李海婷，鄧 鋒，蔡傳輝

(1.中國(guó)國(guó)土資源經(jīng)濟(jì)研究院，北京101149；2.華北電力大學(xué)經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院，北京102206)

1 新疆阿勒泰地區(qū)礦產(chǎn)資源執(zhí)法監(jiān)察基本情況

1.1 區(qū)域概況

阿勒泰地區(qū)幅員遼闊，下轄1個(gè)縣級(jí)市阿勒泰市，6個(gè)縣分別為布爾津縣、哈巴河縣、吉木乃縣、福海縣、富蘊(yùn)縣、青河縣，總面積達(dá)117988km2。礦產(chǎn)資源在阿勒泰6縣1市均有不同程度的分布。阿勒泰地區(qū)黃金礦產(chǎn)分布廣泛，除黃金外，還分布多種礦產(chǎn)資源。據(jù)最新資料，阿勒泰地區(qū)已發(fā)現(xiàn)礦種96種，占全國(guó)礦種總數(shù)的56.14%，在探明儲(chǔ)量的42種礦產(chǎn)中，鈹、長(zhǎng)石儲(chǔ)量居全國(guó)首位，鎳、銫、鋰等儲(chǔ)量位居全國(guó)前列，是全國(guó)重要的礦產(chǎn)資源基地。

1.2 執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)

新疆維吾爾自治區(qū)實(shí)行行政審批與執(zhí)法監(jiān)察相對(duì)分開，自治區(qū)以下國(guó)土資源執(zhí)法監(jiān)察機(jī)構(gòu)實(shí)行垂直管理，統(tǒng)一履行自治區(qū)國(guó)土資源執(zhí)法監(jiān)察職能。自治區(qū)成立國(guó)土資源執(zhí)法監(jiān)察總隊(duì)，為自治區(qū)國(guó)土資源廳管理的副廳級(jí)直屬事業(yè)機(jī)構(gòu)；各地(州、市)成立國(guó)土資源執(zhí)法監(jiān)察支隊(duì)，各縣(市)成立國(guó)土資源執(zhí)法監(jiān)察大隊(duì)。對(duì)于自治區(qū)國(guó)土資源執(zhí)法監(jiān)察機(jī)構(gòu)，依照國(guó)家公務(wù)員制度管理。自治區(qū)國(guó)土資源執(zhí)法監(jiān)察機(jī)構(gòu)和自治區(qū)國(guó)土資源管理部門依照“垂管不獨(dú)立、分工不分家”的原則，自治區(qū)總隊(duì)黨委主要領(lǐng)導(dǎo)進(jìn)國(guó)土資源廳黨組，各地、州支隊(duì)主要領(lǐng)導(dǎo)進(jìn)國(guó)土資源局黨組。

阿勒泰地區(qū)國(guó)土資源執(zhí)法監(jiān)察支隊(duì)于2005年9月從地區(qū)國(guó)土資源局分離組建，共有編制48人，目前在編39人。至縣一級(jí)國(guó)土資源執(zhí)法隊(duì)一般編制數(shù)名，如富蘊(yùn)縣國(guó)土資源執(zhí)法監(jiān)察支隊(duì)于2005年12月上劃自治區(qū)執(zhí)法監(jiān)察總隊(duì)，核定編制6名，實(shí)有5人。

1.3 礦產(chǎn)資源執(zhí)法情況

阿勒泰地區(qū)及其下屬縣市政府成立礦業(yè)秩序治理整頓領(lǐng)導(dǎo)小組，國(guó)土資源執(zhí)法監(jiān)察機(jī)構(gòu)借助地區(qū)執(zhí)法力量，聯(lián)合公安、森林武警、邊防大隊(duì)、林業(yè)派出所、草原監(jiān)理所等執(zhí)法部門進(jìn)行聯(lián)合執(zhí)法。近年來，阿勒泰地區(qū)國(guó)土資源執(zhí)法監(jiān)察支隊(duì)在地委、行署的統(tǒng)一部署下，聯(lián)合公安、草原、林業(yè)、邊防武警、環(huán)保等多部門多次開展“清山”工作，成效顯著。

2 礦產(chǎn)資源執(zhí)法監(jiān)察存在的問題

2.1 人員編制少，執(zhí)法設(shè)備欠缺

礦產(chǎn)資源豐富和礦山分布面積廣闊的兩個(gè)特點(diǎn)造成阿勒泰地區(qū)容易發(fā)生非法開采礦產(chǎn)資源的問題，礦產(chǎn)資源執(zhí)法監(jiān)察任務(wù)多且重，相應(yīng)的面臨的問題也比較多?？傮w來說包括以下幾個(gè)方面：一是人員編制問題，部分基層礦產(chǎn)資源執(zhí)法監(jiān)察因人員編制限制，不得不雇傭社會(huì)臨時(shí)人員，但這又需要相應(yīng)的經(jīng)費(fèi)，進(jìn)一步增加了“經(jīng)濟(jì)”執(zhí)法的動(dòng)力；二是執(zhí)法設(shè)備的缺乏，這也是反映最普遍的問題，包括一些日常辦公所必需的設(shè)備缺乏直接影響的執(zhí)法工作的正常進(jìn)行；三是強(qiáng)有力的法律依據(jù)的欠缺，使得礦產(chǎn)資源執(zhí)法強(qiáng)制執(zhí)行的難度加大，甚至存在產(chǎn)生暴力抗法的可能；四是體制“垂直”、辦公“屬地”，雖然有著積極的意義，但執(zhí)法過程仍然會(huì)存在外部干擾。但總的來看，地方礦產(chǎn)資源執(zhí)法人員普遍認(rèn)為人員編制和執(zhí)法設(shè)備仍然是基層礦產(chǎn)資源執(zhí)法迫切需要解決的問題(圖1)。一個(gè)縣(市)幾個(gè)人的人員編制需要負(fù)責(zé)全縣的礦產(chǎn)資源執(zhí)法工作，人員配備捉襟見肘。

圖1 阿勒泰地區(qū)礦產(chǎn)資源執(zhí)法監(jiān)察存在的主要問題(問卷統(tǒng)計(jì))

2.2 執(zhí)法主體地位不明確，缺乏法律的有效授權(quán)

根據(jù)《礦產(chǎn)資源法》第11條的規(guī)定，各級(jí)國(guó)土資源行政主管部門負(fù)責(zé)本區(qū)域內(nèi)礦產(chǎn)資源勘查、開采的監(jiān)督管理工作。該法沒有授權(quán)其他組織或機(jī)構(gòu)行使此項(xiàng)職權(quán)。因此，作為國(guó)土資源監(jiān)督管理工作之一的執(zhí)法監(jiān)察的主體應(yīng)該是國(guó)土資源行政主管部門。而根據(jù)新疆維吾爾自治區(qū)現(xiàn)行的國(guó)土資源執(zhí)法監(jiān)察體制，執(zhí)法監(jiān)察的實(shí)際主體是事業(yè)單位性質(zhì)的國(guó)土資源執(zhí)法監(jiān)察機(jī)構(gòu)，不符合《土地管理法》和《礦產(chǎn)資源法》的規(guī)定。

國(guó)土資源執(zhí)法監(jiān)察機(jī)構(gòu)執(zhí)法主體不明確，一方面造成執(zhí)法機(jī)構(gòu)在執(zhí)法過程中，底氣不足，直接影響執(zhí)法行為的權(quán)威性；另一方面，也會(huì)影響執(zhí)法行為的法律效力。嚴(yán)格說來，作為新疆維吾爾自治區(qū)國(guó)土資源廳組成部門的執(zhí)法監(jiān)察總隊(duì)及總隊(duì)垂直領(lǐng)導(dǎo)的大隊(duì)、支隊(duì)未經(jīng)有效授權(quán)實(shí)施的執(zhí)法監(jiān)察行為屬于無效行政行為，行政相對(duì)人如果不服提起訴訟，國(guó)土資源執(zhí)法監(jiān)察機(jī)構(gòu)將會(huì)處境尷尬。

2.3 執(zhí)法監(jiān)察沒有法定的強(qiáng)制措施，違法查處難

《礦產(chǎn)資源法》沒有賦予礦產(chǎn)資源執(zhí)法監(jiān)察機(jī)構(gòu)法定的強(qiáng)制措施，對(duì)于正在進(jìn)行的違法行為，只能現(xiàn)場(chǎng)制止，發(fā)出責(zé)令停止違法行為通知書，然后才是立案和處罰。由于無權(quán)行使查封、扣押相關(guān)設(shè)備和物品的行政強(qiáng)制措施，在立案和處罰的過程中，違法行為人如果對(duì)責(zé)令停止通知書置之不理，仍有條件繼續(xù)進(jìn)行違法行為。即使向法院申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行，往往不是執(zhí)行不了，就是時(shí)間拖得很長(zhǎng)，加大了執(zhí)法的對(duì)抗性和查處的難度。從本次調(diào)查結(jié)果來看，礦產(chǎn)資源執(zhí)法監(jiān)察人員在實(shí)際工作中，無論在違法案件發(fā)現(xiàn)、制止還是在查處方面都會(huì)遭遇困難或阻力。但相比較而言，普遍認(rèn)為在違法查處環(huán)節(jié)遇到的困難最大。調(diào)查結(jié)果顯示，78%的被調(diào)查者認(rèn)為礦產(chǎn)資源執(zhí)法的主要困難集中在查處環(huán)節(jié)(圖2)。這也與我們?cè)趯?shí)際座談中得到的結(jié)論一致，地方礦產(chǎn)資源執(zhí)法部門最終對(duì)案件查處的方式基本上以經(jīng)濟(jì)處罰為主，手段單一，這一方面是地方經(jīng)濟(jì)利益的原因，另一方面也與查處方式和手段缺乏密切相關(guān)。在各種因素的影響下，最終選擇的查處方式，往往以經(jīng)濟(jì)處罰告終，并不能有效遏制違法活動(dòng)的繼續(xù)進(jìn)行。

2.4 執(zhí)法監(jiān)察聯(lián)動(dòng)機(jī)制缺少制度化的法律規(guī)定和具體的問責(zé)制度

根據(jù)國(guó)務(wù)院有關(guān)文件精神和國(guó)土資源部與最高人民法院、最高人民檢察院、公安部聯(lián)合出臺(tái)的《關(guān)于在查處國(guó)土資源違法犯罪工作中加強(qiáng)協(xié)作配合的若干意見》(國(guó)土資發(fā)〔2008〕204號(hào))、與最高人民檢察院、公安部聯(lián)合出臺(tái)的《關(guān)于國(guó)土資源行政主管部門移送涉嫌國(guó)土資源犯罪案件的若干意見》(國(guó)土資發(fā)〔2008〕203號(hào)，各地紛紛建立由政府牽頭領(lǐng)導(dǎo)的、各相關(guān)職能部門為主體的國(guó)土資源執(zhí)法聯(lián)動(dòng)機(jī)制，有效打擊國(guó)土資源違法行為，切實(shí)維護(hù)國(guó)土資源管理秩序，取得了顯著成效。

在取得效果的同時(shí)，當(dāng)前的礦產(chǎn)資源執(zhí)法監(jiān)察聯(lián)動(dòng)機(jī)制仍存在一定的問題，尚需進(jìn)一步完善。一方面，有關(guān)執(zhí)法監(jiān)察聯(lián)動(dòng)機(jī)制的法律文件位階不高，執(zhí)法聯(lián)動(dòng)機(jī)制的法律依據(jù)不強(qiáng)。當(dāng)前執(zhí)法監(jiān)察聯(lián)動(dòng)機(jī)制的法律依據(jù)主要是規(guī)范性文件。這些法律文件，只能在本部門領(lǐng)域內(nèi)有效，對(duì)其他部門的效力大打折扣，并且這些法律文件對(duì)國(guó)土資源執(zhí)法聯(lián)動(dòng)機(jī)制的規(guī)定比較分散，也不夠全面，缺少制度化的規(guī)定，造成現(xiàn)有的國(guó)土資源執(zhí)法監(jiān)察聯(lián)動(dòng)機(jī)制只是隨機(jī)的，難以常態(tài)化。實(shí)踐中只能由地方黨委或政府出面協(xié)調(diào)，要求相關(guān)部門協(xié)助國(guó)土資源執(zhí)法。另一方面，在現(xiàn)有的礦產(chǎn)資源執(zhí)法聯(lián)動(dòng)機(jī)制中，各相關(guān)部門的責(zé)任不明確，缺少具體的問責(zé)制度。各地多是出臺(tái)文件規(guī)定建立礦產(chǎn)資源執(zhí)法聯(lián)動(dòng)機(jī)制，但對(duì)于在聯(lián)動(dòng)機(jī)制中各相關(guān)主體的應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任卻少有規(guī)定，即使有所涉及，往往也只是寥寥幾句，沒有實(shí)施問責(zé)的實(shí)質(zhì)性內(nèi)容。礦產(chǎn)資源執(zhí)法監(jiān)察聯(lián)動(dòng)機(jī)制的開展缺少了問責(zé)機(jī)制的保障，造成各相關(guān)部門合作的主動(dòng)性不夠，聯(lián)合執(zhí)法的效果也差強(qiáng)人意。

圖2 阿勒泰地區(qū)礦產(chǎn)資源執(zhí)法監(jiān)察困難集中的主要環(huán)節(jié)(問卷統(tǒng)計(jì))

3 礦產(chǎn)資源執(zhí)法監(jiān)察工作的對(duì)策建議

3.1 加強(qiáng)礦產(chǎn)資源執(zhí)法監(jiān)察的執(zhí)法地位研究

鑒于《礦產(chǎn)資源法》對(duì)于執(zhí)法監(jiān)察主體已有規(guī)定，法律效力在其之下的行政法規(guī)和地方性法規(guī)均無權(quán)設(shè)定新的執(zhí)法監(jiān)察主體，如若設(shè)立，只有通過修訂兩法，才可明確礦產(chǎn)資源執(zhí)法監(jiān)察機(jī)構(gòu)的執(zhí)法主體地位。但如若依照此現(xiàn)行規(guī)定，地方上現(xiàn)行的執(zhí)法體制將存在不合法的成分。根據(jù)《行政訴訟法》第25條第4款的規(guī)定，法律、法規(guī)可將某項(xiàng)或某一方面的行政職權(quán)的一部分或全部，通過法定方式授予某個(gè)組織。這里的法規(guī)包括行政法規(guī)和地方性法規(guī)。因此,可以探討是否在修訂《礦產(chǎn)資源法》過程中補(bǔ)充規(guī)定：在國(guó)土資源執(zhí)法監(jiān)察實(shí)行省級(jí)以下垂直管理體制的地區(qū)，可授權(quán)各級(jí)國(guó)土資源執(zhí)法監(jiān)察機(jī)構(gòu)統(tǒng)一行使執(zhí)法監(jiān)察職能。

3.2 增強(qiáng)礦產(chǎn)資源執(zhí)法監(jiān)察手段

增強(qiáng)礦產(chǎn)資源執(zhí)法監(jiān)察手段可通過兩種途徑進(jìn)行，一種是建議國(guó)土資源部爭(zhēng)取全國(guó)人大法工委通過立法解釋，對(duì)《礦產(chǎn)資源法》中規(guī)定的行政主管部門對(duì)違法行為“有權(quán)制止”作出解釋，賦予強(qiáng)制制止權(quán)(圖3)，以解決普遍反映的執(zhí)法手段軟弱的問題；另一種是修訂《土地管理法》和《礦產(chǎn)資源法》，規(guī)定礦產(chǎn)資源執(zhí)法監(jiān)察機(jī)構(gòu)為制止正在或可能發(fā)生的礦產(chǎn)資源違法行為，有權(quán)對(duì)違法行為人的人身自由進(jìn)行暫時(shí)性限制，或者對(duì)違法行為人的財(cái)產(chǎn)采取查封、扣押、凍結(jié)等暫時(shí)性控制措施?！缎姓?qiáng)制法》已于2012年1月1日起生效，該法規(guī)定行政強(qiáng)制措施由法律設(shè)定，在特定條件下，行政法規(guī)和地方性法規(guī)可以設(shè)定部分行政強(qiáng)制措施，法律、法規(guī)以外的其他規(guī)范性文件不得設(shè)定行政強(qiáng)制措施。這為通過立法解釋或者修訂《土地管理法》和《礦產(chǎn)資源法》的途徑來明確礦產(chǎn)資源執(zhí)法監(jiān)察的強(qiáng)制措施，提供了充分的法律依據(jù)。

圖3 新疆阿勒泰地區(qū)礦產(chǎn)資源執(zhí)法監(jiān)察急需解決的問題(問卷統(tǒng)計(jì))

3.3 將礦產(chǎn)資源執(zhí)法監(jiān)察聯(lián)動(dòng)機(jī)制制度化

礦產(chǎn)資源執(zhí)法監(jiān)察聯(lián)動(dòng)機(jī)制的制度化，要從兩個(gè)方面著手，一是要在相關(guān)行政法規(guī)中規(guī)定礦產(chǎn)資源執(zhí)法監(jiān)察聯(lián)動(dòng)機(jī)制，為其開展提供堅(jiān)實(shí)的法律依據(jù)。要明確各相關(guān)部門在礦產(chǎn)資源聯(lián)合執(zhí)法中的具體分工和配合，變礦產(chǎn)資源“一家管”為“大家管”。二是要在礦產(chǎn)資源執(zhí)法監(jiān)察聯(lián)動(dòng)機(jī)制中切實(shí)落實(shí)共同責(zé)任制，實(shí)行嚴(yán)格的問責(zé)制。礦產(chǎn)資源執(zhí)法監(jiān)察聯(lián)動(dòng)機(jī)制中，各相關(guān)主體應(yīng)承擔(dān)“共同但有區(qū)別”的責(zé)任，要以聯(lián)合執(zhí)法的國(guó)土資源事項(xiàng)為單位，分清主要責(zé)任和次要責(zé)任。同時(shí)，要規(guī)定如何啟動(dòng)問責(zé)程

序、誰向誰問責(zé)以及構(gòu)成問責(zé)條件的標(biāo)準(zhǔn)等實(shí)施問責(zé)的具體操作內(nèi)容。

3.4 增強(qiáng)礦產(chǎn)資源執(zhí)法監(jiān)察力量，增加財(cái)政支持力度

一是要酌情考慮根據(jù)各地的礦產(chǎn)資源執(zhí)法監(jiān)察任務(wù)來分配編制數(shù)額，在執(zhí)法監(jiān)察區(qū)域廣闊且任務(wù)重的地區(qū)，可適當(dāng)增加編制數(shù)額，擴(kuò)充隊(duì)伍人員數(shù)量，以確保更好的完成礦產(chǎn)資源執(zhí)法監(jiān)察任務(wù)。二是增加財(cái)政支持力度，配備必要的交通工具，更新設(shè)備，盡量改善現(xiàn)有的辦公和辦案條件。

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