〔摘要〕 科技行政處罰是指科技行政主體依法對違反科技行政管理秩序的公民、法人或其他組織進行懲戒的一種具體行政行為。目前，我國科技行政處罰在立法設定、處罰種類和科研不端行為懲處方面均存在不足。規(guī)范科技行政處罰，需強化科技行政處罰立法，厘清科技行政處罰與其他具體行政行為的界限與區(qū)別，統(tǒng)一、細化對科研不端行為的行政處罰。
　　〔關鍵詞〕 科技行政處罰，科研不端行為，具體行政行為
　　〔中圖分類號〕D922.17 〔文獻標識碼〕A 〔文章編號〕1004-4175（2012）05-0137-03
　　二次世界大戰(zhàn)以后，各國科技事業(yè)獲得了突飛猛進的發(fā)展，政府的科技行政管理職能不斷擴展，科技行政機關的行政裁量權范圍不斷增大，科技行政法隨之產生并得以快速發(fā)展。在我國，1993年7月通過、2007年12月修訂的科學技術進步法是推動科技進步的基本法律。此外，還有《促進科技成果轉化法》《科學技術普及法》《國家科學技術獎勵條例》《社會力量設立科學技術獎管理辦法》等法律法規(guī)規(guī)章，以及其他法律法規(guī)規(guī)章中包含的條款，初步形成了包括科技創(chuàng)新、科技成果管理和科技進步獎勵在內的科技行政法規(guī)范體系。由于科學技術活動具有探索性、創(chuàng)新性的特點，因此與一般行政法相比，科技行政法規(guī)范整體上表現出“探索性、激勵性、社會性的特征”，并且“多以激勵性手段進行調整”。〔1 〕 （P254-256）盡管如此，行政處罰作為一項重要的行政法律制度，在我國科技行政領域仍然發(fā)揮著重要作用。尤其是近年來，隨著我國科技事業(yè)的發(fā)展，科技行政處罰的涉案也變得復雜多樣，例如，近年來愈演愈烈的科研不端行為的行政處罰問題，撤銷獎勵和追回獎金等行為的法律屬性問題，等等。因此，探討科技行政處罰的法理，分析我國現行科技行政處罰面臨的問題并提出完善建議，對于我國科技行政法治建設不僅具有重要理論價值，也具有緊迫的現實意義。
　　根據科技行政法規(guī)范和行政處罰法，所謂科技行政處罰，是指科技行政主體依法對違反科技行政管理秩序的公民、法人或其他組織進行懲戒的一種具體行政行為，其目的是使行政管理相對人依法進行科學技術活動，維護良好的科技行政管理秩序。它包括：1.科技行政處罰的主體。在我國，作為科技行政處罰的主體主要包括國家和地方各級科學技術行政部門、其他行政部門和法律、法規(guī)授權的組織。2.科技行政處罰中的當事人?？萍夹姓幜P中的當事人是指承受科技行政處罰的行政相對人。3.科技行政相對人的違法行為?？萍夹姓鄬θ说倪`法行為是指公民、法人或其他組織違反科技行政管理秩序尚未構成犯罪或雖構成犯罪但免于刑事處罰且應給予行政制裁的行為，是科技行政處罰必不可少的構成要件。4.科技行政處罰種類。有關法律規(guī)定了行政處罰的責任形式。主要的行政處罰種類包括警告、通報批評、罰款、沒收違法所得、吊銷營業(yè)執(zhí)照和資格證書、撤銷登記。
　　在當前社會主義市場經濟條件下，伴隨著市場經濟的活躍與繁榮，我國的科學技術事業(yè)得到了蓬勃發(fā)展，與此同時各種損害或破壞科技行政管理秩序的違法現象也大量增加。一方面，科技行政違法行為的嚴重性和專業(yè)性，要求加強科技行政處罰的力度；另一方面，執(zhí)法者違法行為的廣泛與嚴重，則要求加強對科技行政相對人合法權益的保障。當前，我國科技行政法律體系尚不健全，科技行政處罰的運行過程還存在一些問題。
　　首先，有關違反科技行政法義務的罰則規(guī)定不足，甚至存在下位法違反上位法的情形。例如，科學技術進步法授權行政機關對財政性科學技術資金的管理和使用情況進行監(jiān)督檢查，但對于拒絕接受財政性科學技術資金管理和使用監(jiān)督檢查的組織或者個人未規(guī)定法律責任。促進科技成果轉化法第34條賦予行政機關對一些侵權行為處以罰款的行政裁量權，但有的地方性法規(guī)卻賦予行政機關對同類行為單處或并處沒收違法所得和罰款的權力，①不僅改變了行政裁量權的范圍且有違行政處罰法有關行政處罰種類設定的要求。
　　其次，對科技行政處罰的種類認識不夠。諸如“責令改正”、“限期改進”、“撤銷獎勵和追回獎金、取消獎勵和榮譽稱號”、“取消優(yōu)惠待遇和獎勵”、“取締”等具體行政行為是否屬于行政處罰，一些地方科學技術行政部門認識不一，有的認為屬于行政處罰，有的認為屬于行政強制措施，也有的認為屬于行政處罰和行政強制措施之外的其他具體行政行為，這導致同一行為在適用法律規(guī)范的實體標準和程序標準上的混亂：認為屬于行政處罰的，行政主體應遵循行政處罰法所規(guī)定的要求；認為屬于行政強制措施的，行政主體無疑應接受行政強制法調整；而認為屬于其他具體行政行為的，在我國行政程序法尚未出臺的背景下僅受有關行為法的制約。
　　第三，針對科研不端行為，科技行政法律法規(guī)大多只規(guī)定了處理的原則、方向而缺少懲罰細則。有的部門規(guī)章，如《國家科技計劃實施中科研不端行為處理辦法（試行）》，雖然較為詳盡地規(guī)定了對科研不端行為的查處，但它僅適用于歸口某一部委管理的某一類項目，不能及于其他項目或歸口其他部委管理的同類項目，適用范圍有限。此外，對科研不端行為的行政處罰，也存在處罰對象過窄的問題。例如《國家科技計劃實施中科研不端行為處理辦法（試行）》和《國家科學技術獎勵條例》均規(guī)定了通報批評的處罰形式，但該處罰僅適用于科研不端行為人和科技獎項推薦者，未及于科研不端行為人所依托單位和科技獎項申請者，致使后者或者未因此受到任何行政制裁，或者只承擔“撤銷獎勵，追回獎金”的法律后果，難以達到懲戒作用。
　　行政處罰是制約行政違法行為的主要手段，因此規(guī)范行政處罰，是約束科技行政違法行為的有力保障。為此，筆者提出以下思路：
　?。ㄒ唬娀萍夹姓幜P立法。科學技術活動具有專業(yè)復雜性、探索前瞻性、風險隱在性、不可預見性等特點，如何將科研活動自身規(guī)律和法律運行機制有機地結合起來，設計出既較好體現科學活動的內容和過程，又不失行政處罰基本屬性的科技行政處罰體系是未來立法或修法的重點。首先，應當增設違反科技行政法義務的行政處罰責任?？萍夹姓鄬θ嗽谛姓ㄉ系牧x務大致可以劃分為三類，即作為義務、不作為義務和容忍義務。拒絕接受依法進行的財政性科學技術資金管理和使用監(jiān)督檢查的行為即違反了容忍義務，對此，也應像懲戒弄虛作假行為一樣，設定行政處罰責任。其次，有關立法應當闡明科技行政處罰的事實要件、責任標準和處罰形式。對于下位法違反上位法的情形，則應根據立法法應予撤銷的規(guī)定處理。
　?。ǘ├迩蹇萍夹姓幜P與其他具體行政行為的界限與區(qū)別。除了警告、通報批評、罰款、沒收違法所得、吊銷營業(yè)執(zhí)照和資格證書以及撤銷登記等行政處罰法和科技行政法規(guī)范明文規(guī)定的行政處罰種類之外，有關“責令改正或限制改進、撤銷獎勵和追回獎金、取消獎勵和榮譽稱號、取消優(yōu)惠待遇和獎勵、取締”等行為是否屬于行政處罰有必要進一步探討。表面上看來，這些行為在法律體系中的定位是不同的，例如責令改正、限期改進以及促進科技成果轉化法及《國家科學技術獎勵條例》規(guī)定的撤銷獎勵、追回獎金，位于法律體系中的“罰則”或“法律責任”項目下，而科學技術進步法第59條規(guī)定的取消優(yōu)惠待遇和獎勵則位于“第六章保障措施”，不屬于“罰則”或“法律責任”部分。一些地方科學技術行政部門也許正是基于這種表面上的差異僅將前者視為行政處罰法第8條規(guī)定的“其他行政處罰”。但是，認定“其他行政處罰”的標準不應該是形式標準，從根本上說，判斷一項具體的行政處理措施是否屬于行政處罰，關鍵在于該行政措施是否具有行政處罰的性質。根據行政處罰的性質，行政處罰是一種以懲戒違法為目的的具有制裁性的具體行政行為。這種制裁性體現在：對違法相對方權益的限制、剝奪，或對其科以新的義務?！?〕 （P201 ）在科技行政法規(guī)范中，責令改正或限期改進往往與警告、沒收違法所得等行政處罰合并適用，其目的是命令違法行為人履行既有的法定義務，糾正違法，恢復原狀，并非懲戒。〔3 〕 （P2 ）“撤銷獎勵和追回獎金、取消獎勵和榮譽稱號、取消優(yōu)惠待遇和獎勵”這些行為在性質上是相同的，實質上是行政主體對已經成立的給予獎勵等具體行政行為因在事后發(fā)現相對人不具備給予獎勵、獎金、優(yōu)惠待遇的條件的撤回，是行政主體對自己業(yè)已作出的前一行為的收回，體現為對自己行為的修復，〔4 〕 （P77 ）應屬于具體行政行為的撤回，也不具有制裁性，不屬于行政處罰。至于取締，我們傾向于認為，它是行政機關針對特定非法組織或者特定非法行為作出的旨在解散或者消滅此種組織或者行為的非單個性的行為，是各種具體行政行為的集合?！? 〕 （P30 ）換言之，取締本身應是一種科技行政目標的表達，具體的取締措施可能既包括行政處罰，又包括行政強制措施， 還包含其他具體行政行為。因此，有關取締是否屬于行政處罰的問題要視其采取的具體行政處理措施而定。〔5 〕 （P30 ）如果科學技術行政部門根據《國家科學技術獎勵條例》第23條在取締社會力量“無證設立的獎項”過程中，采取了沒收有關組織用于非法活動的工具、財物、沒收非法所得的方式，該沒收行為即屬于行政處罰，行政機關實施時應遵循行政處罰法所規(guī)定的要求。
　?。ㄈ┙y(tǒng)一和細化對科研不端行為的行政處罰。首先，應當在國家層次上制定一部統(tǒng)一的規(guī)范科研不端行為的法律或行政法規(guī)，對預防、查處科研不端行為的組織、原則、程序、罰則進行統(tǒng)一、明確的規(guī)定。其次，應闡明政府對科研不端行為進行規(guī)制的具體行為形式，例如是采用具體行政行為、行政合同還是行政指導。如果國家機關與科研人員之間是行政合同關系，當科研人員發(fā)生科研不端行為時，行政主體一方有權單方面決定解除或撤銷該合同。解除撤銷合同也是制裁科研不端行為的重要手段之一。〔6 〕 （P66 ）但是，如果科研不端行為人違反了有關科技行政法規(guī)范直接規(guī)定的義務，或者違反了科技行政主體的具體行政行為設定的命令或禁止義務或行政許可，為了確保行政法上義務的履行，就可能受到行政處罰。例如，科學技術進步法分別規(guī)定了科學技術研究開發(fā)機構和科學技術人員不得在科學技術活動中弄虛作假（第44條、55條），對此規(guī)定，若某機構或個人有違反的情形，即符合應受處罰的要件，應接受行政機關的處罰（第70條、71條）。第三，有針對性地設定行政處罰種類，拓展應予處罰的對象范圍?？蒲胁欢诵袨槿嘶蚱渌劳袉挝煌軌驈纳暾埖捻椖俊@得的獎勵中得到一定的精神性利益和經濟利益，這是他們實施科研不端行為或縱容這種行為發(fā)生的重要動機之一。為此，為達到教育和防止再犯的目的，有關立法應當設定針對科研不端行為人或其所依托單位的精神性利益造成一定的損害、能夠增加行為人的違法經濟成本以及限制其從事相關活動的權利和資格的處罰形式，例如警告、通報批評、罰款和限制或剝奪從事科研活動或教育活動的資格。對在違法行為的事實、性質情節(jié)以及社會危害程度方面大致相當的應給予行政處罰的科研不端行為，不論實施者是科研不端行為人，還是其所依托單位，也不論行為人是科技獎項的推薦者，還是科技獎項的申請者，均應給予行政處罰?；谶@樣的理解，我們認為，前述《國家科技計劃實施中科研不端行為處理辦法（試行）》和《國家科學技術獎勵條例》規(guī)定的針對科研不端行為人和科技獎項推薦者的通報批評的處罰形式也應擴及于科研不端行為人所依托單位和科技獎項申請者，包括外國組織和個人。當然，整體而言，科研不端行為人或其所依托單位違反科技行政法義務的責任究竟是警告、通報批評、罰款或行為罰是一個非常復雜的問題，尚需有關的立法在構成要件和法律效果方面進行細化，有關罰款的數額、行為罰的期限與違法情節(jié)、獲取非法利益等方面的關系還需要制定專門規(guī)章予以明確。
　　注 釋：
　?、?參見《河南省促進科技成果轉化條例》第33條。
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　　責任編輯 楊