蔡建剛

(吉首大學(xué)旅游與管理工程學(xué)院,湖南張家界427000)

一、引言

電力工業(yè)作為基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè),在國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展中發(fā)揮著越來(lái)越重要的作用。電力普遍服務(wù)作為電力工業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的重要內(nèi)容之一,其實(shí)施是重大的民生工程,是解決“三農(nóng)”問(wèn)題、建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村的重要環(huán)節(jié)和途徑,是和諧社會(huì)建設(shè)的重要保障,能夠促進(jìn)我國(guó)地區(qū)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的協(xié)調(diào)發(fā)展。

由于電力商品的準(zhǔn)公共性與電力生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的特殊性,我國(guó)甚至世界電力工業(yè)長(zhǎng)期保持垂直一體化的壟斷經(jīng)營(yíng)狀態(tài),即使在“放松規(guī)制、引入競(jìng)爭(zhēng)”的改革浪潮下,電力市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)也僅僅局限在發(fā)電和售電環(huán)節(jié),輸配電環(huán)節(jié)仍然維持自然壟斷形式。然而,這種經(jīng)營(yíng)模式的變化卻給電力工業(yè)的生產(chǎn),特別是電力普遍服務(wù)的實(shí)施造成了重大影響,出現(xiàn)了新的問(wèn)題,急需得到解決。對(duì)于我國(guó)而言,“廠網(wǎng)分開(kāi)”的改革使得原本電力普遍服務(wù)的唯一行為主體——垂直一體化模式下的電力企業(yè)不復(fù)存在,形成了由數(shù)家發(fā)電企業(yè)、兩家電網(wǎng)企業(yè)以及多家輔助企業(yè)構(gòu)成的競(jìng)爭(zhēng)格局。在電力市場(chǎng)化背景下,電廠與電網(wǎng)企業(yè)都成為了獨(dú)立經(jīng)營(yíng)的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)主體,利潤(rùn)最大化的追求使得這些企業(yè)不愿意提供成本高且收益低的電力普遍服務(wù),影響了政府公共政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。由此可見(jiàn),電力體制改革強(qiáng)化了電力企業(yè)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)主體的功能,但同時(shí)也導(dǎo)致了普遍服務(wù)缺位或功能弱化的問(wèn)題。因此,在新形勢(shì)下有必要對(duì)電力普遍服務(wù)的內(nèi)涵進(jìn)行科學(xué)界定,并對(duì)行為主體進(jìn)行明確說(shuō)明,以使電力普遍服務(wù)得到真正落實(shí),促進(jìn)全面小康社會(huì)的建設(shè)。

二、電力普遍服務(wù)及其內(nèi)涵界定

(一)電力普遍服務(wù)問(wèn)題的簡(jiǎn)化模型

普遍服務(wù) (Universe Service)是指國(guó)家為了維護(hù)全體公民的基本權(quán)益,縮小貧富差距,通過(guò)制定法律和政策,使得全體公民無(wú)論收入高低、無(wú)論居住在本國(guó)的任何地方,包括農(nóng)村地區(qū)、邊遠(yuǎn)地區(qū)或其他高成本地區(qū)等,都能以普遍可以接受的價(jià)格,獲得某種能夠滿足基本生活需求和發(fā)展的服務(wù)[1](P2)。電力普遍服務(wù)作為一種特殊的商品,其同樣涉及生產(chǎn)者 (或提供者)和消費(fèi)者 (或用戶)兩類直接利益群體。因此,“由誰(shuí)提供”與“向誰(shuí)提供”是電力普遍服務(wù)首先要解決的問(wèn)題。根據(jù)電力普遍服務(wù)投資建設(shè)與運(yùn)營(yíng)成本的高低以及用戶收入水平的高低可以將用戶進(jìn)行分類,如圖1所示：

圖1 用戶結(jié)構(gòu)分類圖

其中,第Ⅰ類用戶的收入水平高,但其所在地區(qū)電力普遍服務(wù)的投資建設(shè)及運(yùn)營(yíng)成本低,即高收入用戶居住于低成本地區(qū),用戶承受成本的能力較強(qiáng),凈財(cái)富會(huì)增強(qiáng),生產(chǎn)者也很樂(lè)意提供服務(wù);第Ⅱ類屬高收入用戶居住于高成本地區(qū),因?yàn)橛脩舻某杀境惺苣芰^強(qiáng),因此即使提供服務(wù)的成本很高,生產(chǎn)者也會(huì)提供服務(wù),只是提供動(dòng)力不足;第Ⅲ類屬低收入用戶居住于低成本地區(qū),類似于第Ⅱ類,生產(chǎn)者會(huì)提供服務(wù),但動(dòng)力不足;第Ⅳ類屬低收入用戶居住于高成本地區(qū),低承受能力與高建設(shè)運(yùn)營(yíng)成本致使該地區(qū)陷入惡性循環(huán),呈現(xiàn)“馬太效應(yīng)”,沒(méi)有生產(chǎn)者會(huì)在該地區(qū)提供電力服務(wù)。電力普遍服務(wù)就是讓使這四類用戶 (或地區(qū))都用到符合一定標(biāo)準(zhǔn)的電力,特別是要妥善解決第Ⅳ類用戶 (或地區(qū))的用電問(wèn)題。在某種程度上,電力普遍服務(wù)是專門針對(duì)高成本地區(qū)和低收入人群的一種特別服務(wù)。

(二)電力普遍服務(wù)的內(nèi)涵

根據(jù)普遍服務(wù)的一般含義以及電力工業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的特殊性,我們可以從目標(biāo)、特性以及職能三方面來(lái)理解電力普遍服務(wù)的內(nèi)涵。

1.電力普遍服務(wù)的目標(biāo)。世界各國(guó)大多將電力普遍服務(wù)總體目標(biāo)定義為提供價(jià)格合理的可靠電能,滿足那些用不上電或用不起電的公民的用電需求[2]。由于我國(guó)不同地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、電力發(fā)展水平差異較大,不同群體的需要也有較大不同,因此,我國(guó)電力普遍服務(wù)的目標(biāo)不能單一確定,必須分地區(qū)、分階段、分層次逐步實(shí)現(xiàn)。目標(biāo)的制定既要符合我國(guó)電力工業(yè)發(fā)展實(shí)際,又要兼顧區(qū)域性與發(fā)展性,根據(jù)不同地區(qū)的發(fā)展水平制定合理的、實(shí)際的階段性目標(biāo)。目前,我國(guó)電力普遍服務(wù)最重要的目標(biāo)應(yīng)該是盡快解決西部地區(qū)及偏遠(yuǎn)地區(qū)的通電問(wèn)題。

2.電力普遍服務(wù)的特性。作為政府的一種公共政策,電力普遍服務(wù)首先具有普遍性與強(qiáng)制性,其中普遍性是指服務(wù)對(duì)象和地域上的廣泛性;強(qiáng)制性則是指政府通過(guò)法律法規(guī)或政策確保電力普遍服務(wù)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。其次,電力普遍服務(wù)具有可獲得性、非歧視性以及可承受性的特點(diǎn)。其中,可獲得性是指用戶不論在任何地方,任何時(shí)候需要用電服務(wù)時(shí),都可以接入供電網(wǎng)絡(luò),有權(quán)享受供電服務(wù);非歧視性是指所有用戶都應(yīng)當(dāng)被同等對(duì)待,同時(shí)要保障落后地區(qū)和弱勢(shì)群體的用電權(quán)利;可承受性是指用戶所獲得供電服務(wù)的價(jià)格應(yīng)該是合理的,是大多數(shù)用戶所能接受的。

3.電力普遍服務(wù)的職能。收入再分配和地區(qū)發(fā)展規(guī)劃是提供普遍服務(wù)的兩大理由[3]。從經(jīng)濟(jì)學(xué)角度來(lái)看,這兩大理由便是電力普遍服務(wù)的兩大職能,即實(shí)現(xiàn)收入再分配和實(shí)現(xiàn)區(qū)域發(fā)展規(guī)劃。電力普遍服務(wù)重點(diǎn)在于保障高成本地區(qū)以及低收入群體的用電問(wèn)題,政府強(qiáng)制推行的普遍服務(wù)政策以及對(duì)低收入群體的補(bǔ)貼不會(huì)造成社會(huì)總收入的增加,其實(shí)質(zhì)是一種再分配機(jī)制;此外,區(qū)域發(fā)展規(guī)劃的目標(biāo)之一是和諧的人口分布。為了維護(hù)全局的經(jīng)濟(jì)發(fā)展,必須在一些高成本地區(qū)建設(shè)電力基礎(chǔ)設(shè)施并提供基本電力服務(wù),此時(shí)普遍服務(wù)作為保障分散居民的基本權(quán)利而出現(xiàn)。

三、電力普遍服務(wù)的行為主體分析

(一)電力市場(chǎng)運(yùn)營(yíng)模式及其變化

確定行為主體,即由誰(shuí)來(lái)提供,這是實(shí)施電力普遍服務(wù)的首要問(wèn)題。電力市場(chǎng)化改革的重要表現(xiàn)是電力市場(chǎng)運(yùn)營(yíng)模式的變化,而運(yùn)營(yíng)模式的變化又直接導(dǎo)致電力普遍服務(wù)行為主體的改變。根據(jù)電力供應(yīng)商競(jìng)爭(zhēng)程度以及客戶選擇的不同程度,電力市場(chǎng)的運(yùn)營(yíng)模式可分為壟斷型運(yùn)營(yíng)模式、買電競(jìng)爭(zhēng)型運(yùn)營(yíng)模式、批發(fā)競(jìng)爭(zhēng)型運(yùn)營(yíng)模式以及零售競(jìng)爭(zhēng)型運(yùn)營(yíng)模式四類[4],在不同的運(yùn)營(yíng)模式中,“供電廠家”和“用戶”的概念是不同的,廠家之間競(jìng)爭(zhēng)的激烈程度和為用戶提供的選擇機(jī)會(huì)均有很大的差異[5],這四種模式正好揭示了電力工業(yè)從監(jiān)管壟斷到完全競(jìng)爭(zhēng)的發(fā)展歷程。

我國(guó)的電力工業(yè)一直采取發(fā)電、輸電、配電、售電垂直一體化的壟斷經(jīng)營(yíng)管理模式。隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、電力供需形勢(shì)的變化以及科學(xué)技術(shù)水平的提高,這種垂直一體化的壟斷經(jīng)營(yíng)管理模式阻礙了電力工業(yè)的健康發(fā)展。為此,我國(guó)也從上世紀(jì)90年代中期開(kāi)始真正邁出了電力市場(chǎng)化改革的腳步[6](P1)。目前,我國(guó)的電力工業(yè)已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了“廠網(wǎng)分開(kāi)”,并在發(fā)電環(huán)節(jié)引入了競(jìng)爭(zhēng)。從運(yùn)營(yíng)模式的角度看,我國(guó)的電力市場(chǎng)已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了從壟斷型運(yùn)營(yíng)模式向買電競(jìng)爭(zhēng)型運(yùn)營(yíng)模式的轉(zhuǎn)變 (如圖2所示),且發(fā)電側(cè)的競(jìng)爭(zhēng)程度相對(duì)較高。

圖2 我國(guó)電力市場(chǎng)運(yùn)營(yíng)模式的轉(zhuǎn)變

與壟斷運(yùn)營(yíng)模式相對(duì)應(yīng)的是,我國(guó)電力企業(yè)長(zhǎng)期以來(lái)一直承擔(dān)著普遍服務(wù)的角色,履行普遍服務(wù)的責(zé)任與義務(wù),而用于普遍服務(wù)的資金及由服務(wù)帶來(lái)的損失或虧損則在電力企業(yè)內(nèi)部通過(guò)交叉補(bǔ)貼消化解決。也就是說(shuō),在電力改革以前,我國(guó)電力普遍服務(wù)的主體是作為垂直一體化經(jīng)營(yíng)的電力產(chǎn)業(yè),而政府則在電力企業(yè)普遍服務(wù)的過(guò)程中制定電價(jià)[7]。然而,在買電競(jìng)爭(zhēng)型運(yùn)用模式下,電廠與電網(wǎng)的資產(chǎn)紐帶切斷了,行業(yè)內(nèi)部的交叉補(bǔ)貼機(jī)制不復(fù)存在,同時(shí)還產(chǎn)生了一些輔助企業(yè)與監(jiān)管機(jī)構(gòu)。因此,在買電競(jìng)爭(zhēng)型運(yùn)營(yíng)模式下,需要重新界定電力普遍服務(wù)的行為主體,并對(duì)其職責(zé)進(jìn)行說(shuō)明。

(二)我國(guó)電力普遍服務(wù)的行為主體及其職責(zé)

有關(guān)電力普遍服務(wù)的行為主體主要有企業(yè)說(shuō)、政府說(shuō)、混合說(shuō)三種[8]。應(yīng)該說(shuō),電力普遍服務(wù)的行為主體并不是唯一的,也不是一成不變的。與電力市場(chǎng)壟斷型運(yùn)營(yíng)模式下電力普遍服務(wù)的行為主體相比,買電競(jìng)爭(zhēng)型運(yùn)營(yíng)模式下的電力普遍服務(wù)行為主體變得更為廣泛,它是一個(gè)體系,由責(zé)任主體、監(jiān)管主體和實(shí)施主體構(gòu)成 (如圖3所示),是一種更為復(fù)雜的“混合說(shuō)”。

圖3 電力普遍服務(wù)的行為主體構(gòu)成

1.政府是電力普遍服務(wù)的責(zé)任主體。電力工業(yè)是國(guó)民經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè),具有國(guó)有資產(chǎn)占主導(dǎo)地位的背景,特別是輸配電環(huán)節(jié),依然維持自然壟斷經(jīng)營(yíng)模式,不允許私人及外資進(jìn)入。無(wú)論是電網(wǎng)企業(yè)還是發(fā)電企業(yè),在市場(chǎng)化環(huán)境下,都有盲目追求利益的行為趨向,導(dǎo)致政府公共政策目標(biāo)無(wú)法實(shí)現(xiàn)。因此,政府必須監(jiān)督電力企業(yè)的行為,并制定相關(guān)方針政策、創(chuàng)造良好環(huán)境,促使電力工業(yè)健康發(fā)展。相應(yīng)的,在電力普遍服務(wù)實(shí)施過(guò)程中,政府負(fù)有一定的責(zé)任與義務(wù)。具體來(lái)說(shuō),政府要做好區(qū)域發(fā)展規(guī)劃,加大電力普遍服務(wù)的持續(xù)投入和政策支持,并建立科學(xué)、合理的監(jiān)管機(jī)制;政府要制定公平、公正和透明的電力普遍服務(wù)基金籌措機(jī)制及其管理辦法,并建立切合實(shí)際的電力普遍服務(wù)補(bǔ)償機(jī)制;政府要加強(qiáng)對(duì)電力普遍服務(wù)的實(shí)施主體進(jìn)行社會(huì)責(zé)任意識(shí)宣傳,對(duì)各相關(guān)單位和電力企業(yè)進(jìn)行協(xié)調(diào),保障電力普遍服務(wù)的實(shí)施。可以說(shuō),政府是電力普遍服務(wù)的主導(dǎo)者、組織者和推動(dòng)者。

2.電監(jiān)會(huì)是電力普遍服務(wù)的監(jiān)管主體。電力普遍服務(wù)的良好實(shí)施離不開(kāi)監(jiān)管部門的有效監(jiān)管,而政府并非電力普遍服務(wù)的專業(yè)監(jiān)管者,其主要是為監(jiān)管部門創(chuàng)造一種有利監(jiān)管的環(huán)境。2003年,國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)設(shè)立國(guó)家電力監(jiān)管委員會(huì) (簡(jiǎn)稱電監(jiān)會(huì)),成為我國(guó)在國(guó)民經(jīng)濟(jì)重要基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域中設(shè)立的第一家政府監(jiān)管機(jī)構(gòu)。電監(jiān)會(huì)應(yīng)在電力普遍服務(wù)的實(shí)施過(guò)程中發(fā)揮更大的作用。首先,電監(jiān)會(huì)要加強(qiáng)監(jiān)管主體的地位,建立科學(xué)、完善的電力普遍服務(wù)監(jiān)管體系,保持監(jiān)管工作的獨(dú)立性,并樹(shù)立監(jiān)管工作權(quán)威性;其次,電監(jiān)會(huì)要根據(jù)市場(chǎng)情況,在充分調(diào)研的基礎(chǔ)上向政府及相關(guān)部門提出電力普遍服務(wù)的發(fā)展規(guī)劃、服務(wù)內(nèi)容、電價(jià)調(diào)整等政策建議,加強(qiáng)監(jiān)管工作的可信度與前瞻性;最后,電監(jiān)會(huì)要負(fù)責(zé)監(jiān)督電力普遍服務(wù)政策的具體實(shí)施情況,對(duì)相關(guān)利益主體的不法行為或違規(guī)操作予以制止,規(guī)范電力市場(chǎng)秩序,維護(hù)公平競(jìng)爭(zhēng)?？傊?電監(jiān)會(huì)的工作要有利于電力系統(tǒng)的安全、穩(wěn)定、高效運(yùn)行,保障消費(fèi)者權(quán)益。

3.電力企業(yè)是電力普遍服務(wù)的實(shí)施主體。責(zé)任主體和監(jiān)管主體的作用是使電力普遍服務(wù)的實(shí)施有一種良好的任務(wù)環(huán)境,但電力普遍服務(wù)的最終實(shí)現(xiàn)需要有實(shí)施主體來(lái)執(zhí)行。電力企業(yè)不僅包括發(fā)電企業(yè)、電網(wǎng)企業(yè),還包括電力設(shè)備制造企業(yè)以及其他輔助服務(wù)企業(yè),這些企業(yè)均是電力普遍服務(wù)的實(shí)施主體,只是承擔(dān)的角色不同而已。目前我國(guó)電力普遍服務(wù)最主要的任務(wù)是偏遠(yuǎn)地區(qū)電力基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),主要是輸配電網(wǎng)的建設(shè)[9]。因此,電網(wǎng)企業(yè)作為電力普遍服務(wù)的主要實(shí)施主體是毋庸置疑的。具體來(lái)說(shuō),電網(wǎng)企業(yè)要提高電網(wǎng)覆蓋率,保證電力用戶的普遍接入;要增強(qiáng)供電可靠性,保證電力用戶的連續(xù)用電。發(fā)電企業(yè)作為電力供應(yīng)的源頭需要為電力普遍服務(wù)的實(shí)施提供足夠的保障,特別是在分布式電力系統(tǒng)或者獨(dú)立電源建設(shè)中,發(fā)電企業(yè)要給予更多的支持。如在負(fù)荷密度很低、居民用電量極低、負(fù)荷很小、只需滿足基本照明和一般家用電器的地區(qū),可利用新能源技術(shù)建立家庭獨(dú)立電源系統(tǒng)[10],這就需要發(fā)電企業(yè)在技術(shù)上給予支持。此外,為了更好地實(shí)施電力普遍服務(wù),讓所有電力用戶,特別是高成本地區(qū)和低收入人群享受到價(jià)廉質(zhì)優(yōu)的電力服務(wù),電力設(shè)備制造企業(yè)以及其他輔助企業(yè)要與發(fā)電企業(yè)和電網(wǎng)企業(yè)加強(qiáng)合作,給予多方保障。

四、結(jié)語(yǔ)

保證每一位公民獲得安全穩(wěn)定和充足的電力供應(yīng),是滿足人民生活需求和國(guó)民經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康穩(wěn)定發(fā)展的重要措施,也是電力企業(yè)義不容辭的歷史責(zé)任。在我國(guó)電力市場(chǎng)化改革背景下,科學(xué)界定電力普遍服務(wù)的內(nèi)涵以及行為主體成為我國(guó)電力普遍服務(wù)實(shí)施機(jī)制的首要問(wèn)題。內(nèi)涵的不明晰以及行為主體的不明確會(huì)出現(xiàn)主體缺位或主體越位,最終導(dǎo)致電力普遍服務(wù)工作無(wú)法開(kāi)展,影響我國(guó)全面小康社會(huì)的建設(shè)。在買電競(jìng)爭(zhēng)型運(yùn)營(yíng)模式下,政府、電監(jiān)會(huì)以及包括電網(wǎng)企業(yè)、發(fā)電企業(yè)和電力輔助服務(wù)企業(yè)在內(nèi)的電力企業(yè)要通力合作,履行各自的職責(zé),確保電力普遍服務(wù)的有效供應(yīng)。

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