〔摘要〕 從目前全國(guó)試點(diǎn)區(qū)改革進(jìn)展情況看，支農(nóng)資金整合的基本狀況為：投入多元化，加大對(duì)“三農(nóng)”的支持力度，管理趨于科學(xué)。但是在改革過(guò)程中也出現(xiàn)了諸多問(wèn)題，主要表現(xiàn)為：受現(xiàn)行支農(nóng)投資管理體制所限，中央與地方在資金整合上存在矛盾；各級(jí)政府部門間利益協(xié)調(diào)較難，資金整合缺乏有效的制度保障；從“撒胡椒面”到“壘大戶”，資金整合容易產(chǎn)生財(cái)政資金使用上的不平等。為此，要建立“項(xiàng)目分類、資金切塊”分配機(jī)制，調(diào)動(dòng)以縣為主整合支農(nóng)資金的積極性；完善政府支農(nóng)投資分配與管理體制，切實(shí)改變目前“多頭管理”的局面；選準(zhǔn)產(chǎn)業(yè)，既避免“撒胡椒面”，也防止“壘大戶”。
　　〔關(guān)鍵詞〕 支農(nóng)資金，整合效益，當(dāng)前情況，問(wèn)題，建議
　　〔中圖分類號(hào)〕F320.3 〔文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼〕A 〔文章編號(hào)〕1004-4175（2012）05-0066-03
　　財(cái)政支農(nóng)資金整合是國(guó)家為了提高支農(nóng)資金使用效率而采取的一項(xiàng)重要舉措。財(cái)政支農(nóng)資金整合為促進(jìn)和加強(qiáng)資金管理，提高資金使用效益，改善農(nóng)業(yè)發(fā)展環(huán)境，提高農(nóng)業(yè)綜合實(shí)力，促進(jìn)農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展起到了重要作用。但同時(shí)，多頭管理的財(cái)政支農(nóng)資金在管理和使用等方面還存在一些問(wèn)題，在某些環(huán)節(jié)上的效率低下已制約了其作用的正常發(fā)揮，影響了國(guó)家農(nóng)業(yè)政策的貫徹落實(shí)。為此，財(cái)政支農(nóng)資金整合問(wèn)題應(yīng)引起理論界的關(guān)注。
　　一、財(cái)政支農(nóng)資金整合的當(dāng)前情況
　　改革開放以來(lái)，政府通過(guò)積極的財(cái)政支持，在農(nóng)田水利基本建設(shè)、水土保持、農(nóng)業(yè)科研及技術(shù)推廣等方面進(jìn)行了大量投資，為提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力、增加農(nóng)產(chǎn)品有效供給打下了堅(jiān)實(shí)的物質(zhì)基礎(chǔ)。但是，國(guó)家財(cái)政支農(nóng)政策在實(shí)施過(guò)程中卻面臨著很多問(wèn)題，其中最為嚴(yán)重的問(wèn)題之一是支農(nóng)資金使用效率低下 〔1 〕。鑒于此，中央政府在全國(guó)范圍內(nèi)選擇了50個(gè)縣進(jìn)行改革試點(diǎn)，試圖通過(guò)資金整合、“打捆”使用的方法來(lái)解決支農(nóng)資金利用效率低的問(wèn)題。從各地實(shí)踐來(lái)看，支農(nóng)資金整合取得較好成效，整合意識(shí)和氛圍逐步深入人心，支農(nóng)資金管理工作出現(xiàn)新變化，試點(diǎn)縣的農(nóng)業(yè)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)得到較快發(fā)展。 〔2 〕與此同時(shí)，支農(nóng)資金整合工作也得到了各方面的肯定，深受基層歡迎。
　?。ㄒ唬┵Y金投入多元化。通過(guò)支農(nóng)資金整合，將不同層面、不同渠道的支農(nóng)資金捆綁，統(tǒng)籌使用，促進(jìn)了各類支農(nóng)資金由“撒胡椒面”式的各自分散到“聚沙成塔”式的高度集合，不僅有效解決了支農(nóng)資金分散使用、效率低下的問(wèn)題，而且也使財(cái)政資金“四兩撥千斤”的作用得到了充分發(fā)揮，激活和帶動(dòng)了全社會(huì)對(duì)農(nóng)業(yè)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的投入，形成了立體多元的支農(nóng)投入新格局?！? 〕據(jù)初步統(tǒng)計(jì)，2006年至2008年各級(jí)財(cái)政累計(jì)整合各類財(cái)政性支農(nóng)資金359億元，引導(dǎo)金融資本、企業(yè)資金和農(nóng)民投入等社會(huì)資金628億元。部分省、市縣引導(dǎo)資金投入的渠道多、力度大，如2010年江西省18個(gè)省級(jí)試點(diǎn)縣共整合財(cái)政支農(nóng)資金4.26億元，引導(dǎo)社會(huì)投入16.41億元，重點(diǎn)支持蔬菜、茶葉、香樟等產(chǎn)業(yè)發(fā)展。
　?。ǘ┵Y金管理更加科學(xué)規(guī)范。一是促進(jìn)了基層工作思路從“要錢”到“管錢”的轉(zhuǎn)變。許多試點(diǎn)縣的黨政領(lǐng)導(dǎo)反映，支農(nóng)資金整合之前主要是“跑項(xiàng)目、爭(zhēng)資金”，整合之后主要是“定方向、管項(xiàng)目”，現(xiàn)在大部分的精力都放在機(jī)制創(chuàng)新、制度建設(shè)、監(jiān)督檢查、跟蹤問(wèn)效等支農(nóng)資金的管理上。二是各部門之間的配合更加密切。基層財(cái)政部門反映，資金整合后，支農(nóng)項(xiàng)目的立項(xiàng)不再由職能部門一家決定，而是由財(cái)政部門與各涉農(nóng)部門集體會(huì)商、聯(lián)合選定。而且在資金監(jiān)管過(guò)程中，很多縣充分利用人大、政協(xié)、紀(jì)檢、監(jiān)察、審計(jì)等部門的力量，加強(qiáng)支農(nóng)項(xiàng)目及資金的監(jiān)督檢查，這不僅有利于加強(qiáng)財(cái)政部門與其他部門的密切合作，也有利于贏得其他部門對(duì)財(cái)政部門的理解和支持，促進(jìn)財(cái)政支農(nóng)工作的順利開展。例如：江蘇省鹽城市亭湖區(qū)積極推行“項(xiàng)目公示制、競(jìng)爭(zhēng)立項(xiàng)制、政府采購(gòu)制、工程監(jiān)理制、竣工驗(yàn)收制、縣級(jí)報(bào)賬制、決算審計(jì)制、管護(hù)責(zé)任制、績(jī)效評(píng)價(jià)制、責(zé)任追究制”為主要內(nèi)容的“十制”管理辦法，確保項(xiàng)目建設(shè)每個(gè)環(huán)節(jié)的監(jiān)管緊密銜接，財(cái)政資金安全有效。
　　（三）促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展效果明顯。通過(guò)整合財(cái)政支農(nóng)資金，各地集中財(cái)力辦大事，把有限的資金集中用于支持農(nóng)業(yè)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要方面，有力地促進(jìn)了農(nóng)業(yè)穩(wěn)定發(fā)展和農(nóng)民收入增加。一是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)生活條件得到較大改善V7RdFlBulrGzzJyFGp0W6w==。如：甘肅省2011年加大資金整合力度，省級(jí)整合資金約22.22億元，比上年增加9.82億元，增幅達(dá)79.2%，是歷年整合力度最大、范圍最廣的一次。整合資金涉及11個(gè)大項(xiàng)目、9個(gè)部門，在大幅度增加對(duì)草食畜、蔬菜、蘋果、節(jié)水農(nóng)業(yè)等項(xiàng)目資金投入的基礎(chǔ)上，新增小型農(nóng)田水利建設(shè)重點(diǎn)縣、1000萬(wàn)畝其他優(yōu)質(zhì)林果等重點(diǎn)項(xiàng)目。二是主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)得到迅速發(fā)展。例如：重慶黔江區(qū)根據(jù)本地實(shí)際情況，重點(diǎn)培植烤煙、蠶桑、獼猴桃等特色優(yōu)質(zhì)產(chǎn)業(yè)，鼓勵(lì)城鄉(xiāng)各類企業(yè)參與農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化開發(fā)，扶持壯大農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)。三是農(nóng)民收入得到較大幅度增加。通過(guò)支農(nóng)資金的整合試點(diǎn)，帶動(dòng)了產(chǎn)業(yè)發(fā)展，創(chuàng)造了就業(yè)機(jī)會(huì)，促進(jìn)了農(nóng)民收入增加。如河北省巨鹿縣項(xiàng)目區(qū)農(nóng)民人均純收入從整合前的2250元增加到3795元，增幅達(dá)68.7%。
　　二、財(cái)政支農(nóng)資金整合中凸顯的主要問(wèn)題
　　從目前全國(guó)試點(diǎn)區(qū)改革進(jìn)展情況看，財(cái)政支農(nóng)資金整合雖然在一定程度上提高了資金使用效率，但是在改革過(guò)程中不少新的問(wèn)題逐漸凸顯出來(lái)。具體來(lái)說(shuō)，主要表現(xiàn)在以下幾方面：
　　（一）受現(xiàn)行支農(nóng)投資管理體制所限，中央與地方在資金整合上存在矛盾。按照國(guó)家支農(nóng)資金整合意見，縣一級(jí)為基本單元，在整合政策執(zhí)行過(guò)程中，需要綜合平衡支農(nóng)投資重點(diǎn)、規(guī)模和項(xiàng)目布局，這涉及部門職責(zé)分工的重新定位以及各方面利益調(diào)整。但是，受現(xiàn)行支農(nóng)投資管理體制的限制，上級(jí)部門按“條條”撥付支農(nóng)資金的格局短時(shí)間內(nèi)不可能改變，而且這些資金大多是專項(xiàng)資金，要求?？顚Ｓ谩＿@樣做雖然可以防止對(duì)項(xiàng)目的隨意更改，有利于貫徹中央政策意圖，但是同時(shí)也會(huì)由于管得過(guò)細(xì)過(guò)死而降低了資金使用效率，從而影響地方政府管理資金的積極性。一是從項(xiàng)目規(guī)劃看，規(guī)劃的剛性和彈性難以把握。雖然資金整合以縣為基本單元，但是現(xiàn)實(shí)中基層涉農(nóng)投資點(diǎn)多面廣，牽涉千家萬(wàn)戶，全局性、戰(zhàn)略性的重大投資項(xiàng)目是少數(shù)，更多的是諸如“六小工程”之類的改善農(nóng)民生產(chǎn)生活條件的小項(xiàng)目。如規(guī)劃過(guò)細(xì)，彈性過(guò)小，將抑制縣級(jí)在農(nóng)業(yè)投資上的主動(dòng)性、靈活性；如規(guī)劃過(guò)粗，彈性過(guò)大，則難以發(fā)揮對(duì)投資的指導(dǎo)和統(tǒng)籌作用，達(dá)不到整合投資的目的。二是從項(xiàng)目審批管理看，國(guó)家和省市管得過(guò)細(xì)，縣級(jí)缺乏相應(yīng)的自主權(quán)。比如，一些資金量很少的群體項(xiàng)目，項(xiàng)目審批、資金安排、資金管理、資金報(bào)賬的權(quán)力都在縣級(jí)以上，然而整合要求的執(zhí)行機(jī)構(gòu)卻是縣一級(jí)政府，前期工作環(huán)節(jié)和項(xiàng)目下達(dá)時(shí)間長(zhǎng)，項(xiàng)目計(jì)劃下達(dá)與項(xiàng)目實(shí)施脫節(jié)，結(jié)果造成管理成本高，資金使用效率低。三是從項(xiàng)目實(shí)施看，現(xiàn)行縣級(jí)政府支農(nóng)投資項(xiàng)目多是由一些行業(yè)主管部門和鄉(xiāng)鎮(zhèn)在實(shí)施，不少主管部門從工程設(shè)計(jì)、監(jiān)理、施工到竣工驗(yàn)收等各階段多是行業(yè)內(nèi)“一條龍”，政府無(wú)法對(duì)支農(nóng)投資項(xiàng)目加以監(jiān)控，從而導(dǎo)致部分工程超標(biāo)、質(zhì)量問(wèn)題、變更建設(shè)內(nèi)容等現(xiàn)象發(fā)生。
　　（二）各級(jí)政府部門間利益協(xié)調(diào)較難，資金整合缺乏有效制度保障。支農(nóng)投入分散問(wèn)題的根源在國(guó)家一級(jí)，本應(yīng)從源頭上對(duì)各類政府支農(nóng)投資進(jìn)行歸并，并相應(yīng)調(diào)整部門職責(zé)分工，再由省（市）和區(qū)縣一級(jí)依此相應(yīng)進(jìn)行部門職責(zé)分工調(diào)整和歸并。然而實(shí)際上這一點(diǎn)很難實(shí)現(xiàn)，在國(guó)家加大支農(nóng)資金傾斜力度的情況下，涉及支農(nóng)資金整合的每一個(gè)政府部門都不希望原先撥付給自己的資金被其他部門所“整合”，而致力于成為資金整合的主導(dǎo)力量，去整合別的部門的資金。當(dāng)最上層的資金整合都難以實(shí)現(xiàn)時(shí)，要求下級(jí)部門對(duì)資金整合利用，無(wú)可避免地將出現(xiàn)上下級(jí)之間各種對(duì)接方面的困難，并在下級(jí)部門之間出現(xiàn)各種協(xié)調(diào)上的矛盾，最終影響到支農(nóng)資金的有效利用。正是由于政府部門間利益協(xié)調(diào)難，目前支農(nóng)資金整合政策只能采用行政推動(dòng)方式來(lái)進(jìn)行，還沒(méi)有建立起完善的制度性的工作機(jī)制。由于資金整合在一定程度上削弱了原有的分配格局，并影響到某些行業(yè)部門的既得利益，不能使其產(chǎn)生資金整合的內(nèi)在動(dòng)力，加之缺乏有效的制度保障，因而會(huì)影響其策劃、申報(bào)和實(shí)施涉農(nóng)項(xiàng)目的積極性，并有可能導(dǎo)致區(qū)縣支農(nóng)資金總量減少。
　?。ㄈ摹叭龊访妗钡健皦敬髴簟?，資金整合中容易產(chǎn)生財(cái)政資金使用上的不平等?！叭龊访妗笔降闹мr(nóng)資金使用方法是基層政府在安排支農(nóng)項(xiàng)目中常見的情況，它往往造成資金使用分散、效率低的后果。究其原因，雖然存在缺乏合理規(guī)劃的原因，但是“撒胡椒面”式的使用也是某些貧困縣支農(nóng)資金匱乏的一種無(wú)奈之舉?？h級(jí)財(cái)力薄弱，支農(nóng)投入很大程度上依賴上級(jí)，在支農(nóng)資金總量增長(zhǎng)有限的情況下，為了不挫傷并發(fā)揮好基層在發(fā)展產(chǎn)業(yè)和建設(shè)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施上的積極性，在安排項(xiàng)目資金時(shí)不得不增加項(xiàng)目個(gè)數(shù)，縮小單個(gè)項(xiàng)目投資規(guī)模，其初衷是讓有限的資金辦更多的事，但往往事與愿違，建成后的項(xiàng)目難以發(fā)揮效益。而實(shí)施支農(nóng)資金整合雖然突出了重點(diǎn)項(xiàng)目、重點(diǎn)工程、重點(diǎn)區(qū)域的建設(shè)和發(fā)展，但由于目前縣級(jí)支農(nóng)投入總量有限，投資整合的同時(shí)也帶來(lái)了面上投入資金的減少，特別是國(guó)家投資對(duì)面上發(fā)展的帶動(dòng)作用以及對(duì)農(nóng)民自我投入和社會(huì)資金投入的引導(dǎo)作用減弱。以重慶市黔江區(qū)以工代賑資金為例，2006年該區(qū)按照整合要求，95%的以工代賑資金投入到了扶貧整村推進(jìn)項(xiàng)目，但從普惠的角度看，全區(qū)只有4.5%的村和11%的農(nóng)村貧困人口享受到了以工代賑政策扶持。由于投入范圍縮小，很多村原來(lái)規(guī)劃的村道路、人飲等項(xiàng)目因得不到資金扶持而無(wú)法啟動(dòng)，在一定程度上挫傷了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和農(nóng)民在建設(shè)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施上的積極性。
　　三、完善財(cái)政支農(nóng)資金整合的建議
　　改革的經(jīng)驗(yàn)表明，財(cái)政支農(nóng)資金整合雖然表面上是資金、項(xiàng)目的整合，但實(shí)際上卻涉及到支農(nóng)投資管理體制存在的弊端。因此，如果不從問(wèn)題的根源著手解決的話，單純的資金整合很容易演變?yōu)榻ā笆痉饵c(diǎn)”的“樣板工程”。因此，為了更好地發(fā)揮支農(nóng)資金整合政策的作用，今后的改革可以在以下幾個(gè)方面有所調(diào)整：
　　（一）建立“項(xiàng)目分類、資金切塊”分配機(jī)制，調(diào)動(dòng)以縣為主整合支農(nóng)資金的積極性?，F(xiàn)行農(nóng)業(yè)項(xiàng)目是在資金額度一定的情況下，由區(qū)縣申報(bào)，國(guó)家和省市按照規(guī)定的投向進(jìn)行統(tǒng)籌，這種方式的最大弊端在于，區(qū)縣急于解決的一些實(shí)際問(wèn)題由于受上級(jí)規(guī)定的限制而無(wú)法實(shí)施，區(qū)縣一級(jí)幾乎沒(méi)有安排項(xiàng)目的主動(dòng)權(quán)。但是國(guó)家卻要求支農(nóng)資金整合以縣為單位，這必然造成中央與地方投資管理銜接上的混亂。因此，建議采取區(qū)縣按照各自實(shí)際編制統(tǒng)一建設(shè)規(guī)劃，經(jīng)省市一級(jí)批準(zhǔn)后，以年度計(jì)劃的方式組織實(shí)施。國(guó)家管理的范圍為大中型投資項(xiàng)目，對(duì)小型項(xiàng)目實(shí)行資金切塊到?。ㄊ校?、?。ㄊ校┣袎K到區(qū)縣，按照規(guī)劃量力而行、自主安排。同時(shí)，加強(qiáng)對(duì)規(guī)劃、計(jì)劃執(zhí)行情況的監(jiān)督檢查，使項(xiàng)目落到實(shí)處并發(fā)揮效益。
　?。ǘ┩晟普мr(nóng)投資分配與管理體制，切實(shí)改變目前“多頭管理”的局面。支農(nóng)投入分散、管理多頭、效率低下，其問(wèn)題的根源在國(guó)家一級(jí)。因此，建議從國(guó)家一級(jí)開始便要合理設(shè)置支農(nóng)投資分配渠道，重點(diǎn)發(fā)揮財(cái)政部門的協(xié)調(diào)作用，與各涉農(nóng)部門進(jìn)行溝通協(xié)商，對(duì)各類政府支農(nóng)投資進(jìn)行歸并，并相應(yīng)調(diào)整部門的職責(zé)分工，重點(diǎn)理順投資主管部門和財(cái)政主管部門在支農(nóng)資金管理方面的職能定位，對(duì)支農(nóng)項(xiàng)目實(shí)行相對(duì)集中管理，逐步實(shí)現(xiàn)由財(cái)政部門統(tǒng)一撥付支農(nóng)資金，強(qiáng)化統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，避免重復(fù)投資和分散投資，歸并支出事項(xiàng)，降低管理成本，提高資金效益。?。ㄊ校┖蛥^(qū)縣一級(jí)依此相應(yīng)進(jìn)行部門職責(zé)分工調(diào)整和歸并。
　?。ㄈ┻x準(zhǔn)產(chǎn)業(yè)，既避免“撒胡椒面”，也防止“壘大戶”。支農(nóng)資金整合不應(yīng)是將各種渠道的資金簡(jiǎn)單歸并，而是要通過(guò)整合明確支農(nóng)資金的重點(diǎn)投向，提高資金的使用效益。因此，建議各地方政府應(yīng)根據(jù)本地實(shí)際情況，慎重選擇重點(diǎn)發(fā)展的產(chǎn)業(yè)。產(chǎn)業(yè)選擇不宜分散，應(yīng)選擇一個(gè)有廣泛群眾基礎(chǔ)，輻射帶動(dòng)力強(qiáng)的產(chǎn)業(yè)作為主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，以此為主線，綜合推進(jìn)各項(xiàng)建設(shè)。在具體產(chǎn)業(yè)選擇上，應(yīng)優(yōu)先投入義務(wù)教育、交通、水利、醫(yī)療衛(wèi)生等農(nóng)村最基本的公共產(chǎn)品供給領(lǐng)域，集中投向農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和農(nóng)村公益事業(yè)發(fā)展。重點(diǎn)支持農(nóng)田水利、生態(tài)建設(shè)、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)和改善農(nóng)村生產(chǎn)生活條件等農(nóng)業(yè)項(xiàng)目。同時(shí)，加大對(duì)農(nóng)業(yè)科研、新技術(shù)推廣、市場(chǎng)信息服務(wù)等農(nóng)業(yè)支撐服務(wù)體系建設(shè)的支持力度。通過(guò)產(chǎn)業(yè)發(fā)展打造支農(nóng)資金整合平臺(tái)，既避免“撒胡椒面”式的資金分散使用弊端，也防止“壘大戶”式的“樣板工程”建設(shè)，真正實(shí)現(xiàn)支農(nóng)資金使用效益最大化的目標(biāo)。
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