冀慧珍，王曉晨

（山西大學(xué)政治與公共管理學(xué)院，山西太原 030006）

我國(guó)公民身份與低保制度問(wèn)題研究

冀慧珍，王曉晨

（山西大學(xué)政治與公共管理學(xué)院，山西太原 030006）

公民身份理論以平等和公平為價(jià)值取向，側(cè)重于對(duì)社會(huì)權(quán)利的論證，對(duì)社會(huì)保障制度的研究很有意義。文章以公民身份為理論切入點(diǎn)，首先剖析了公民身份的發(fā)展淵源及內(nèi)涵，指出公民身份對(duì)低保制度的要求，在此基礎(chǔ)上分析了我國(guó)現(xiàn)行低保制度發(fā)展中存在的問(wèn)題，闡述了其中公民身份缺失的表現(xiàn)及影響，提出應(yīng)該圍繞價(jià)值取向、制度建設(shè)以及政治參與等三個(gè)方面對(duì)低保制度進(jìn)行完善。

公民身份;社會(huì)權(quán)利;最低生活保障制度

公民身份在20世紀(jì)90年代成為西方政治哲學(xué)的核心話語(yǔ)，我國(guó)學(xué)術(shù)界對(duì)它的研究也方興未艾，法學(xué)、政治學(xué)、社會(huì)學(xué)等學(xué)科都有了一批可觀的研究成果，但從公民身份的角度對(duì)我國(guó)的社會(huì)保障制度尤其是最低生活保障制度進(jìn)行研究的還比較少。最低生活保障制度是著眼于貧困群體的生存權(quán)的制度，現(xiàn)行的低保制度中存在公民身份缺席的狀況，導(dǎo)致低保制度的實(shí)踐中存在一些不盡如人意的地方。我國(guó)的低保制度的制度設(shè)計(jì)中應(yīng)該兼顧公民身份的原則，體現(xiàn)公民身份的要求。

一 問(wèn)題的提出

最低生活保障制度，簡(jiǎn)稱(chēng)低保，是社會(huì)救助體系的核心和基礎(chǔ)項(xiàng)目，是指對(duì)那些家庭人均收入低于當(dāng)?shù)卣C布的保障標(biāo)準(zhǔn)的人或家庭提供基本生活救助的制度。最低生活保障制度作為對(duì)貧困群體進(jìn)行救助的一項(xiàng)制度，對(duì)于實(shí)現(xiàn)底線公平、維護(hù)人民的生存權(quán)有重要的意義，它有以下特征：（1）救助資格的確定以家計(jì)調(diào)查為基礎(chǔ);（2）面向貧困個(gè)人或家庭;（3）主要以現(xiàn)金為支付形式;（4）實(shí)行非繳費(fèi)制，經(jīng)費(fèi)來(lái)源憑借國(guó)家財(cái)政撥款;（5）具有臨時(shí)性，原先享受最低生活保障的人口或家庭，如果收入有所增加，超過(guò)了規(guī)定的救濟(jì)標(biāo)準(zhǔn)，則不再享受最低生活保障救濟(jì)。

我國(guó)的低保制度由城市居民最低生活保障制度和農(nóng)村最低生活保障制度兩部分構(gòu)成。20世紀(jì)90年代，隨著產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整和企業(yè)改革的深入，我國(guó)城市中出現(xiàn)了下崗、失業(yè)和大規(guī)模的貧困現(xiàn)象，改革中走在前沿的上海市最先于1993年實(shí)施了城市居民最低生活保障制度，之后，大連、青島、煙臺(tái)、福州、廈門(mén)和廣州等東部沿海城市也開(kāi)始創(chuàng)建當(dāng)?shù)氐牡捅Ｖ贫取５?999年新中國(guó)成立50周年前夕，民政部宣布：全國(guó)668個(gè)城市和1 638個(gè)縣政府所在地的建制鎮(zhèn)已經(jīng)全部建立起城市居民最低生活保障制度。［1］與此同時(shí)，1999年9月28日國(guó)務(wù)院頒布了《城市居民最低生活保障條例》，并于1999年10月1日正式實(shí)施，這標(biāo)志著城市最低生活保障制度正式確立，獲得救助成為城市居民的一項(xiàng)法定權(quán)利。到2002年6月底城市低保制度已覆蓋了約1 930萬(wàn)人，低保制度基本實(shí)現(xiàn)了“應(yīng)保盡?！?。

農(nóng)村低保的探索并不晚于城市，1992年山西省左云縣就率先進(jìn)行了農(nóng)村低保的試點(diǎn)，但后來(lái)，在城市低保積極發(fā)展的同時(shí)，農(nóng)村低保的發(fā)展卻并不令人滿(mǎn)意，直到2002年，黨的十六大報(bào)告提出“有條件的地區(qū)探索建立農(nóng)村低保制度”后，特別是黨的十六屆五中全會(huì)提出建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村以后，農(nóng)村最低生活保障制度才開(kāi)始在全國(guó)各地推廣開(kāi)來(lái)。2007年7月國(guó)務(wù)院下發(fā)了《關(guān)于在全國(guó)建立農(nóng)村最低生活保障制度的通知》，農(nóng)村低保在各地迅速發(fā)展起來(lái)，現(xiàn)在正在向應(yīng)保盡保的目標(biāo)努力。

作為一種制度安排，最低生活保障制度已成為現(xiàn)代文明社會(huì)的重要標(biāo)志之一，自20世紀(jì)90年代以來(lái)，城鄉(xiāng)低保制度對(duì)促進(jìn)社會(huì)公平正義、實(shí)現(xiàn)社會(huì)和諧穩(wěn)定起到了重要作用。據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局《2010年國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》，2010年全年共有2 311．1萬(wàn)城市居民享受低保待遇;共有5 228．4萬(wàn)農(nóng)村居民得到政府的最低生活保障，低保制度對(duì)解除貧困群體的生存危機(jī)起到了最基本的保障作用。但同時(shí)，我們也應(yīng)該注意到，現(xiàn)行的低保制度并未完全體現(xiàn)公平和平等的價(jià)值理念，實(shí)踐中仍有急需改進(jìn)的地方，這就要求我們以公民身份理論為指導(dǎo)對(duì)低保制度進(jìn)行改革，因?yàn)楣裆矸堇碚撍鶅?nèi)含的權(quán)利、平等等理念恰好契合了低保制度扶貧濟(jì)弱、公平共享的制度要求。

二 公民身份理論及其對(duì)完善我國(guó)低保制度的意義

公民身份（citizenship），有的學(xué)者譯為公民資格，是指?jìng)€(gè)人在國(guó)家或者特定的政治共同體中的成員資格，在當(dāng)代政治學(xué)中主要用來(lái)表示現(xiàn)代民族國(guó)家發(fā)展中的一種個(gè)人身份。公民身份其實(shí)并不是一個(gè)新概念，早在古希臘、古羅馬時(shí)代就有了公民身份的概念，當(dāng)時(shí)的公民身份是依托于城邦制度的，公民的范圍極其有限，不僅奴隸和外邦居民（the resident foreigners）以及外邦人（Metics梅迪克人）不屬于公民，而且連婦女等家庭成員都沒(méi)有公民身份。最典型的公民身份是由于出生而獲得的，即父母都是某個(gè)城市或城邦的公民，那么他也就獲得了該城市或城邦的公民身份。但當(dāng)時(shí)在古希臘，公民身份或公民資格使一個(gè)人能夠有資格獲致的乃是一種成員資格（membership），亦即參與政治活動(dòng)或參加公共事務(wù)的某種最低限度的權(quán)利。［2］32因此，古希臘的公民身份類(lèi)似于一種家庭中的成員資格，它更多是在道德意義上發(fā)生作用，與后世發(fā)展起來(lái)的近代公民身份的含義并不一致。古希臘的公民身份并不僅僅強(qiáng)調(diào)權(quán)利，更不存在后世的“權(quán)利對(duì)抗權(quán)力”的含義，它更多地強(qiáng)調(diào)一種身份和分享，而且將它視作一種至高無(wú)上的光榮。如伯里克利所說(shuō)：“當(dāng)一個(gè)公民因其所作所為與之身份相符而著名時(shí)，他就會(huì)被選舉擔(dān)任公職，這不是一種特權(quán)，而是對(duì)德性的回報(bào)。貧窮也不是一種障礙，因?yàn)橐粋€(gè)人不論他的地位多么卑微都能為他的國(guó)家造福。”［2］42古羅馬的公民身份比古希臘前進(jìn)了一大步，主要表現(xiàn)為公民的范圍及其內(nèi)含的平等的觀念，西塞羅說(shuō)：“由于所有的人都受制于一個(gè)法律——因而他們都是公民，所以在某種意義上講他們肯定是平等的”［2］211，這比起古希臘將公民身份的范圍僅僅限制于一個(gè)精心選擇的群體中已然是一大進(jìn)步。

黑暗而漫長(zhǎng)的中世紀(jì)是公民身份中斷的時(shí)期。隨著近代學(xué)者對(duì)國(guó)家、共和、契約、權(quán)利等的研究，公民身份又日漸引起學(xué)者的關(guān)注，“公民身份是個(gè)人在民族國(guó)家中，在特定平等水平上，具有一定普遍性權(quán)利與義務(wù)的被動(dòng)及主動(dòng)的成員身份。”［3］當(dāng)代對(duì)公民身份作出有重要影響的論述的是T．H．馬歇爾，他于1949年發(fā)表了演說(shuō)，對(duì)公民身份進(jìn)行了比較詳細(xì)而系統(tǒng)的論述，后來(lái)形成文集《公民身份與社會(huì)階級(jí)》。他認(rèn)為公民身份意味著成員的基本平等，并在此基礎(chǔ)上提出權(quán)利的平等。他將公民身份分為三個(gè)方面，并分別歸之于不同的歷史階段：公民權(quán)利發(fā)展于18世紀(jì)，政治權(quán)利發(fā)展于19世紀(jì)，社會(huì)權(quán)利發(fā)展于20世紀(jì)。他也指出，這些階段的劃分存在著合理的伸縮性，它們之間存在著明顯的重疊，尤其是后兩個(gè)階段之間。拋開(kāi)其他學(xué)者對(duì)于馬歇爾三個(gè)階段劃分的批評(píng)，馬歇爾對(duì)公民身份理論有著突出的貢獻(xiàn)：第一，在將公民身份分為三種權(quán)利的基礎(chǔ)上，對(duì)社會(huì)權(quán)利進(jìn)行了梳理和論述，雖然馬歇爾的社會(huì)權(quán)利主要限于教育和其他一些基本的社會(huì)服務(wù)，但他的這一論述使福利的制度化發(fā)展有了理論基礎(chǔ)。第二，與義務(wù)相比較，馬歇爾更側(cè)重強(qiáng)調(diào)權(quán)利，“社會(huì)應(yīng)該而且必將保證每一個(gè)階層的人都可以獲得一種體面的、安全的生活所必需的東西，而不管其掙錢(qián)多少”［4］，這對(duì)于在現(xiàn)代民主國(guó)家中公民權(quán)利的維護(hù)、防止“污名效應(yīng)”以及界定政府責(zé)任有著積極的意義。第三，他指出，尋求社會(huì)權(quán)利的正常手段是政治權(quán)利的運(yùn)用。亨廷頓也指出：“在所有現(xiàn)代化工業(yè)國(guó)家，盡管合法參與的形式和性質(zhì)各不相同，但這些國(guó)家都普遍確認(rèn)和強(qiáng)調(diào)積極的公民權(quán)原則”［5］，追求和實(shí)現(xiàn)政治權(quán)利成為實(shí)現(xiàn)社會(huì)權(quán)利的重要途徑。

因而，公民身份理論本身就蘊(yùn)含著豐富的公正和平等的哲學(xué)價(jià)值，對(duì)于我國(guó)低保制度的完善很有意義：

首先，在價(jià)值理念方面，公民身份理論非常強(qiáng)調(diào)權(quán)利意識(shí)，馬歇爾旗幟鮮明地提出社會(huì)權(quán)利，并指出社會(huì)權(quán)利是與公民權(quán)利、政治權(quán)利并駕齊驅(qū)的公民理應(yīng)享有的第三種權(quán)利，因此，最低生活保障不是政府的恩賜，而是公民的一項(xiàng)權(quán)利，作為國(guó)家這個(gè)政治共同體的一員，任何人在陷于困頓時(shí)都可以向國(guó)家提出救助的要求并享有平等的救助待遇。當(dāng)然平等不等于完全相等，不等于平均，但鑒于低保群體是掙扎在生存線上的一批人，低保待遇的好壞對(duì)他們至關(guān)重要，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)又使所有的人都面臨著幾乎相同的生存風(fēng)險(xiǎn)，因此，從長(zhǎng)期來(lái)看，低保待遇應(yīng)該實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一。

其次，在制度建設(shè)方面，公民身份理論強(qiáng)調(diào)用制度保障平等的權(quán)利，這一理論對(duì)于我國(guó)城鄉(xiāng)分割的低保制度有著直接的批評(píng)意義?！肮褓Y格中每一項(xiàng)權(quán)利的發(fā)展都反映了社會(huì)中不同群體的需要和要求，而每一項(xiàng)權(quán)利的確立都要通過(guò)國(guó)家的一系列制度設(shè)置予以保證”［6］。公民身份中的平等原則和社會(huì)權(quán)利本身蘊(yùn)含著的縮小貧富差距、共同享有等理念與我國(guó)社會(huì)主義的本質(zhì)是一致的，契合我國(guó)政府近年來(lái)提出的“共享改革成果”的執(zhí)政理念。而我國(guó)農(nóng)民和城市居民都擁有公民身份，但低保制度卻有異，低保不僅未能縮小城鄉(xiāng)差距，反而擴(kuò)大了這一差距。

第三，在政治參與方面，公民身份理論要求公民積極參與政治，履行政治權(quán)利，普羅卡西說(shuō)：公民身份并不是對(duì)共同體的歸屬，而是這種歸屬的實(shí)踐，它重在強(qiáng)調(diào)活動(dòng)的方式而非存在的方式，公民身份下的問(wèn)題不是共同體的認(rèn)同，而是公共活動(dòng)。［7］但由于多種因素的影響，我國(guó)出現(xiàn)了大量的“消極公民”，他們?nèi)狈φ握J(rèn)同感，無(wú)視或者無(wú)力參加政治政策的運(yùn)行，這其中，低保戶(hù)和其他困難群體表現(xiàn)得更為明顯，政治參與的消極使這部分政策對(duì)象的意愿難以體現(xiàn)，政策的信息收集和反饋難以完成。

三 從公民身份角度分析我國(guó)低保制度現(xiàn)存問(wèn)題

公民身份意味著在一個(gè)國(guó)家內(nèi)具有公民身份的成員應(yīng)該享受同等的公民待遇，最低生活保障制度作為解決貧困問(wèn)題的主要救助制度理應(yīng)以公民身份為基礎(chǔ)，維護(hù)社會(huì)的底線公平，但由于我國(guó)在低保制度的制定中公民身份意識(shí)和應(yīng)用不足，低保制度在價(jià)值理念、制度建設(shè)和政治參與三個(gè)方面還存在較多問(wèn)題。

（一）從低保制度的價(jià)值基礎(chǔ)看，城鄉(xiāng)二元的低保制度明顯違背平等的權(quán)利觀念

美國(guó)學(xué)者格爾哈斯·倫斯基曾經(jīng)指出：“公民權(quán)是一個(gè)潛在的獨(dú)一無(wú)二的資源，尤其是對(duì)那些缺少其他種類(lèi)資源的人來(lái)說(shuō)，這一問(wèn)題更加突出。”［8］我國(guó)的城鄉(xiāng)二元化特征使農(nóng)民長(zhǎng)期處于“二等公民”的地位，他們?cè)诶娣峙?、?quán)利占有等方面無(wú)法與城市居民相比。低保制度方面也體現(xiàn)了明顯的城鄉(xiāng)二元特征。

我們以低保的救助水平為例可以看出城鄉(xiāng)在低保方面的巨大差別。我國(guó)城鄉(xiāng)居民在收入方面的差距本來(lái)就比較明顯，如2010年城鎮(zhèn)人均收入19 109元，農(nóng)村5 919元，收入差距達(dá)到3．09倍，居世界之首。而為了解決貧困問(wèn)題設(shè)計(jì)的低保制度由于在保障水平和保障標(biāo)準(zhǔn)方面存在較大的城鄉(xiāng)差異，不僅沒(méi)有使城鄉(xiāng)收入差距縮小，反而加大了這一差距，形成了政策衍生問(wèn)題。以2010年第四季度為例，民政部《2010年四季度民政事業(yè)統(tǒng)計(jì)季報(bào)》稱(chēng)，城市居民的最低生活保障平均標(biāo)準(zhǔn)為每人每月251．2元，而農(nóng)村這一數(shù)據(jù)僅為117元，農(nóng)村的最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)僅為城市的46．6%;城市居民最低生活保障月人均支出水平為每人每月179元，農(nóng)村這一數(shù)據(jù)則僅為70元，農(nóng)村僅占城市的39%。雖然城鄉(xiāng)之間生活成本有一定的差距，但對(duì)于最基本的生存來(lái)講，這個(gè)差數(shù)還是太大了。為什么會(huì)造成如此大的懸殊呢?這一差別主要在于財(cái)政支出的差別，以2010年為例，城市低保每人每月平均支出189元，而農(nóng)村則為74元，城市低保的月人均支出是農(nóng)村支出的2．5倍。造成這一差別的主要原因是中央政府對(duì)待城鄉(xiāng)低保的態(tài)度和出資力度不同。表1列出了從2007年到2010年城鄉(xiāng)低保的財(cái)政投入對(duì)比情況，如2010年，全年共發(fā)放農(nóng)村低保資金445．0億元，其中中央補(bǔ)助資

表1 2007－2010年城鄉(xiāng)低保財(cái)政支出情況

金269．0億元，占總支出的60．4%。而這一年各級(jí)財(cái)政共支出城市低保資金524．7億元，其中中央財(cái)政補(bǔ)助資金為365．6億元，占全部支出資金的69．7%。由此，我們可以看出，2010年各級(jí)財(cái)政對(duì)低保資金的支出城市比農(nóng)村多79．7億元，而中央財(cái)政補(bǔ)助資金城市比農(nóng)村多96．6億元，從2007年到2010年，農(nóng)村低保中央財(cái)政支出僅為城市低保中央財(cái)政支出的55．5%，這說(shuō)明城市與農(nóng)村低保資金的差異主要是中央政府的出資不同造成的，中央政府對(duì)城鄉(xiāng)低保的補(bǔ)助資金的不一致直接導(dǎo)致了城鄉(xiāng)低保資金的差異。

（二）從低保制度的淵源和內(nèi)容看，未完整體現(xiàn)公民身份的要求

制度對(duì)于權(quán)利的維護(hù)非常重要，“復(fù)雜社會(huì)里的政治共同體依賴(lài)于該社會(huì)政治組織和政治程序的力量。而這種力量的強(qiáng)弱則又取決于這些組織和程序獲得支持的廣度及其制度化的程度”［9］，權(quán)利如果沒(méi)有制度作保障，這個(gè)政治成果就只能是曇花一現(xiàn)，而談不上公民身份的長(zhǎng)久持有，“公民不同于臣民和外國(guó)人，因?yàn)樗麄円揽科渌鶕碛械幕緳?quán)利而成為其所屬之政治共同體或國(guó)家的正式成員”［10］，但從我國(guó)的現(xiàn)實(shí)情況看，我國(guó)低保制度的建設(shè)并不能起到穩(wěn)定、支持人民的社會(huì)救助權(quán)利的作用。

1．從低保制度的法律淵源看，制度的層次低，內(nèi)容簡(jiǎn)單，城鄉(xiāng)有異，權(quán)威性不強(qiáng)

從我國(guó)現(xiàn)有的低保制度設(shè)計(jì)看，不僅存在前文所論述的城鄉(xiāng)差異，而且就是在制度的體現(xiàn)形式上城鄉(xiāng)也有著較大的差別。最明顯的差別在于制度的法律淵源不同。城市低保所依據(jù)的是國(guó)務(wù)院在1999年9月28日通過(guò)的《城市居民最低生活保障條例》，該條例從法的表現(xiàn)形式看，屬于行政法規(guī)，行政法規(guī)是僅次于法律的中央立法，有法的效力;而農(nóng)村最低生活保障制度的確立則是根據(jù)國(guó)務(wù)院在2007年7月11日發(fā)布的《國(guó)務(wù)院關(guān)于在全國(guó)建立農(nóng)村最低生活保障制度的通知》，該通知不屬于法的范疇，僅僅是一個(gè)政府文件，不具備法的效力，影響了農(nóng)村低保制度的實(shí)踐。同時(shí)，我們也可以看到，即使是《城市居民最低生活保障條例》，一共也才16條，尚有很大空間留待完善。

2．從制度的內(nèi)容看，保障項(xiàng)目的設(shè)置和保障標(biāo)準(zhǔn)不符合公民身份的要求

公民身份以正義和平等為價(jià)值追求，因而要求一國(guó)內(nèi)的公民享有基本同等的權(quán)利，但我國(guó)低保制度在保障項(xiàng)目、保障標(biāo)準(zhǔn)等方面不僅存在前述的城鄉(xiāng)差異，而且存在地區(qū)差異和城市之間的差異。

首先，保障項(xiàng)目設(shè)置有較大的城鄉(xiāng)差異。根據(jù)《國(guó)務(wù)院關(guān)于在全國(guó)建立農(nóng)村最低生活保障制度的通知》，對(duì)于農(nóng)村主要是限于吃飯、穿衣、用水、用電等的保障，而根據(jù)國(guó)務(wù)院頒布的《城市居民最低生活保障條例》，對(duì)城市的保障則要包括衣、食、住，還要保障水電燃煤以及未成年人的義務(wù)教育費(fèi)用等，而在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，燃煤、住以及未成年人的義務(wù)教育等費(fèi)用農(nóng)村居民也同樣面臨。何況城市居民已經(jīng)享有了很多優(yōu)于農(nóng)村居民的公共服務(wù)和設(shè)施，最低生活保障制度的不平等更加加劇了農(nóng)民的不利地位。

其次，即使是在城市低保制度內(nèi)部，在最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)方面也存在著明顯的差異，東部城市的低保標(biāo)準(zhǔn)平均值最高，且與中部及西部的差距呈擴(kuò)大趨勢(shì)。如在2000年，東部與中部、東部與西部的差異分別為64．43元和76．81元;而到了2006年，東部與中部的差距略有減少，但東部與西部的差距進(jìn)一步擴(kuò)大至90．87元。盡管中部城市和西部城市的最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)近年來(lái)增長(zhǎng)比率較快，但由于基數(shù)較低，低保標(biāo)準(zhǔn)仍遠(yuǎn)遠(yuǎn)地落后于東部城市。［11］

（三）從政治參與的角度看，未充分調(diào)動(dòng)低保戶(hù)政治參與的積極性

伊斯頓曾經(jīng)說(shuō)過(guò)：“政治是社會(huì)價(jià)值的權(quán)威性分配”［12］，包括低保在內(nèi)的社會(huì)保障政策恰恰體現(xiàn)了國(guó)家對(duì)政治、社會(huì)資源予以重新分配的過(guò)程，在這個(gè)分配過(guò)程中，體現(xiàn)了國(guó)家的權(quán)力，蘊(yùn)含著國(guó)家的執(zhí)政理念，通過(guò)政策的制定和實(shí)施，最后體現(xiàn)為利益的分配。低保戶(hù)積極參與和表達(dá)意見(jiàn)，可以使政府了解他們的需求并提供有針對(duì)性的服務(wù)，另一方面，低保戶(hù)的積極參與，有助于提高他們自身的能力，增強(qiáng)他們的主體意識(shí)、權(quán)利意識(shí)和責(zé)任意識(shí)，有助于人的全面發(fā)展。

但是從我國(guó)低保戶(hù)參與政策的狀況看，在政策的制定、實(shí)施以及反饋的各個(gè)環(huán)節(jié)中，他們都較少參與，表現(xiàn)出比較明顯的政治冷漠，尤其是在制度化參與中，由于我國(guó)的政治體制還不完善，群眾尤其是農(nóng)民的政治參與機(jī)制不健全，參與渠道不暢通，大大影響了低保受助者的政治參與能力。美國(guó)學(xué)者科恩曾就這種狀況指出，“嚴(yán)重貧困的群眾，根本無(wú)法獲知參加公共事務(wù)的足夠信息，對(duì)公共事務(wù)進(jìn)行有效的討論，進(jìn)行有效的組織，并接觸他們的代表”，“即使有廣泛的參與，也不過(guò)是表面文章”［13］。這種狀況會(huì)造成兩個(gè)方面的后果：一是政府由于無(wú)法了解受助者的真實(shí)和全面的需求，因而在進(jìn)行社會(huì)救助時(shí)，通常表現(xiàn)為單向思維的救助，救助方式往往以金錢(qián)或者實(shí)物的發(fā)放為主，受助者只能接收到物質(zhì)的饋贈(zèng)和幫助，國(guó)家雖然投入了不小的財(cái)力，但并未根據(jù)受助者的實(shí)際需要進(jìn)行針對(duì)性的救助，從長(zhǎng)期看，效果不顯著，［14］這也是我國(guó)返貧率較高的原因之一;第二個(gè)后果是受助者在制度化參與難以順利實(shí)現(xiàn)的情況下，往往將生活中遇到的教育、醫(yī)療負(fù)擔(dān)重，征地、拆遷補(bǔ)償不合理，低保的程序不公、待遇過(guò)低等貧困問(wèn)題通過(guò)非制度化的方式反映出來(lái)，集體上訪、靜坐示威、圍堵政府等是他們通常選擇的方式。原國(guó)家信訪局局長(zhǎng)周占順在接受媒體采訪時(shí)曾表示，在當(dāng)前群眾上訪特別是群眾集體信訪反映的問(wèn)題中，80%以上是有一定實(shí)際困難和問(wèn)題應(yīng)予解決的;80%以上是可以通過(guò)各級(jí)黨委、政府的努力加以解決的;80%以上是基層應(yīng)該解決也可以解決的問(wèn)題?！?0%的應(yīng)該解決和可以解決”但卻未能在本級(jí)的政府、司法等部門(mén)得到妥善解決而不得不上訪，這就很能反映一些政府及司法機(jī)關(guān)閉塞弱勢(shì)群體利益表達(dá)渠道的實(shí)際情況。［15］貧困群體的正當(dāng)需求無(wú)法通過(guò)正常渠道予以解決時(shí)，經(jīng)過(guò)累積就會(huì)引致群體性事件的增加，這對(duì)我國(guó)的經(jīng)濟(jì)和政治發(fā)展都是極為不利的。

四 以強(qiáng)化公民身份意識(shí)完善我國(guó)的低保制度

公民身份強(qiáng)調(diào)權(quán)利意識(shí)，明確提出了社會(huì)權(quán)利的觀念，它提倡以積極的制度建設(shè)和政治參與維護(hù)和實(shí)現(xiàn)社會(huì)權(quán)利。社會(huì)救助制度反映了人們對(duì)公平的追求，它的建立對(duì)于解除勞動(dòng)者的后顧之憂、穩(wěn)定社會(huì)、促進(jìn)社會(huì)公平具有良好的作用。特別是在現(xiàn)代社會(huì)中，社會(huì)救助制度作為反貧困的一項(xiàng)重要舉措和制度安排，更加普遍地受到各國(guó)的重視。［16］低保作為維護(hù)公民最基本的生存權(quán)的制度，在我國(guó)已經(jīng)具備了一定的基礎(chǔ)，如果能在制度的制定中兼顧公民身份的理念，以公民身份的原則指導(dǎo)我國(guó)低保制度的制定，必將促進(jìn)我國(guó)低保制度的完善。以公民身份理論為指導(dǎo)，我國(guó)低保制度可以從以下幾個(gè)方面予以完善：

（一）將公民身份作為低保制度的建制宗旨和價(jià)值理念之一

低保制度是扶助市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中的弱勢(shì)和貧困群體的制度，在現(xiàn)代社會(huì)，以低保為核心的社會(huì)救助早已成為公民的基本權(quán)利之一，因而，低保等救助方式不再是政府和國(guó)家對(duì)人民的恩賜，不能再以同情和道義為指導(dǎo)構(gòu)建我國(guó)的低保制度。我國(guó)的低保制度應(yīng)該以公平、平等、權(quán)利等原則作為其價(jià)值取向，公民身份對(duì)于改善貧困群體的境遇、參與機(jī)會(huì)的平等化和實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展有重要的指導(dǎo)意義。只有全社會(huì)都樹(shù)立公民身份的理念，貧困群體才不會(huì)遭受歧視，從而有助于消除社會(huì)隔閡、解決社會(huì)排斥、實(shí)現(xiàn)社會(huì)整合，最終實(shí)現(xiàn)所有公民都能夠“有尊嚴(yán)地生活”。

要建立符合公民身份要求的低保制度的長(zhǎng)效機(jī)制和制度性安排，需要通過(guò)立法確立我國(guó)公民的最低生活保障權(quán)。目前，我國(guó)只有城市低保是以行政法規(guī)的形式規(guī)定的，農(nóng)村低保只是以通知的形式進(jìn)行了規(guī)定，另外就是大量的地方規(guī)定，體現(xiàn)了明顯的城鄉(xiāng)分治特色。在即將通過(guò)的《中華人民共和國(guó)社會(huì)救助法》中應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)公開(kāi)、公正、公平的程序正義的要求，只要公民的收入水平低于貧困線，就有權(quán)利享有最低生活保障，但由于我國(guó)發(fā)展失衡的格局非短期能夠改變，因此，都有權(quán)利享有低保并不意味著現(xiàn)時(shí)有權(quán)利享有相同的低保待遇，目前，城鄉(xiāng)之間、東西部之間的居民在受助標(biāo)準(zhǔn)和享受的待遇等方面都必然存在差異，低保的完全統(tǒng)一不可能一蹴而就，但只要參照公民身份的理念，目前起碼可以實(shí)現(xiàn)制度構(gòu)架和制度設(shè)計(jì)的一體化，將來(lái)再逐步實(shí)現(xiàn)權(quán)利的平等。

（二）明確各級(jí)政府在低保制度中的責(zé)任，以政府責(zé)任保障公民最低生活保障權(quán)利的實(shí)現(xiàn)

首先應(yīng)該樹(shù)立各級(jí)政府的責(zé)任意識(shí)，即公民享有最低生活保障的權(quán)利，當(dāng)公民需要救助而政府部門(mén)未能提供或提供救助不足或者不及時(shí)，則相關(guān)部門(mén)就是失職或未盡到應(yīng)盡的義務(wù)，對(duì)其不作為行為應(yīng)當(dāng)承擔(dān)法律責(zé)任。其次，對(duì)各級(jí)政府的責(zé)任應(yīng)該明確，不同的政府應(yīng)當(dāng)承擔(dān)相應(yīng)的低保責(zé)任。實(shí)現(xiàn)全體國(guó)民平等的社會(huì)救助權(quán)利必然要求以中央政府主導(dǎo)為前提條件，只有中央政府主導(dǎo)，不同地區(qū)的國(guó)民才能真正公平地享受社會(huì)救助權(quán)利，因此，社會(huì)救助制度在本質(zhì)上需要由中央政府承擔(dān)起主導(dǎo)責(zé)任。［17］中央政府的責(zé)任主要體現(xiàn)在制度支撐、資金扶持和標(biāo)準(zhǔn)制定等方面，在制定制度和標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，在充分考慮我國(guó)國(guó)情的基礎(chǔ)上，盡量兼顧公民身份的要求，使低保制度能夠規(guī)范化發(fā)展;資金方面中央政府應(yīng)該起到糾差的作用，對(duì)于不發(fā)達(dá)地區(qū)和農(nóng)村尤應(yīng)有所側(cè)重和照顧。地方政府也承擔(dān)一定的財(cái)政供款責(zé)任，此外還要負(fù)責(zé)組織實(shí)施對(duì)最低生活保障制度實(shí)施的監(jiān)督。

（三）拓寬政治參與渠道，提高貧困群體制度化參與率

從古希臘對(duì)公民身份的定義可以看出，政治參與是公民身份的重要體現(xiàn)，首先政府應(yīng)該充分重視貧困群體的政治參與，積極拓寬貧困群體的制度化參與渠道，鼓勵(lì)他們通過(guò)正常途徑反映自己的意見(jiàn)和要求;其次，應(yīng)該廣泛宣傳，采取疏導(dǎo)的政策建議貧困群體積極參加到低保政策的制定和實(shí)施中來(lái)，使低保群體在整個(gè)低保的實(shí)施過(guò)程中享有充分的參與權(quán)、選舉權(quán)、決策權(quán)和監(jiān)督權(quán)，這也是公民身份的應(yīng)有之義，正如哈文登所發(fā)現(xiàn)的：“（今天）對(duì)于多數(shù)人而言，在獲得更多機(jī)會(huì)的同時(shí)也意味著要面臨更多的要求，即成為一名積極的公民，享有或者履行更為積極的、綜合的公民身份”［18］;第三，在人大代表的選舉中，給予貧困群體以一定代表的名額，而不能多是富裕階層的代表，在其他大型的相關(guān)民生問(wèn)題的聽(tīng)證活動(dòng)中，也應(yīng)留有一定比例的名額給本地區(qū)范圍內(nèi)的低保群體，使他們能夠在政治活動(dòng)中發(fā)出自己的聲音。人的全面發(fā)展就包括對(duì)政治生活的關(guān)心和參與能力，只有動(dòng)員貧困群體積極參與，才能制定出適合他們發(fā)展的低保政策，從而增強(qiáng)他們的歸屬感和政治認(rèn)同感。

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［17］鄭功成．中國(guó)社會(huì)保障改革與發(fā)展戰(zhàn)略：救助與福利卷［M］．北京：人民出版社，2011：11．

［18］Bjorn Hvinden，Hakan Johansson．Citizenship in Nordic welfare states［M］．Routledge，2007：4．

（責(zé)任編輯 郭慶華）

A Study of the Minimum Social Security System and the Citizenship in China

JI Hui－zhen，WANG Xiao－chen
（School of Political＆Public Administration，Shanxi University，Taiyuan030006，China）

Taking equality and justice as the value orientation，the citizenship theory focuses on the social right argument，so it’s of great significance to the research on social security policy．With the citizenship as the theoretical starting point，this paper analyzes the developmental origin and connotation of citizenship theory，and points out the requirements of citizenship for the minimum social security system．On this basis，it further analyzes the current problems in the minimum social security system，elaborates the expression and influences of the lack of citizenship，and suggests that we should perfect our minimum social security system around three aspects such as the value orientation，system construction and political involvement．

citizenship;social rights;minimum social security system

D632．1

A

1000－5935（2012）05－0052－05

2012－04－29

山西大學(xué)校科研基金項(xiàng)目“當(dāng)前中國(guó)社會(huì)福利制度研究”（0908130）

冀慧珍（1976－），女，山西平遙人，山西大學(xué)政治與公共管理學(xué)院講師、博士研究生，主要從事社會(huì)保障、政治學(xué)研究;

王曉晨（1963－），男，山西平定人，山西大學(xué)政治與公共管理學(xué)院副教授，主要從事社會(huì)保障研究。