〔摘要〕 腐敗日深的現(xiàn)實，促使日本建立了財產(chǎn)申報制度。日本的財產(chǎn)申報制度包括公務(wù)員的財產(chǎn)申報和國會議員的財產(chǎn)申報兩個層面，具體由一系列法律和規(guī)程構(gòu)成。日本財產(chǎn)申報制度為我國財產(chǎn)申報制度的建設(shè)提供了啟示：明確認(rèn)定財產(chǎn)范圍和內(nèi)容，申報材料要公開并便于公眾查詢，成立專門的財產(chǎn)申報管理機構(gòu)，健全配套措施。
　　〔關(guān)鍵詞〕 日本財產(chǎn)申報制度，背景，主要內(nèi)容，特點，啟示
　　〔中圖分類號〕D08 〔文獻(xiàn)標(biāo)識碼〕A 〔文章編號〕1004-4175（2012）05-0116-04
　　日本的財產(chǎn)申報制度是規(guī)制日本公務(wù)員和國會議員倫理道德的一項廉政制度，是日本防止腐敗的一項重要舉措，它由一系列的法律和規(guī)程構(gòu)成，其中尤以《國家公務(wù)員倫理法》和《政治倫理確定國會議員資產(chǎn)公開法》至為重要。日本的財產(chǎn)申報制度貫徹的是政治倫理與國家法律相結(jié)合的規(guī)制路徑，有其獨到的特色。中國的官員財產(chǎn)申報制度從上世紀(jì)80年代提出至今已有二十多年，其法律化和制度化過程一直不暢，目前仍是處于有路線圖而無時間表的境地，因此探索和研究日本的財產(chǎn)申報制度，對于完善和創(chuàng)新中國的官員財產(chǎn)申報制度具有一定的現(xiàn)實意義。
　　一、日本財產(chǎn)申報制度確立的背景
　　日本財產(chǎn)申報制度在反腐敗立法及對政治倫理問題的探討和規(guī)制過程中得以確立。戰(zhàn)后日本的公務(wù)員瀆職以及腐敗問題非常嚴(yán)重。日本的民間習(xí)俗以及官場文化造就了日本特殊的腐敗方式，即政客——官僚——企業(yè)相互利用的“鐵三角模式”，〔1 〕在這一模式下，官僚管制企業(yè)活動，企業(yè)提供政治資金控制政治家，政治家奉企業(yè)之命，施加壓力影響官僚，而權(quán)錢交換便成為維持三者關(guān)系的潤滑劑，他們之間不停地勾結(jié)協(xié)作，結(jié)果就把整個政界變成一個巨大的“淘金場”。要預(yù)防腐敗，必須加強制度建設(shè)，這是世界各國的通例。美國學(xué)者薩拜因認(rèn)為：“當(dāng)人們處于從惡能得到好處的制度下時，要勸人從善是徒勞的。” 〔2 〕 （P492 ）日本正是從良好的制度建設(shè)入手來規(guī)制一般職公務(wù)員和特殊職公務(wù)員的職業(yè)行為，從而建立職業(yè)操守以預(yù)防腐敗的。日本政府針對不同時期的腐敗狀況，立足全局，以公務(wù)員和國會議員為規(guī)制對象，通過了《國家公務(wù)員法》、《國家公務(wù)員倫理法》、《國家公務(wù)員倫理規(guī)程》、《政治倫理確定國會議員資產(chǎn)公開法》等一系列法律法規(guī)，從而建立起一整套相對健全、剛?cè)岵姆锤瘮C制。日本最早的資產(chǎn)公開制度確立于1983年，當(dāng)時堺市某議員被控腐敗卻拒絕辭職，市民發(fā)起了“市政凈化”運動，運動的直接結(jié)果導(dǎo)致戰(zhàn)后日本首部倫理法規(guī)——“政治倫理條例”出臺。1992年，國會議員資產(chǎn)公開法生效。到上世紀(jì)末，日本各地均相繼通過了各自的政治倫理法。
　　在反腐敗過程中，權(quán)權(quán)交易、權(quán)錢交易、瀆職失責(zé)、以權(quán)謀私成為日本社會關(guān)注的焦點。倫理約束屬于軟約束，不具有制度剛性，因此日本社會為解決經(jīng)濟發(fā)展中出現(xiàn)的日益突出的倫理問題尤其是政治家倫理和公務(wù)員倫理，開始把倫理道德規(guī)范納入到社會的法律規(guī)范體系之中。于是，公務(wù)員的倫理原則便成為財產(chǎn)申報制度確立的道德前提，在日本，國家公務(wù)員必須遵守法律規(guī)定的下述倫理原則：（1）職員應(yīng)當(dāng)確認(rèn)自己是全體國民的服務(wù)者，而不是部分國民的服務(wù)者；不得利用從職務(wù)上獲悉的信息為部分國民提供有利的服務(wù)，不得對國民予以不適當(dāng)?shù)牟黄降葘Υ?，而必須公正地履行其職?zé)。（2）職員在工作中要公私分明，絕不能利用其職務(wù)和地位為自己或所屬的組織謀取私利。（3）當(dāng)職員行使法律賦予的權(quán)限時，不得收受有可能招致國民懷疑或不信任的贈予。
　　二、日本財產(chǎn)申報制度的主要內(nèi)容分析
　　日本財產(chǎn)申報制度主要由兩部分構(gòu)成，一是公務(wù)員的財產(chǎn)申報，其內(nèi)容基本為《國家公務(wù)員倫理法》所涵蓋；二是國會議員的財產(chǎn)申報，其主要內(nèi)容基本由《政治倫理確定國會議員資產(chǎn)公開法》加以規(guī)定。兩部分規(guī)定基本涵括了申報主體、申報范圍、申報類別、申報管理審查以及申報責(zé)任五個要素，下面分別加以分析。
　?。ㄒ唬┕珓?wù)員的財產(chǎn)申報。根據(jù)《國家公務(wù)員法案》，日本的公務(wù)員分為國家公務(wù)員和地方公務(wù)員，國家公務(wù)員又有一般職和特別職之別，一般職公務(wù)員是指參加公務(wù)員錄用考試合格后被錄用的公務(wù)員；特別職公務(wù)員是指經(jīng)公開選舉或國會表決任職的重要官員以及待遇特殊的、執(zhí)行帶有政治色彩的重要職務(wù)的人員（包括內(nèi)閣總理大臣、國務(wù)大臣、人事官及檢察官、內(nèi)閣法務(wù)局長官等）。
　　日本中央省廳課長助理級以上職員收受的金錢、物品、財產(chǎn)上的利益或招待以及價值超過5000日元與職務(wù)有關(guān)的勞務(wù)報酬在每年的1月至3月、4月至6月、7月至9月以及10月至12月的各時間段內(nèi)，于事發(fā)的下一季度前14天，向各省廳長官或受長官委任者進(jìn)行申報，申報內(nèi)容包括金額數(shù)目、收受的日期及原因、提供人以及倫理規(guī)程要求的事項。中央省廳審議官級以上的職員必須就前一年進(jìn)行的股票交易（取得或轉(zhuǎn)讓）情況，包括股票種類、數(shù)量、金額、交易時間等形成股票交易報告書，在每年3月1日至31日間，提交給各省廳的長官或受其委任者。此外，審議官級以上職員還要對上年度所得進(jìn)行申報，所得范圍包括價值超過100萬日元的、能單獨計算的、除去1965年所得稅法第30條和32條規(guī)定的退職所得額與山林所得額之外的、符合所得稅法第22條規(guī)定的所得總額及山林所得，上述事項不但要報告數(shù)額，而且要寫明項目構(gòu)成及獲得原因。此外，按照1950年繼承稅法，對于課稅金額超過100萬日元的贈予所得財產(chǎn)的課稅金額也要進(jìn)行申報。報告書應(yīng)提交給各省廳的長官或受其委任者。對于上述財產(chǎn)，《國家公務(wù)員倫理規(guī)程》作了進(jìn)一步解釋和說明，為避免對要求申報的財產(chǎn)產(chǎn)生歧義，國家公務(wù)員倫理審查委員會事務(wù)局于平成21年（2009年）公布了重新修訂的《國家公務(wù)員倫理規(guī)程事例集》，以問答的方式對財產(chǎn)范圍及財產(chǎn)內(nèi)容進(jìn)行了詳細(xì)說明和解釋。
　　有關(guān)上述事項的報告書由各省廳的長官或受其委任者自提交期限之最后一日的次日起保存五年，同時報告書的副本要上交至國家公務(wù)員倫理審查委員會。國家公務(wù)員倫理審查委員會是負(fù)責(zé)公務(wù)員倫理的專門機關(guān)，設(shè)于人事院之下，對上述財產(chǎn)申報的報告書進(jìn)行審查，審查委員會由會長及四名委員組成，審查委員會的會長及委員可獨立行使職權(quán)。
　　日本財產(chǎn)申報資料采取部分、有條件公開的方式為公眾所知。金錢、物品、財產(chǎn)上的利益或招待以及勞務(wù)報酬的報告書，凡單件金額超過20000日元的，任何人都可向各省廳長官或其委任者申請查閱。申請查閱應(yīng)當(dāng)在申報截止日后60天的翌日。如果資料公開有可能危害日本國家安全、破壞日本與他國或國際機構(gòu)間的信賴關(guān)系，或可能在日本與他國或國際機構(gòu)交涉時，使日本遭受利益損失，則不允許公開。如報告書公布于眾，有可能給預(yù)防和鎮(zhèn)壓犯罪、搜查、維持公訴、執(zhí)行刑罰及其他維持公共安全和秩序造成障礙，也不允許公開。
　　關(guān)于何種行為屬于違反財產(chǎn)申報、對違反財產(chǎn)申報的人員應(yīng)如何進(jìn)行處罰，《國家公務(wù)員倫理法》和《國家公務(wù)員倫理規(guī)程》并未作出明確規(guī)定。但作為公務(wù)員倫理制度的一部分，違反財產(chǎn)申報，應(yīng)該屬于違反公務(wù)員職業(yè)倫理，那么就應(yīng)該根據(jù)違犯程度，分別給予免職、停職、減薪、告誡等處分。如果審查委員會會長及委員泄漏從職務(wù)上獲悉的秘密，或在審查委員會事務(wù)局從事事務(wù)性工作的人員泄漏因職務(wù)之便獲悉的秘密，其無論當(dāng)前在職與否，都要受到二年以下的有期徒刑或100萬日元以下的罰款處罰。與美國、韓國及臺灣相比，日本對國家公務(wù)員違犯職業(yè)倫理的處罰明顯較輕。但對于倫理意識較高的日本公務(wù)員來說，無論是懲處的內(nèi)部通報還是外部公開，都會影響到公務(wù)員的職業(yè)生涯。由于職業(yè)操守的內(nèi)省及懲處制度明確，使得大多數(shù)公務(wù)員都忠于職守，不敢越雷池半步。
　?。ǘ﹪鴷h員的財產(chǎn)申報。在日本，國會議員不屬于公務(wù)員，《國家公務(wù)員倫理法》的規(guī)定不適用于議員。因此，關(guān)于國會議員財產(chǎn)申報就需要單獨立法來加以規(guī)制。平成四年（1992年）通過的《政治倫理確定國會議員資產(chǎn)公開法》對國會議員財產(chǎn)申報作了詳細(xì)規(guī)定。《政治倫理確定國會議員資產(chǎn)公開法》正文共7條，首條即開宗明義：確立本法的目的是要使國會議員的資產(chǎn)狀況不斷處于國民的監(jiān)督和批評之下，從而確立政治倫理，促進(jìn)民主政治健康發(fā)展。有關(guān)財產(chǎn)申報的主要內(nèi)容為：
　　國會議員從當(dāng)選之日起（再選和補選議員從再選或補選之日起），100天以內(nèi)要將資產(chǎn)申報規(guī)定各事項提交所屬議院議長。申報內(nèi)容包括具有所有權(quán)或具有使用權(quán)的土地、建筑，經(jīng)常賬戶和儲蓄賬戶之外的存款、有價證券，汽車、船舶、航空器、美術(shù)工藝品，高爾夫球場使用權(quán)，除維持親屬生計以外的貸款、借款。對于法定以外的財產(chǎn)事項是否應(yīng)該申報，應(yīng)由國會參眾兩院協(xié)商決定。地方都道府縣議員、都道府縣知事以及市町村長的財產(chǎn)申報亦應(yīng)據(jù)本法辦理。財產(chǎn)申報時限為國會議員從任期開始，每年申報截至當(dāng)年12月31日前的上述各項資產(chǎn)，并于翌年4月1日至30日之間向所屬議院議長提出補充報告。申報由議院議長受理后，資產(chǎn)報告書、資產(chǎn)補充報告書、所得報告書、相關(guān)公司報告書等文件，從法定申報期限截止翌日始，保存7年。在此期間，任何人可向議長申請，經(jīng)同意后可以查閱各類資產(chǎn)報告書，并可自由抄錄。與對公務(wù)員的規(guī)定一樣，該法同樣未對違反財產(chǎn)申報的行為及法律責(zé)任進(jìn)行規(guī)定。
　　綜觀日本的財產(chǎn)申報制度，盡管相關(guān)法律作出了較為細(xì)致的規(guī)定，但由于現(xiàn)金不在申報之列，且申報主體多為高級官員，而且相應(yīng)法律責(zé)任并不明確，因此與理想的、健全的公務(wù)員倫理制度相比，日本的財產(chǎn)申報制度并不十分完善。
　　三、日本財產(chǎn)申報制度的特點及對我國的啟示
　　日本獨特的官僚體制，造就了其獨特的財產(chǎn)申報制度。僅從內(nèi)容來考察，日本的財產(chǎn)申報制度基本涵蓋了財產(chǎn)申報所要求的一切方面，但公務(wù)員與議員的“雙軌制”設(shè)計，加之違反財產(chǎn)申報所應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任過輕，不但導(dǎo)致制度本身剛性不強，而且造成執(zhí)行中的因人而異，這就為制度內(nèi)腐敗留下了空間。盡管如此，日本的財產(chǎn)申報制度仍體現(xiàn)出諸多鮮明的特色，為中國相關(guān)制度的建設(shè)提供了有益的啟示。
　?。ㄒ唬┟鞔_認(rèn)定財產(chǎn)范圍和內(nèi)容。財產(chǎn)、財產(chǎn)關(guān)系以及財產(chǎn)制度是法律和政治關(guān)注的最主要內(nèi)容，有關(guān)財產(chǎn)的各種理論非常復(fù)雜。財產(chǎn)申報制度所關(guān)注的“財產(chǎn)”是財產(chǎn)的范圍，即何種財產(chǎn)應(yīng)當(dāng)作為申報的對象，這在不同國家、不同時代會有不同的內(nèi)容，而且其內(nèi)容還將隨技術(shù)和時代的發(fā)展而發(fā)生變化，更為重要的是，申報財產(chǎn)不應(yīng)該違反“私有財產(chǎn)神圣不可侵犯”或更確切地說是“公民的合法的私有財產(chǎn)不受侵犯”的憲政原則。財產(chǎn)申報涉及的財產(chǎn)范圍，各國制度均采用了列舉的方式來限定，沒有嚴(yán)格的分類標(biāo)準(zhǔn)，原因就在于對于何種財產(chǎn)在何種情況下應(yīng)該申報的評判標(biāo)準(zhǔn)與財產(chǎn)本身的分類標(biāo)準(zhǔn)并非是一回事，在兩個標(biāo)準(zhǔn)無法統(tǒng)一也不能統(tǒng)一的情況下，列舉便成為最實際可行的選擇。日本的財產(chǎn)申報制度也對需要申報的財產(chǎn)進(jìn)行了列舉，但與中國及其他一些國家相比，其最大特點在于日本在財產(chǎn)申報的具體實踐中對金錢、物品、贈予、無償服務(wù)、飲食、會議費用、高爾夫消費、旅行消費以及利害關(guān)系人等財產(chǎn)以及具有財產(chǎn)性質(zhì)的物品及服務(wù)進(jìn)行了詳細(xì)說明和解釋，解釋與說明對于申報義務(wù)人和倫理審查會在認(rèn)定申報財產(chǎn)的數(shù)量和價值方面起到了“界定”作用，這對于財產(chǎn)申報制度的執(zhí)行具有重要的指引意義。中國目前實行的相關(guān)制度對縣處級以上領(lǐng)導(dǎo)干部需要申報的收入和部分財產(chǎn)進(jìn)行了列舉，但并未就有關(guān)財產(chǎn)進(jìn)行界定、解釋與說明，因此在申報過程中產(chǎn)生對財產(chǎn)認(rèn)定的分歧就在所難免，中國應(yīng)該借鑒日本的做法，對財產(chǎn)進(jìn)行界定和說明。
　　（二）申報材料要公開并便于公眾查詢。日本的財產(chǎn)申報采取有條件公開的形式，即公務(wù)員單件金額超過20000日元的財產(chǎn)，采取應(yīng)申請公開制度；國會議員申報的財產(chǎn)，任何人均可申請查閱并進(jìn)行自由抄錄。申報財產(chǎn)的公開和查閱是財產(chǎn)申報管理的重要環(huán)節(jié)，只有建立了公開和查閱制度，才能夠使公眾對官員的財產(chǎn)申報進(jìn)行實際和有效的監(jiān)督，這對于預(yù)防腐敗至關(guān)重要。中國的財產(chǎn)申報屬于黨紀(jì)政紀(jì)約束，是內(nèi)部申報，對外界不公開，在黨政機關(guān)內(nèi)部也是有限公開，更沒有公眾查閱制度，即便是紀(jì)檢監(jiān)察部門對縣處級以上領(lǐng)導(dǎo)干部財產(chǎn)的實際情況也難于掌握。改革開放以來，中央查處的省部級貪污腐敗干部，截至2011年已多達(dá)110人以上，其中大多數(shù)干部的財產(chǎn)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過其任職收入。中央在案件偵破前，對他們財產(chǎn)情況的掌握并不清楚，公眾對此更是一無所知。因此中國財產(chǎn)申報制度在公開和查閱環(huán)節(jié)必須有所突破，或是借鑒日本的做法，或是借鑒美國（全面公開）、韓國（許可公開）等國家的做法，以期使財產(chǎn)申報真正起到預(yù)防腐敗的效用。
　　（三）成立專門的財產(chǎn)申報管理機構(gòu)。國際相關(guān)立法一般把立法機關(guān)、監(jiān)察機關(guān)、司法機關(guān)等作為財產(chǎn)申報的主管機關(guān)，而且多以獨立機構(gòu)作為可行的模式。在日本，國家公務(wù)員倫理審查會是負(fù)責(zé)公務(wù)員倫理的專門機關(guān)，設(shè)于人事院之下，對財產(chǎn)申報的報告書進(jìn)行審查。審查會由會長及四名委員組成，審查會的會長及委員可獨立行使職權(quán)。專門的機構(gòu)和獨立的權(quán)力是財產(chǎn)申報制度發(fā)揮效能的保障，只有設(shè)立這樣的機構(gòu)，才能起到財產(chǎn)申報對官員的監(jiān)督和稽核作用。中國財產(chǎn)申報的管理部門為黨的組織或人事部門。組織部門是黨在組織工作方面的助手，作為助手其權(quán)力不具有獨立性和垂直性，人事部門是政府人事管理、監(jiān)督、檢查和協(xié)調(diào)部門，不具有獨立的監(jiān)督檢查權(quán)。因此，為使財產(chǎn)申報制度發(fā)揮應(yīng)有效用，中國應(yīng)該根據(jù)憲法設(shè)立財產(chǎn)申報管理委員會及各級財產(chǎn)申報管理審查機構(gòu)。財產(chǎn)申報管理委員會由全國人民代表大會選舉產(chǎn)生，對全國人民代表大會負(fù)責(zé)，獨立行使職權(quán)，全國人民代表大會閉會期間，向全國人民代表大會常務(wù)委員會負(fù)責(zé)。財產(chǎn)申報管理委員會領(lǐng)導(dǎo)全國的財產(chǎn)申報工作，并接受中央國家機關(guān)申報義務(wù)人的財產(chǎn)申報，上級財產(chǎn)申報管理審查機構(gòu)監(jiān)督下級財產(chǎn)申報管理審查機構(gòu)的工作。財產(chǎn)申報管理委員會及各級財產(chǎn)申報管理審查機構(gòu)有權(quán)對財產(chǎn)申報資料進(jìn)行審查和管理、對不符合規(guī)定或要求的財產(chǎn)申報進(jìn)行調(diào)查、對存在利益沖突的申報義務(wù)人作出回避、免責(zé)、財產(chǎn)處理或財產(chǎn)信托的決定。
　?。ㄋ模┙∪涮状胧?。財產(chǎn)申報制度是否有效，是否能發(fā)揮預(yù)防腐敗的作用，不能孤立地看這項制度本身如何，一項制度的最終確立與該項制度的設(shè)計水準(zhǔn)有關(guān)，但“周邊環(huán)境”的質(zhì)量如何，則關(guān)乎這項制度的生存與發(fā)展。日本為配合財產(chǎn)申報制度建立了完善的公務(wù)員管理制度、金融實名制、個人信用制等相關(guān)制度，相關(guān)制度的健全為財產(chǎn)申報制度的順利實施掃清了障礙。反觀中國的公務(wù)員管理制度、金融實名與個人信用制度，均不同程度地存在著缺陷。自2006年實施的公務(wù)員工資制度，由于制度彈性及執(zhí)行偏差，造成了省際之間、行業(yè)之間和職級之間工資差距進(jìn)一步拉大。〔4 〕中國雖已建立了個人征信制度，但個人信用資料匱乏、數(shù)據(jù)分散、部門封鎖非常嚴(yán)重，沒有權(quán)威的信用評價體系和評價機構(gòu)，而且信用立法滯后，信用信息開放程度較低。我國僅有存款實名制，而不存在嚴(yán)格意義上的金融實名制。由于城鄉(xiāng)居民認(rèn)識水平、金融機構(gòu)宣傳方式、信貸沖擊、腐敗洗錢途徑隱蔽化、證件管理規(guī)范程度、金融機構(gòu)管理技術(shù)等因素的干擾，存款實名制自實施以來，其執(zhí)行效果并不理想。因此為使財產(chǎn)申報制度得以順利實施，中國也應(yīng)該借鑒日本及其他財產(chǎn)申報制度成熟的國家，完善相關(guān)配套措施，并使之制度化和法律化。
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　　責(zé)任編輯 周