〔摘要〕 我國在推進行政問責方面已取得了一定進展，但還存在一些問題，影響了問責效果。推進行政問責，必須加強政府信息公開，確保公眾的知情權和監(jiān)督權；推進政府績效評估科學化，確保評估結果的客觀性和公正性；完善問責官員復出機制，提高問責官員復出的社會認同度；做好政府回應工作，提高政府應對公眾眾訴求的回應力。
　　〔關鍵詞〕 行政問責，信息公開，績效評估，復出機制，回應力
　　〔中圖分類號〕D035 〔文獻標識碼〕A 〔文章編號〕1004-4175（2012）05-0113-03
　　行政問責作為一項公共管理制度和手段，在我國創(chuàng)建責任型、服務型政府的改革過程中，發(fā)揮了并必將進一步發(fā)揮有益作用。推進行政問責是一個系統(tǒng)而復雜的工程，必須依靠各項政策措施的銜接配套，以做到整體推進。然而，我國在推進行政問責過程中還存在一些問題，直接影響了行政問責的效果。筆者認為，推進行政問責，提升其效果，必須采取綜合措施，逐步形成比較完善的行政問責制度體系。
　　一、加強政府信息公開，確保公眾的知情權和監(jiān)督權
　　政府信息公開是現(xiàn)代行政行為的有機組成部分，是實現(xiàn)民主決策、民主監(jiān)督和推進民主政治的重要抓手，是實現(xiàn)行政問責制的基礎。缺乏政府信息公開，官員履職情況都在暗箱之中，信息不透明，社會不知曉，行政問責就無從談起，問責的效果也會大打折扣。雖然我國目前已開始實施《政府信息公開條例》，但在政府信息公開問題上，還存在一些問題，如政府在行使公共權力過程中，信息公開的重點內(nèi)容是什么，哪些信息必須公開，以何種方式公開，要公開到什么程度，對工作不力、落實不到位的如何問責等，政府部門對這些信息在實際操作中存在自由裁量過大的情況。正是由于這些行政信息的不公開，從而使某些政府行為甚至還存在暗箱操作現(xiàn)象，其行政問責因而很難令人心服口服。
　　以上分析說明，沒有信息公開就根本談不上“問責”。行政問責的前提是公開與知情，推進行政問責首先要做的就是將政府信息公開。只有實現(xiàn)“陽光行政”，把政府及其官員置于公眾的監(jiān)督之下，行政問責才能具有實質意義。鑒于此，筆者認為，必須將政府信息公開貫穿于行政問責過程的始終，確保公眾的知情權和監(jiān)督權。首先，應當盡快制定一部完整的“政府信息公開法”，作為政府信息公開的基本法，逐步建立起信息公開、透明的制度。在立法的價值取向上，應當徹底摒棄將政府信息作為政府壟斷資源的立法模式，把政府信息公開條例中的“申請許可”政府信息公開制度變?yōu)椤巴ㄖ男小闭畔⒐_制度。〔1 〕“政府信息公開法”不但能完善政府信息公開的法定程序，而且能明確政府信息公開的義務主體等內(nèi)容，這有利于充分保護公眾的知情權和監(jiān)督權。其次，確保信息公開機制的暢通，擴充政府信息網(wǎng)上公開的內(nèi)容。只有采用高效的信息公開方式和手段，如及時更新網(wǎng)上信息，保證網(wǎng)上信息的科學性、權威性和及時性，使公眾能夠更及時、迅速地了解相關信息，提高信息的透明度，才能最終走出信息不對稱的困境，真正實現(xiàn)公眾對政府的有效監(jiān)督。再次，政府要定時向社會公開政務，公開政府公務支出狀況，公開政府公務行政行為，公開人事任免的依據(jù)程序與辦法。毋庸置疑，只有程序正義、過程透明、政務公開，給予公眾充分的知情權、監(jiān)督權，才能把政府及官員置于公眾監(jiān)督之下；只有通過政務公開，及時將行政問責的情形、責任人、承擔責任的形式等有關信息公布于眾，才能使行政問責避免暗箱操作的可能，防止在政治透明度不高的情況下，行政問責處理成為政府“丟卒保帥”的權宜之策。
　　二、推進政府績效評估科學化，確保評估結果的客觀性和公正性
　　政府績效評估是一項公共行政活動，具體而言，它是政府改革的產(chǎn)物，又是推進政府改革的有效工具。政府績效評估是實行行政問責的前提和基礎，政府績效評估的結果是行政問責的可靠依據(jù)。只有進行績效評估，才能知道政府及其行政官員是否履行了責任，在多大程度上履行了責任。沒有正確的績效評估結果，問責就失去了可靠依據(jù)。
　　自從政府績效評估引入我國后，社會各界普遍認為其將是推動我國政府改革的有力武器，并對其寄予厚望。然而，在實踐中，政府績效評估并沒有達到人們期待的理想效果。首先，政府績效評估主體單一化。在我國現(xiàn)行的政府績效評估中，對行政官員行為的具體評價、考核和相關的操作基本是以官方評估甚至是內(nèi)部評估為主，社會公眾和專業(yè)評估等機構無權介入，不僅影響了績效評估的真實性、公正性和科學性，還直接影響著政府在公眾中的形象和地位。其次，政府績效評估尚未制度化。制度化是地方政府績效評估科學化、民主化、規(guī)范化的內(nèi)在要求和必然選擇。如果沒有制度化，就會導致地方政府績效評估的主觀隨意性，想評就評，不想評就不評，抑或想怎么評就怎么評?！? 〕如果這樣，政府績效評估的結果也就很難做到客觀、公正，甚至完全流于形式。在此情況下，依據(jù)什么進行問責呢？
　　因此，只有通過公正、客觀的績效評價，推進政府績效評估的科學化，才能為有效執(zhí)行問責程序提供科學依據(jù)。基于此，筆者認為，需要完善績效評估制度，并將其作為行政問責配套制度的主要內(nèi)容。一要設立多元化的政府績效評估主體。政府績效如何，不能只由政府部門自己來評價，也不能只由其上級管理部門來評價，而應當設立多元的評估主體，以克服單一的評估主體帶來的諸多缺陷。具體來說，評估主體的構成除了政府機關（或部門）、上級評估等內(nèi)部評估機構，還應包括專家評估、民眾評估以及輿論評估等外部評估主體，形成內(nèi)部評估和外部評估相結合的評估制度。二要實現(xiàn)政府績效評估的制度化。制度化是推進績效評估的內(nèi)在要求，也是績效評估的規(guī)范化要求。要切實增強政府績效評估的科學性、規(guī)范性和有效性，就必須努力實現(xiàn)政府績效評估的制度化，使其有制可依、有制必依、執(zhí)制必嚴、違制必究。當前的重點是加快政府績效評估方面的立法。將績效評估的原則、程序、評估主體、范圍和步驟等通過法律的形式固定下來，依靠法律的力量來推進績效評估，做到依法評估，為績效評估提供制度保障，從而提升評估結果的準確性、科學性及權威性，進而促進政府問責效果的提高。總而言之，行政問責制的實施，要有科學的績效評估結果作為依據(jù)。只有這樣，才能清楚地判明政府的政策、官員的行為是否合理有效。
　　三、完善問責官員復出機制，提高問責官員復出的社會認同度
　　隨著行政問責制的持續(xù)實施，被問責官員已經(jīng)成為一個不容忽視的群體。但隨著時間的推移，另一個問題開始暴露出來，如三鹿奶粉事件的吳顯國，宜黃拆遷自焚事件的邱建國、蘇建國等一系列事件中被撤職、免職或辭職的一大批官員紛紛復出，或官復原職，或異地晉升。大量被問責官員無條件、無原則地隨意復出，是當前我國行政體制改革進程中的非正常現(xiàn)象。之所以對問責官員隨意復出、閃電復出容易引發(fā)廣泛爭議，其原因主要是公眾對問責官員復出的原因、條件和程序不清楚，覺得有暗箱操作的嫌疑。官員隨意復出這一非正?，F(xiàn)象，不僅損害了行政問責制的權威性、嚴肅性和有效性，使行政問責制的實施打了折扣，而且損害了政府的公信力，其危害性不可低估。
　　誠然，目前我國關于問責官員復出的規(guī)定，散見于一些規(guī)范性文件中，如《黨政領導干部辭職暫行規(guī)定》、《關于實行黨政領導干部問責的暫行規(guī)定》、《公務員職務任免與職務升降規(guī)定（試行）》、《黨政領導干部選拔任用工作責任追究辦法》等。這些規(guī)范性文件的出臺，表明我國的行政問責制正在由權力問責向制度問責轉變，但行政問責制因尚未在制度上形成體系，仍存在諸多缺陷。面對逐漸龐大的問責官員群體這一顯性政治現(xiàn)象，問責官員的復出問題已不容回避。官員被問責，承擔的責任不同，情形各異，并不能將問責官員一棍子“打死”，也不能一個都不“打死”。就目前來看，問責官員復出仍備受社會各界的廣泛質疑，這表明我國的問責官員復出還面臨著許多問題。首先是問責官員復出任職缺乏基本的程序規(guī)范。作為行政問責制的一個重要補充，被問責官員復出之所以引起社會各界的質疑，就在于其實施過程缺乏正當?shù)姆沙绦?。比如，被問責官員復出的標準、程序，以及由誰來考察并決定重新任用等公眾和輿論普遍關注的重要事項，仍然取決于上級領導的主觀意志，而非固定的規(guī)則，迄今既沒有制度加以明文規(guī)定，更談不上有法可依。正是由于當前我國被問責官員復出缺乏正當?shù)姆沙绦?，行政問責制的權威性、嚴肅性就必然受到極大的損害。其次是問責官員復出社會認同度低。目前，許多問責官員悄然復出、閃電復出，以致公眾根本不清楚問責官員在什么條件下可以復出，其復出的具體原因是什么，依據(jù)在哪里。問責官員復出程序缺乏透明性，公眾的知情權、參與權沒有得到充分保障。很顯然，在這種情況下問責官員的復出，是對民意的極度不尊重，問責官員復出的社會認同度低就不難理解了。
　　因此，建立合理的問責官員復出制度，并對問責官員的復出進行程序性安排，也是透明問責的必然要求。應該說，對于被問責的官員，予以其一個復出的機會，體現(xiàn)了行政問責理性的一面。鑒于此，筆者認為，首先，從程序正義的角度來說，問責官員復出要設置科學規(guī)范的程序，如對問責官員復出的條件、提名、考察及考察期限及復出后的職務等要作出合理的制度安排。其次，問責官員復出不是問題，關鍵是不能神神秘秘地復出。消除問責官員復出神秘感的最好辦法就是公開復出信息。官員復出實施過程中應充分保障公眾的知情權、參與權，聽取公眾的意見和建議，接受公眾的監(jiān)督，及時解答公眾的質詢。問責官員復出需要全程透明運行，只有這樣，才能讓問責官員復出更加合理、公正，才能讓公眾心服口服，化解公眾對問責官員復出是否為“暗箱操作”的質疑，提高問責官員復出的社會認同度。因此，這里的公開不應該是問責官員復出后的任職信息，而應該是其復出前擬復出的信息，并通過電視、報紙、網(wǎng)站等便于公眾知曉的方式公開，以接受公眾評判、討論。
　　四、做好政府回應工作，提高政府應對公眾訴求的回應力
　　回應是指多元主體在一定社會結構中基于共同利益、訴求的應答、認同、實化及實踐的互動過程?！? 〕回應性是當代責任政府的重要特征，也是問責制的重要屬性。問責的目的是多方面的，但問責的最終目的和價值是為了提高政府對公民偏好和訴求的回應力，使政府更好地服務社會，滿足民眾的公共需要。重視回應功能，要求政府深入了解民意，了解社會的發(fā)展變化情況，洞察可能出現(xiàn)的問題，積極、及bV7oGX1QYeI57EqtLVVOFg==時、準確地回應民眾的訴求。
　　在推進行政問責過程中，民意表達與政府回應的良性互動，既是透明政府的重要特征，也是當代民主政治發(fā)展的內(nèi)在要求。然而，在行政問責過程中由于政府回應制度的缺失，直接導致了政府獲取民眾信息和意見的滯后，由此產(chǎn)生了一系列的政民之間的利益沖突，致使 “輿情危機”加劇。究其原因，主要是政府對于民眾的訴求，或拒絕回應，或回應遲緩，或回不對應，或敷衍回應，或回應錯位，或由于能力缺乏，給予低效回應，因而形成了彼此間“回應”與“被回應”的矛盾甚至沖突。此外，政府回應透明度不夠、回應載體尚不完善以及回應理念有待加強等因素的影響，也是政府回應功能弱化的重要原因。
　　可以說，沒有完善、規(guī)范的政府回應制度，政府回應能力的提高就沒有制度保障。建立健全政府回應制度，關鍵在于解決政府面對民眾訴求時是否回應、如何回應、回應程度、回應速度和回應效果等方面的回應能力問題。為此，筆者認為，首先要建立科學的民意調查機制。通過民意調查，不僅能及時、準確掌握民眾的訴求，而且能拓寬民眾民意表達的渠道，以便政府對民眾的訴求作出積極有效的回應。其次要建立行政問責承諾制。這不僅是政府對民眾各種訴求和期望的最終結果給予肯定允諾的一個制度保障，也是政府回應民眾的一個重要途徑。建立行政問責承諾機制，表明政府對民眾各種訴求已經(jīng)采取了負責任的態(tài)度，并提出了各種問題的最終解決時間以及必須制定出正確合理的解決方案。最后建立行政問責聽證機制。聽證是政府回應的一個重要內(nèi)容。舉行聽證會能夠最大程度的實現(xiàn)民眾的民主政治參與，廣泛聽取民眾的意見，真正建立起訴求—回應—再訴求—再回應的政府回應流程系統(tǒng)，最大程度上實現(xiàn)民眾的最終利益。另外，建立健全政府回應制度，還應加強政府回應基礎設施建設、法規(guī)建設以及政府公務人員回應能力培訓等。當然，由于回應是“雙向”的，在政府提升回應力的同時，民眾也應提高在回應過程中的“回應力”。
　　參考文獻：
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　　責任編輯 周