shí)施有效的政策，對(duì)真正困難的縣級(jí)財(cái)政予以扶持，從根本上解決縣級(jí)財(cái)政的發(fā)展問(wèn)題。

縣域財(cái)政;協(xié)調(diào)發(fā)展;制度設(shè)計(jì)

一、導(dǎo)言

縣域財(cái)政作為我國(guó)財(cái)政體系的最基層部分，是我國(guó)財(cái)政的基礎(chǔ)，也是財(cái)政協(xié)調(diào)發(fā)展問(wèn)題的核心內(nèi)容。近些年，縣域財(cái)政困難逐漸發(fā)展成為一個(gè)全國(guó)性問(wèn)題，一旦陷入困境可能會(huì)影響到整個(gè)財(cái)政體系的可持續(xù)發(fā)展。因此，能否在經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程中采取有效措施規(guī)避財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)和維持財(cái)政協(xié)調(diào)發(fā)展，已經(jīng)成為我們必須面對(duì)的一個(gè)重要問(wèn)題。

財(cái)政協(xié)調(diào)發(fā)展要求財(cái)政體系的運(yùn)行應(yīng)盡可能建立在長(zhǎng)期、穩(wěn)固、健康、平衡的基礎(chǔ)之上，實(shí)現(xiàn)區(qū)域財(cái)政收支基本平衡。財(cái)政收支平衡反映著中央與地方、各地區(qū)以及政府各部門之間的利益關(guān)系，是制定財(cái)政政策的核心。因此，在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下要實(shí)現(xiàn)財(cái)政協(xié)調(diào)發(fā)展的戰(zhàn)略目標(biāo)，各級(jí)財(cái)政必須圍繞收支平衡這個(gè)軸心，規(guī)范政府經(jīng)濟(jì)行為，轉(zhuǎn)變政府職能，創(chuàng)新財(cái)政制度，合理安排收支規(guī)模和結(jié)構(gòu)，提高財(cái)政資金的使用效益，發(fā)揮財(cái)政的資源配置作用和宏觀調(diào)控作用，以彌補(bǔ)和克服市場(chǎng)固有的缺陷，確定投資重點(diǎn)，最終實(shí)現(xiàn)既能保持經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定增長(zhǎng)、資源配置合理有效、收入分配公平合理，又能達(dá)到人與自然持續(xù)、穩(wěn)定、和諧發(fā)展的目標(biāo)。具體講來(lái)，包含三方面內(nèi)容:一是政府要保證沒(méi)有財(cái)政危機(jī)，長(zhǎng)期保持財(cái)政收支平衡;二是盡管在相當(dāng)長(zhǎng)時(shí)期內(nèi)不能實(shí)現(xiàn)財(cái)政收支平衡，但政府能夠通過(guò)發(fā)行國(guó)債為財(cái)政赤字融資;三是如果在經(jīng)濟(jì)中存在這樣一種機(jī)制，當(dāng)財(cái)政脫離平衡狀態(tài)之后，經(jīng)濟(jì)變量之間的相互作用可以使財(cái)政恢復(fù)或趨于恢復(fù)平衡，則政府的財(cái)政狀態(tài)仍可定義為穩(wěn)定可持續(xù)的?？傊?，財(cái)政協(xié)調(diào)發(fā)展就是要確保滿足當(dāng)代人和今后幾代人的需求，被社會(huì)廣泛接受。

二、制約縣域財(cái)政協(xié)調(diào)發(fā)展的因素分析

影響縣域財(cái)政協(xié)調(diào)發(fā)展的因素既有上級(jí)政策、財(cái)稅管理體制等體制內(nèi)因素，又有資源稟賦、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平等體制外因素。

(一)縣域財(cái)政協(xié)調(diào)發(fā)展的體制外制約因素

1.自然資源稟賦條件差異。各地的自然條件和自然資源直接影響著一個(gè)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的潛力。在縣域經(jīng)濟(jì)中，尤其是廣大中西部地區(qū)的縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展中，資源豐富、區(qū)位優(yōu)勢(shì)較好的地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展快些，財(cái)政收入的總量更大，結(jié)構(gòu)較為合理與穩(wěn)定。而資源貧困的地區(qū)，經(jīng)濟(jì)上難以有較大增長(zhǎng)，財(cái)政收入也就缺乏快速增長(zhǎng)的潛力。

2.經(jīng)濟(jì)發(fā)展基礎(chǔ)與條件的不同。經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展是以一定的基礎(chǔ)條件作為依托的，某種程度上決定著經(jīng)濟(jì)發(fā)展的方向。良好的經(jīng)濟(jì)發(fā)展基礎(chǔ)可以使產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)多元而合理，經(jīng)濟(jì)發(fā)展與增長(zhǎng)趨于穩(wěn)定，財(cái)政實(shí)力穩(wěn)步提升。如果一個(gè)地區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展單一，基礎(chǔ)不牢，即使在某段時(shí)期有良好的發(fā)展，但仍將因缺乏經(jīng)濟(jì)發(fā)展的穩(wěn)定性而致使財(cái)政收入缺乏持續(xù)增長(zhǎng)的動(dòng)力。如我們常說(shuō)的所謂“煙財(cái)政”、“煤財(cái)政”等就是過(guò)于依賴某一資源發(fā)展的縣域經(jīng)濟(jì)，是不可持續(xù)發(fā)展的。同時(shí)，縣域基礎(chǔ)設(shè)施諸如交通通訊、能源供給、供排水設(shè)施、環(huán)境質(zhì)量與協(xié)調(diào)性、高素質(zhì)勞動(dòng)力供給、可建設(shè)用地等等因素，對(duì)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展與財(cái)政收入穩(wěn)定增長(zhǎng)起著平衡和調(diào)節(jié)作用，同財(cái)政協(xié)調(diào)發(fā)展具有一致性。

3.縣域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的不均衡?？h域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)與縣域經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展存在很高的相關(guān)性，一個(gè)縣的第二、三產(chǎn)業(yè)越是發(fā)達(dá)，其財(cái)政收入總量越大，且越能實(shí)現(xiàn)快速穩(wěn)定增長(zhǎng);一個(gè)縣的傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)占的比重越大，第二、三產(chǎn)業(yè)越不發(fā)達(dá)，其財(cái)政收入總量越小，且增長(zhǎng)越緩慢，入庫(kù)不均衡，財(cái)政越脆弱。財(cái)政收入實(shí)踐結(jié)果也表明:財(cái)政收入增長(zhǎng)率高的縣(市)，第二產(chǎn)業(yè)與第三產(chǎn)業(yè)的增長(zhǎng)對(duì)財(cái)政收入的貢獻(xiàn)均大于第一產(chǎn)業(yè)增長(zhǎng)的貢獻(xiàn)，特別是第三產(chǎn)業(yè)的增長(zhǎng)對(duì)財(cái)政收入的增長(zhǎng)貢獻(xiàn)最大。

4.政策及制度設(shè)計(jì)的缺陷?？h域財(cái)政主要是為縣級(jí)政府實(shí)現(xiàn)其職能提供財(cái)力支持，政策與制度是影響縣域財(cái)政協(xié)調(diào)發(fā)展的重要因子。縣級(jí)政府在工作中會(huì)受到國(guó)家政策的影響，如近年來(lái)國(guó)家大力推行積極的財(cái)政政策，出臺(tái)的減收增支政策較多，超出縣域財(cái)政的承受能力。同時(shí)由于中國(guó)人事制度、財(cái)政管理制度等方面的缺陷導(dǎo)致縣鄉(xiāng)機(jī)構(gòu)膨脹，財(cái)政供養(yǎng)人員過(guò)多，財(cái)權(quán)與財(cái)力分散，大大超出了縣域財(cái)政的承受能力，這也是影響財(cái)政協(xié)調(diào)發(fā)展的內(nèi)在因素。

(二)縣域財(cái)政協(xié)調(diào)發(fā)展的體制內(nèi)制約因素

1.分稅制的不完善?，F(xiàn)行財(cái)政體制側(cè)重于對(duì)收入的劃分，而對(duì)支出責(zé)任的劃分則不明確，特別是實(shí)際的稅權(quán)并未能“分”到省級(jí)以下，加上各級(jí)政府間的支出職責(zé)重疊度高，表面上看各級(jí)政府都負(fù)有責(zé)任，在實(shí)際中往往導(dǎo)致事權(quán)的推托。收入層層向上集中，事權(quán)卻層層下放，縣級(jí)財(cái)政的開(kāi)支卻沒(méi)有減少，譬如教育、衛(wèi)生等明顯具有公共產(chǎn)品特性的支出項(xiàng)目，在分稅制后仍然由地方財(cái)政負(fù)擔(dān)。盡管從理論上來(lái)講，上下級(jí)政府的財(cái)政是相互獨(dú)立的，但由于上級(jí)政府在政治上對(duì)下級(jí)政府享有絕對(duì)的權(quán)威，上級(jí)政府很容易發(fā)生機(jī)會(huì)主義行為，把問(wèn)題盡量往下級(jí)政府壓，把資金盡量往本級(jí)政府調(diào)，形成所謂“中央請(qǐng)客，地方出錢”的情況。如價(jià)格補(bǔ)貼和固定資產(chǎn)投資等支出均由地方政府來(lái)負(fù)責(zé)支出，造成的結(jié)果是各級(jí)財(cái)政越往上級(jí)越好過(guò)。在省級(jí)政府和其下一級(jí)政府的財(cái)政關(guān)系中這種趨勢(shì)最為明顯。

2.轉(zhuǎn)移支付制度的缺陷。與分稅制相配套的一項(xiàng)重要財(cái)政制度是轉(zhuǎn)移支付制度。由于現(xiàn)行轉(zhuǎn)移支付制度本身存在的缺陷，也制約著縣級(jí)財(cái)政的協(xié)調(diào)發(fā)展。一是中央對(duì)地方的轉(zhuǎn)移支付力度過(guò)小。1994年稅制改革以來(lái)，中央財(cái)政收入占全國(guó)財(cái)政收入的比重過(guò)低。據(jù)統(tǒng)計(jì)，我國(guó)中央財(cái)政收入占全部財(cái)政收入的比重1997年僅有48.9%，即使到了2005年也不過(guò)52.6%。而國(guó)際上市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家中央財(cái)政收入與全國(guó)財(cái)政收入的比例一般在60%左右。可見(jiàn)，中央財(cái)力不足，造成對(duì)地方過(guò)小的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度，使得中央政府很難對(duì)地方公共物品的提供進(jìn)行干預(yù)和調(diào)控。二是采用基數(shù)法存在不合理性。轉(zhuǎn)移支付制度的基本目標(biāo)是促進(jìn)地區(qū)間基本公共服務(wù)和基本設(shè)施建設(shè)的均等化，客觀上要求對(duì)各地區(qū)的財(cái)政能力和財(cái)政需要之間的差距進(jìn)行調(diào)整。但由于稅收返還計(jì)算方法上的不合理性，造成了不同地區(qū)之間貧富差距的拉開(kāi)，往往導(dǎo)致“富者越富，窮者越窮”的馬太效應(yīng)出現(xiàn)，反而不利于財(cái)力分配均衡目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。三是轉(zhuǎn)移支付存在不規(guī)范性。一般性轉(zhuǎn)移支付辦法是最科學(xué)的分配辦法，它可以將人為因素減小到最低限度。但目前它在我國(guó)轉(zhuǎn)移支付中占的比重很低，專項(xiàng)補(bǔ)助占轉(zhuǎn)移支付比重最大，它幾乎覆蓋了所有的預(yù)算支出科目，種類多達(dá)幾十種。而在其他分稅制國(guó)家里，專項(xiàng)補(bǔ)助的范圍一般都限定在具有明顯外溢性、需要兩級(jí)或多級(jí)政府共同分?jǐn)偝杀举M(fèi)用的某些基本性項(xiàng)目和公益事業(yè)項(xiàng)目?jī)?nèi)。與之相比較，我國(guó)目前的專項(xiàng)撥款范圍太寬。同時(shí)，不少專項(xiàng)資金的支配使用缺乏事權(quán)依據(jù)，亦無(wú)相應(yīng)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)法規(guī)和單項(xiàng)事業(yè)法規(guī)可依，費(fèi)用分?jǐn)倶?biāo)準(zhǔn)和專項(xiàng)資金在各地區(qū)之間的分配方法也缺乏嚴(yán)格的制度約束，隨意性大，分配過(guò)程不透明。其結(jié)果是，不管是富有還是貧困的縣鄉(xiāng)均依賴于其對(duì)上級(jí)政府的信息不對(duì)稱，極力夸大本級(jí)財(cái)政的困境，從而寄希望于上級(jí)政府能給予本級(jí)政府更多的轉(zhuǎn)移支付。

3.信息不對(duì)稱的逆向選擇和道德困境。我國(guó)現(xiàn)行的財(cái)政體制，使得縣級(jí)政府與其財(cái)政上級(jí)之間在轉(zhuǎn)移支付上存在著不完全信息博弈，縣級(jí)政府有夸大縣級(jí)財(cái)政困境的沖動(dòng)，沒(méi)有最大程度地挖掘地方財(cái)源，沒(méi)有積極性向上級(jí)政府提供真實(shí)信息的動(dòng)機(jī)，以致展現(xiàn)出來(lái)的是一種表面上無(wú)所不在的財(cái)政困境。道德困境存在于縣級(jí)政府與其上級(jí)政府之間博弈的整個(gè)過(guò)程中，縣級(jí)政府夸大縣域財(cái)政的困境要求上級(jí)財(cái)政給予更多的財(cái)政支持，而上級(jí)政府也知道這種財(cái)政困境的匯報(bào)會(huì)有夸大的成分份，因而在實(shí)際的支持縣域財(cái)政的行動(dòng)上打一些折扣。這樣如此多次的循環(huán)往復(fù)，最終所出現(xiàn)的納什均衡就是縣級(jí)政府選擇增支節(jié)收(地方稅)的戰(zhàn)略，而其上級(jí)政府的最優(yōu)戰(zhàn)略就是不滿足縣政府的所有要求，使其處于一種財(cái)政饑渴的不滿足狀態(tài)。這種博弈會(huì)造成一些不是真正處于財(cái)政困境的縣級(jí)政府與真正處于財(cái)政困境的縣級(jí)政府混同起來(lái)，從而給外界一種普遍出現(xiàn)的縣域財(cái)政困難的印象。

三、縣域財(cái)政協(xié)調(diào)發(fā)展制度設(shè)計(jì)的創(chuàng)新構(gòu)想

盡管影響財(cái)政協(xié)調(diào)發(fā)展的因素較多，但作為財(cái)政管理者要善于全面地分析問(wèn)題，抓住其中的主要矛盾，構(gòu)建新的政策制度，對(duì)真正困難的縣級(jí)財(cái)政予以扶持，從根本上解決縣級(jí)財(cái)政的發(fā)展問(wèn)題。具體講來(lái)，這些制度安排主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面:

(一)減少政府層級(jí)，縮減博弈成本，提高財(cái)政資金效率

世界各國(guó)比較普遍的采取三級(jí)政府構(gòu)架，沒(méi)有一個(gè)是五級(jí)構(gòu)架的政府?？v觀中國(guó)歷史發(fā)展進(jìn)程，可以看出，自秦漢到民國(guó)的2100多年中，除了疆域橫跨歐亞的元朝實(shí)行五級(jí)政府體制外，其他各朝基本上都實(shí)行三級(jí)和四級(jí)政府體制。而我國(guó)目前政府層級(jí)過(guò)多帶來(lái)了許多不利影響，如過(guò)多的財(cái)政層次給上下級(jí)財(cái)政之間的資金流、信息流設(shè)置了體制上的障礙，增加了上下級(jí)政府博弈發(fā)生的機(jī)會(huì)，也加劇了縣級(jí)政府事權(quán)和財(cái)權(quán)的不對(duì)稱以及信息不對(duì)稱。因此，完善我國(guó)的縣域財(cái)政體制，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)協(xié)調(diào)發(fā)展的第一項(xiàng)改革就是要減少政府層級(jí)和財(cái)政層級(jí)，建立規(guī)范的三級(jí)政府結(jié)構(gòu)?；诖?，筆者認(rèn)為做到以下兩點(diǎn):一是要推行“鄉(xiāng)財(cái)鄉(xiāng)用縣管”改革，將其轉(zhuǎn)變?yōu)榭h級(jí)政府的派出機(jī)構(gòu)，逐步取消鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)政府。做到預(yù)算共編、賬戶統(tǒng)設(shè)、集中收付、采購(gòu)統(tǒng)辦、票據(jù)統(tǒng)管，并且要積極推進(jìn)縣鄉(xiāng)財(cái)政信息網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，實(shí)現(xiàn)“網(wǎng)上申報(bào)、網(wǎng)上審批、網(wǎng)上查詢”，提高工作效率，降低鄉(xiāng)財(cái)鄉(xiāng)用縣管運(yùn)行成本。二是要改革地(市)一級(jí)，逐步取消市管縣體制，建立起規(guī)范的三級(jí)政府體系。地(市)一級(jí)政府本來(lái)就是省級(jí)政府派出機(jī)構(gòu)演化而來(lái)的，并且地(市)級(jí)政府為了本級(jí)利益往往上收縣級(jí)財(cái)力，截留中央和省級(jí)政府對(duì)縣級(jí)政府的轉(zhuǎn)移支付，而且由于省內(nèi)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡，地(市)級(jí)政府對(duì)縣級(jí)財(cái)力的調(diào)控能力十分有限。在這種情況下，取消地(市)級(jí)政府，由省級(jí)政府對(duì)縣級(jí)政府財(cái)力進(jìn)行直接調(diào)控，可以最大限度地實(shí)現(xiàn)全省范圍內(nèi)公共產(chǎn)品供給的均等化。因此，在實(shí)現(xiàn)“鄉(xiāng)財(cái)鄉(xiāng)用縣管”改革后，進(jìn)一步弱化地市一級(jí)政府，實(shí)現(xiàn)“省直管縣”，逐步形成和完善“中央—省—市、縣”三級(jí)財(cái)政體制。通過(guò)行政體制和財(cái)政體制的“扁平化”來(lái)合理劃分各級(jí)政府的事權(quán)和財(cái)權(quán)，完善我國(guó)的分級(jí)財(cái)政體制。

(二)明確縣級(jí)政府事權(quán)，構(gòu)建縣級(jí)政府財(cái)權(quán)與事權(quán)的對(duì)稱機(jī)制

按照建立公共財(cái)政的要求，政府間職責(zé)和事權(quán)的劃分是政府間財(cái)力分配的基本依據(jù)，由事權(quán)劃分決定支出責(zé)任不僅是財(cái)政體制的重要內(nèi)容，也是建立分級(jí)財(cái)政體制的邏輯起點(diǎn)。所以，明確縣級(jí)政府事權(quán)是解決縣域財(cái)政協(xié)調(diào)發(fā)展的起點(diǎn)，必須做到以下幾點(diǎn)。一是要明確縣級(jí)政府事權(quán)劃分的原則。在劃分地方政府事權(quán)時(shí)應(yīng)遵循國(guó)際上比較通用的支出劃分原則，以公共產(chǎn)品的受益范圍為依據(jù)，借鑒市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家地方政府事權(quán)劃分的經(jīng)驗(yàn)，按收益范圍、公共產(chǎn)品行為的性質(zhì)、效率優(yōu)先和法律保障等原則來(lái)確定事權(quán)歸屬。二是要合理劃分縣級(jí)政府的支出責(zé)任。地方政府支出責(zé)任劃分明確后，凡屬于省、市政府承擔(dān)的支出，同級(jí)財(cái)政要全額保障經(jīng)費(fèi)，不得以任何形式轉(zhuǎn)嫁給縣和鄉(xiāng);省、市政府委托縣政府承辦的事務(wù)，要足額安排專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)，不留資金缺口;屬于共同承擔(dān)的事務(wù)，要盡可能降低財(cái)政困難縣的資金負(fù)擔(dān)比例:屬于跨區(qū)域的公共事務(wù)，要根據(jù)各方面受益情況，并考慮縣財(cái)政實(shí)際承受能力，合理確定分擔(dān)比例。三是要合理制定各種支出政策。對(duì)目前法定支出項(xiàng)目要進(jìn)行歸并和清理，結(jié)合縣經(jīng)濟(jì)發(fā)展的實(shí)際和財(cái)力可能，實(shí)事求是地制定符合實(shí)際的配套比例，除對(duì)上級(jí)政府的政策性支出提供必要的財(cái)力保障外，杜絕不合理的政府管制性支出。四是要擴(kuò)大縣級(jí)政府的財(cái)權(quán)?！耙患?jí)政府，一級(jí)財(cái)權(quán)”，財(cái)權(quán)是縣政府實(shí)現(xiàn)其職能的基本保證，最根本的問(wèn)題也就是分稅制中的稅基問(wèn)題。按照“分稅制”的要求，健全地方稅體系，建立穩(wěn)定的與事權(quán)相呼應(yīng)的稅源，擴(kuò)大縣財(cái)政收入規(guī)模。在設(shè)計(jì)地方稅制度時(shí)，要以財(cái)產(chǎn)稅作為主體稅，可以通過(guò)調(diào)節(jié)財(cái)產(chǎn)所有者在財(cái)產(chǎn)規(guī)模、數(shù)量等因素而獲得的級(jí)差收益來(lái)縮小貧富差距，穩(wěn)定社會(huì)的協(xié)調(diào)發(fā)展，保證地方稅收規(guī)模的相對(duì)穩(wěn)定。五是要加大地方稅收征管的力度，嚴(yán)格做到“應(yīng)收盡收”。堅(jiān)決維護(hù)稅法的統(tǒng)一性、權(quán)威性和嚴(yán)肅性，嚴(yán)禁擅自出臺(tái)先征后返等稅收優(yōu)惠和變相優(yōu)惠政策，稅收優(yōu)惠到期的要及時(shí)恢復(fù)征稅;嚴(yán)禁在國(guó)家統(tǒng)一法規(guī)政策之外亂開(kāi)減免稅口子，堅(jiān)決堵塞各種收入漏洞:要強(qiáng)化收入征管，嚴(yán)厲打擊偷稅、騙稅、抗稅行為，杜絕買稅、引稅、包稅等行為，做到應(yīng)收盡收;要清理和規(guī)范縣政府的行政事業(yè)性收費(fèi)，加強(qiáng)政府非稅收入管理，挖掘非稅收入潛力，提高稅收服務(wù)水平。

(三)建立科學(xué)、規(guī)范的政府間轉(zhuǎn)移支付制度，緩解地方財(cái)政壓力

為了從根本上解決縣域財(cái)政協(xié)調(diào)發(fā)展問(wèn)題，必須建立起規(guī)范的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度，增加中央財(cái)政對(duì)地方財(cái)政的轉(zhuǎn)移支付和省級(jí)財(cái)政對(duì)縣的轉(zhuǎn)移支付力度，以緩解地方財(cái)政特別是縣級(jí)財(cái)政的壓力。一是要確定轉(zhuǎn)移支付的目標(biāo)。政府間的轉(zhuǎn)移支付的目標(biāo)主要有公平和效率兩個(gè)方面。就當(dāng)前我國(guó)縣區(qū)的情況看，縮小地區(qū)間差異，實(shí)現(xiàn)地區(qū)均衡發(fā)展是當(dāng)前完善縣財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度的首要目標(biāo)。二是要合并轉(zhuǎn)移支付方式，規(guī)范政府間資金分配。我國(guó)目前有多種轉(zhuǎn)移支付形式，過(guò)渡色彩濃重，管理不夠規(guī)范。針對(duì)這種情況，應(yīng)與收支劃分相銜接，簡(jiǎn)化形式，加強(qiáng)管理，對(duì)轉(zhuǎn)移支付資金進(jìn)行調(diào)整。如對(duì)于有過(guò)渡性質(zhì)的體制補(bǔ)助、稅收返還等轉(zhuǎn)移支付形式，建議不再納入轉(zhuǎn)移支付規(guī)模，而是在收入劃分時(shí)留歸各級(jí)政府。三是要合理選擇轉(zhuǎn)移支付制度形式。在確定了轉(zhuǎn)移支付的目標(biāo)后，按照新的轉(zhuǎn)移支付分類的特點(diǎn)，建立一種以均衡性(一般)轉(zhuǎn)移支付為主，以政策性(一般)轉(zhuǎn)移支付相配合，以激勵(lì)性(一般)轉(zhuǎn)移支付為補(bǔ)充的復(fù)合形態(tài)轉(zhuǎn)移支付形式。四是轉(zhuǎn)移支付要以縣級(jí)為中心，完善省對(duì)縣的轉(zhuǎn)移支付制度。要解決縣財(cái)政協(xié)調(diào)發(fā)展問(wèn)題，需要建立以縣為中心的轉(zhuǎn)移支付制度，中央財(cái)政要加大對(duì)困難縣的幫助和支持，省級(jí)財(cái)政要及時(shí)撥付對(duì)縣的轉(zhuǎn)移支付資金，發(fā)揮省一級(jí)調(diào)解縣域之間財(cái)力均衡的作用，逐步縮小轄區(qū)內(nèi)縣與縣之間的差距。五是建立激勵(lì)約束的轉(zhuǎn)移支付政策。對(duì)于經(jīng)濟(jì)發(fā)展和稅收增長(zhǎng)快的縣，適當(dāng)增加轉(zhuǎn)移支付系數(shù)，反之要適當(dāng)調(diào)減轉(zhuǎn)移支付系數(shù)，鼓勵(lì)縣級(jí)政府發(fā)展經(jīng)濟(jì)，積極推行改革。

(四)建立有效的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)檢測(cè)預(yù)警系統(tǒng)，防范和控制財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)

在財(cái)政領(lǐng)域，目前還沒(méi)有一套行之有效或付諸實(shí)施的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)與預(yù)警方法。筆者認(rèn)為，應(yīng)借鑒已有的宏觀經(jīng)濟(jì)預(yù)警方法和金融危機(jī)預(yù)警方法，在建立縣域財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警指標(biāo)體系的基礎(chǔ)上，通過(guò)計(jì)算風(fēng)險(xiǎn)綜合指數(shù)來(lái)反映財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)狀況。一是要建立縣域財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警制度。縣域財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警系統(tǒng)的運(yùn)作僅有完整的指標(biāo)體系和預(yù)警模型等技術(shù)手段是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，還必須配套相應(yīng)的制度安排，包括合理的法規(guī)框架、適當(dāng)?shù)慕M織體系等。只有通過(guò)技術(shù)和制度兩方面緊密結(jié)合起來(lái)，才能夠有效地保證預(yù)警系統(tǒng)正常運(yùn)轉(zhuǎn)。尤其是縣域財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警系統(tǒng)的實(shí)施，必須以法規(guī)形式來(lái)保證其連續(xù)性、嚴(yán)肅性和有效性。只有這樣，負(fù)責(zé)預(yù)警工作的機(jī)構(gòu)、人員才能依法行事、按章辦事，地方政府才能重視預(yù)警事務(wù)，主動(dòng)化解財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，提高風(fēng)險(xiǎn)防范意識(shí)。二是要高度重視可能的隱性縣域財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。由于我國(guó)部分縣區(qū)還存在著相當(dāng)嚴(yán)重的可能隱性財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。為此，我們要深化各項(xiàng)制度改革，規(guī)范和完善各項(xiàng)隱性風(fēng)險(xiǎn)的統(tǒng)計(jì)和度量標(biāo)準(zhǔn)，監(jiān)測(cè)風(fēng)險(xiǎn)走向，尤其是要注意公共風(fēng)險(xiǎn)向財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的轉(zhuǎn)化，力求將可能風(fēng)險(xiǎn)直接化、隱性風(fēng)險(xiǎn)顯性化，以便于我們對(duì)其監(jiān)控和預(yù)測(cè)。三是要轉(zhuǎn)變政府職能，加快機(jī)構(gòu)改革。將縣域財(cái)政結(jié)構(gòu)的調(diào)整與政府職能的轉(zhuǎn)變結(jié)合起來(lái)，逐步增加社會(huì)公共支出在總支出中所占的比重，合理確定各支出在縣域財(cái)政支出中所占的比重，改變稅收征收和財(cái)政支出的低效率，從而使縣域財(cái)政支出產(chǎn)生最大的社會(huì)經(jīng)濟(jì)效應(yīng)，增強(qiáng)縣級(jí)政府抵御各種風(fēng)險(xiǎn)的能力。

四、結(jié)論

縣級(jí)財(cái)政普遍困難，已經(jīng)是一個(gè)全國(guó)性的問(wèn)題。并且由于問(wèn)題的產(chǎn)生很大程度上源于財(cái)政相關(guān)制度以及地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平等因素，在短時(shí)間內(nèi)不可能完全解決縣域財(cái)政困難。可以說(shuō)，財(cái)政體制很大程度上決定了縣級(jí)財(cái)政的運(yùn)行狀況，決定著縣級(jí)財(cái)政協(xié)調(diào)發(fā)展的水平。但考慮到縣級(jí)財(cái)政廣泛深遠(yuǎn)的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、政治影響，改善現(xiàn)有縣級(jí)財(cái)政狀況的工作就勢(shì)在必行。因此，體制設(shè)計(jì)是本文的核心部分，也是實(shí)現(xiàn)縣域財(cái)政協(xié)調(diào)發(fā)展的關(guān)鍵。所以，筆者認(rèn)為，上級(jí)政府應(yīng)從政府層級(jí)和財(cái)政層級(jí)、縣級(jí)政府財(cái)權(quán)與事權(quán)劃分、轉(zhuǎn)移支付制度等角度不斷創(chuàng)新制度設(shè)計(jì)，檢驗(yàn)現(xiàn)行財(cái)政體制的科學(xué)性，全面分析現(xiàn)行分稅制和轉(zhuǎn)移支付制度的內(nèi)在設(shè)計(jì)缺陷，對(duì)不同發(fā)展水平的縣的可持續(xù)發(fā)展能力進(jìn)行測(cè)算、比較分析，綜合運(yùn)用多種手段、多種政策，提出縣域財(cái)政協(xié)調(diào)發(fā)展的制度設(shè)計(jì)及其政策建議，建立起協(xié)調(diào)發(fā)展的縣級(jí)財(cái)政。

總之，縣域財(cái)政運(yùn)行困難，既有上級(jí)政策、財(cái)稅管理體制等制度內(nèi)方面的因素，又有體制轉(zhuǎn)軌過(guò)程中所形成的歷史遺留問(wèn)題，以及資源稟賦差異、經(jīng)濟(jì)發(fā)展基礎(chǔ)水平等體制外的因素。可以說(shuō)，建設(shè)協(xié)調(diào)發(fā)展的縣級(jí)財(cái)政是一個(gè)系統(tǒng)工程，必須有財(cái)政理論的支撐，還要綜合分析縣域財(cái)政運(yùn)行的現(xiàn)實(shí)狀況，綜合運(yùn)用多種手段和政策工具，有針對(duì)性地提出減少政府層級(jí)和財(cái)政層級(jí)、完善政府間轉(zhuǎn)移支付制度等制度設(shè)計(jì)框架，解決縣域財(cái)政協(xié)調(diào)發(fā)展問(wèn)題。

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F812.7

A

1003—0751(2012)04—0049—04

2012—01—15

張國(guó)興，男，華北水利水電學(xué)院管理與經(jīng)濟(jì)學(xué)院教授(鄭州 450011)。

責(zé)任編輯:曉 立