〔摘要〕 十六大以來，中央與地方關(guān)系的完善與發(fā)展進(jìn)入新的歷史時期，取得了重大成就，這主要體現(xiàn)在：中央與地方關(guān)系的制度基礎(chǔ)進(jìn)一步鞏固，制度體系不斷完善，制度作用充分發(fā)揮；中央與地方關(guān)系的法律保障更為有力，法治化水平不斷提高；中央與地方關(guān)系的職能定位合理順暢，權(quán)責(zé)劃分更加清晰。
　　〔關(guān)鍵詞〕 中央與地方，制度基礎(chǔ)，法律保障，職能定位
　　〔中圖分類號〕B0-0 〔文獻(xiàn)標(biāo)識碼〕A 〔文章編號〕1004-4175（2012）05-0035-05
　　我國作為幅員遼闊、人口眾多、歷史悠久的多民族國家，妥善處理中央與地方關(guān)系，合理解決中央集權(quán)與地方分權(quán)、統(tǒng)一部署與條塊分割、全局發(fā)展與區(qū)域穩(wěn)定的問題，成為關(guān)乎國家統(tǒng)一和政權(quán)興衰的重要因素。新中國成立后，我國采用單一制的國家結(jié)構(gòu)形式，經(jīng)過不同階段的探索，中央與地方關(guān)系的完善與發(fā)展取得輝煌成就與寶貴經(jīng)驗，在中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，地方的主動性、積極性得到充分發(fā)揮。進(jìn)入改革開放新時期特別是十六大以來，中央與地方關(guān)系的完善與發(fā)展進(jìn)入新的發(fā)展階段，取得令世人矚目的新成就，中央與地方關(guān)系的具體內(nèi)容逐漸豐富、涵蓋范圍日益廣泛、協(xié)調(diào)手段趨向多元。十六大以來，中央與地方關(guān)系完善與發(fā)展的現(xiàn)實成效不僅起到了協(xié)調(diào)利益格局、優(yōu)化資源配置的作用，而且從政治建設(shè)和政治發(fā)展的角度進(jìn)一步明確了中央與地方的權(quán)責(zé)界定，完善了當(dāng)代中國的國家治理結(jié)構(gòu)，為深入推進(jìn)政治體制改革與和諧社會建設(shè)奠定了必要基礎(chǔ)。
　　一、中央與地方關(guān)系的制度基礎(chǔ)進(jìn)一步鞏固，制度體系不斷完善，制度作用充分發(fā)揮
　　通過制度形式確定中央與地方的關(guān)系，可以使中央與地方的關(guān)系更加規(guī)范，基礎(chǔ)更為鞏固?！拔谋疽饬x上的制度化水平并不能完全等同于實踐中的規(guī)范化程度” 〔1 〕，當(dāng)代中國中央與地方關(guān)系的運行模式為中央與地方關(guān)系制度形式的實踐表達(dá)。一般來講，當(dāng)代中國中央與地方關(guān)系的模式大體上分為三種：中央與一般行政區(qū)的關(guān)系模式，中央與民族自治地方的關(guān)系模式，中央與特別行政區(qū)的關(guān)系模式。新中國成立后，我國在處理中央與三種不同類型的地方關(guān)系上，確立了相應(yīng)的制度，十六大以來，這三種制度的基礎(chǔ)進(jìn)一步鞏固，內(nèi)容不斷豐富，作用不斷發(fā)揮，主要表現(xiàn)為以下三個方面：
　?。ㄒ唬┲醒肱c一般行政區(qū)的關(guān)系方面，在鞏固行政區(qū)劃制度的基礎(chǔ)上，適度調(diào)整行政區(qū)劃層級。根據(jù)憲法規(guī)定，我國行政區(qū)劃分為省、縣、鄉(xiāng)三個層級，但在現(xiàn)實政治生活和具體探索中則逐漸形成了“省、直轄市、自治區(qū)；地級市、自治州；縣、自治縣、縣級市、市轄區(qū)；鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)”的四級行政區(qū)劃體系。這種多樣化縱向?qū)蛹壍男姓^(qū)劃體系在某種程度上反映并適應(yīng)了我國幅員遼闊、區(qū)域差異較大的現(xiàn)實，而且與行政區(qū)劃發(fā)展演變的歷史傳統(tǒng)具有一定的沿襲性，特別是“地級市”的設(shè)置與“市管縣”體制的確立在特定歷史時期發(fā)揮了打破行政壁壘、消除城鄉(xiāng)隔閡的積極作用。但隨著我國市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，“市管縣”增加行政層級、增多行政人員、提高行政成本、降低行政效率的弊端日益凸顯，鑒于此，調(diào)整行政層級的訴求不斷增強(qiáng)。2005年3月，溫家寶總理在全國農(nóng)村稅費改革試點工作會議上強(qiáng)調(diào)推進(jìn)縣鄉(xiāng)財政管理方式的改革，具備條件的地方可以開展“省直管縣”和“鄉(xiāng)財鄉(xiāng)用縣管”的改革試點工作。2005年10月，十六屆五中全會通過《關(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十一個五年規(guī)劃的建議》，提出“有條件的省進(jìn)行省直管縣試點”。2009年2月，中共中央、國務(wù)院公布《關(guān)于促進(jìn)農(nóng)業(yè)穩(wěn)定發(fā)展農(nóng)民持續(xù)增收的若干意見》，提出推進(jìn)省直接管理縣財政體制改革。這一系列政策是中央面對新形勢、新任務(wù)，在堅持中央與地方關(guān)系原有制度的基礎(chǔ)上，調(diào)整中央與地方關(guān)系的新的制度安排，對促進(jìn)行政管理體制改革，實現(xiàn)中央與地方關(guān)系的和諧，作用重大。目前，浙江、廣東、安徽、海南、廣西、河南、江蘇等省、區(qū)積極開展省直管縣的改革試點，“擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣”在整體、有序推進(jìn)過程中取得了良好的社會經(jīng)濟(jì)效益，在促進(jìn)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展、打破城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)、調(diào)動縣級政府改革發(fā)展的主動性方面積累了有益經(jīng)驗。
　?。ǘ┲醒肱c民族自治地方關(guān)系方面，深入貫徹民族區(qū)域自治制度，不斷出臺扶持民族區(qū)域的優(yōu)惠政策。民族區(qū)域自治制度作為具有中國特色的國家結(jié)構(gòu)形式，對于保證少數(shù)民族享有各種民主權(quán)利，維護(hù)平等、團(tuán)結(jié)、互助的民族關(guān)系，促進(jìn)國家統(tǒng)一、各民族共同發(fā)展繁榮具有十分重大的意義。2002年3月，胡錦濤同志在參加全國政協(xié)少數(shù)民族界聯(lián)組會上的講話中指出，要抓緊制定民族區(qū)域自治法的實施細(xì)則，“堅持和完善民族區(qū)域自治制度，確保民族區(qū)域自治得到全面貫徹落實” 〔2 〕。2005年5月，國務(wù)院頒布《實施中華人民共和國民族區(qū)域自治法若干規(guī)定》，該行政法規(guī)從多個方面體現(xiàn)并增強(qiáng)了貫徹民族區(qū)域自治法的緊迫性和現(xiàn)實性。例如，民族區(qū)域自治法從原則上對民族自治機(jī)關(guān)及其工作部門的干部配備進(jìn)行一般性規(guī)定，而《若干規(guī)定》則提出“上級人民政府及其工作部門領(lǐng)導(dǎo)人員中應(yīng)當(dāng)合理配備少數(shù)民族干部”，使相應(yīng)工作具有了法律依據(jù)?！度舾梢?guī)定》出臺后，全國各省市隨后相繼制定了一系列實施民族區(qū)域自治法的相關(guān)規(guī)定，民族區(qū)域自治法的配套政策得到不斷充實和完善。例如，湖北省人大常委會據(jù)此修改、廢止多項有關(guān)民族方面的地方性法規(guī)2件，批準(zhǔn)自治條例2件、單行條例10件，有力地推動了民族區(qū)域自治法規(guī)定的具體化 〔3 〕。十六大以來，中央高度重視民族自治地方的發(fā)展水平和發(fā)展速度，在全國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的整體部署中通過相應(yīng)政策加大對民族自治地方的支持力度，針對民族自治地方的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、教育科學(xué)文化衛(wèi)生、環(huán)境保護(hù)等關(guān)鍵領(lǐng)域采取特殊措施予以優(yōu)先發(fā)展和合理照顧 〔4 〕。近十年來，中央財政不僅按照相關(guān)規(guī)定對民族地區(qū)撥付一般性轉(zhuǎn)移支付和專項轉(zhuǎn)移支付，而且對于民族地區(qū)的專門性財政轉(zhuǎn)移支付的力度持續(xù)加大。據(jù)統(tǒng)計，中央財政向民族地區(qū)的財政轉(zhuǎn)移支付年均增長超過15%， 2008年更是達(dá)到4253億元，占全國財政轉(zhuǎn)移支付總額的23.8% 〔5 〕?？傊笠詠硎敲褡鍏^(qū)域自治制度進(jìn)一步發(fā)展和完善的新階段，民族區(qū)域自治制度體系日益完善，民族自治機(jī)關(guān)廣泛行使自治權(quán)，中央與民族自治地方的關(guān)系在和諧的道路上穩(wěn)步發(fā)展。
　?。ㄈ┲醒肱c特別行政區(qū)的關(guān)系方面，特別行政區(qū)制度更加完善，行政長官產(chǎn)生方式更加民主?；凇耙粐鴥芍啤钡膫ゴ髽?gòu)想，我國憲法規(guī)定了特別行政區(qū)制度。作為處理中央與地方關(guān)系的特殊制度安排，按照這一制度，特別行政區(qū)在中央人民政府的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，可以實行與大陸不同的社會制度，并享有高度的自治權(quán)。十六大以來，黨和國家高度重視中央與特別行政區(qū)的關(guān)系，為鞏固、提升、深化雙方關(guān)系采取了一系列行之有效的措施。其一，對特別行政區(qū)基本法作出解釋或修正。2011年8月，十一屆全國人大常委會第二十二次會議通過對香港特別行政區(qū)基本法第13條第1款和第19條的解釋，涉及香港特別行政區(qū)是否適用中央人民政府決定采取的國家豁免規(guī)則或政策的問題。其二，對特別行政區(qū)行政長官的產(chǎn)生方式進(jìn)行調(diào)整。2010年8月，十一屆全國人大常委會第十六次會議通過批準(zhǔn)香港特別行政區(qū)基本法附件一行政長官的產(chǎn)生辦法修正案，以更加明確的法律形式規(guī)定了行政長官的產(chǎn)生方式；同時通過了香港特別行政區(qū)基本法附件二立法會的產(chǎn)生辦法和表決程序修正案，就第五屆立法會議員組成及名額分配進(jìn)行規(guī)定。在具體實踐方面，2012年3月舉行的香港特別行政區(qū)第四屆行政長官選舉方式與以往不同，由來自各界別的1200名代表組成的選舉委員會通過無記名投票產(chǎn)生，充分體現(xiàn)了民主的原則與程序。
　　二、中央與地方關(guān)系的法律保障更為有力，法治化水平不斷提高
　　中央與地方關(guān)系的調(diào)整與變革是中央與地方政府利益關(guān)系演化的結(jié)果。中央政府面對的是數(shù)量龐大、層級眾多的地方政府，如果缺乏法律規(guī)范的保障，難以實現(xiàn)統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)；地方政府面對的是十分復(fù)雜并不斷變化的利益格局，在相關(guān)法律不健全或監(jiān)管缺位的狀態(tài)下難免會出現(xiàn)行為短期化、地方治理失控的情況，因此協(xié)調(diào)中央與地方關(guān)系必然需要法律的保障。十六大以來，黨和國家更加重視憲法和法律對中央與地方關(guān)系的保障作用，中央與地方關(guān)系法治化水平不斷提高，主要表現(xiàn)為以下三個方面：
　?。ㄒ唬┩ㄟ^憲法和配套法律規(guī)定中央和地方政權(quán)的設(shè)置，突出中央與地方關(guān)系的重要性。憲法作為國家的根本大法，以明確的法律形式保障了公民的基本權(quán)利與義務(wù)，規(guī)定了各級國家機(jī)關(guān)的地位、構(gòu)成和關(guān)系，對于中央與地方關(guān)系來說，具有最高法理依據(jù)和權(quán)威法律效力。我國是實行人民代表大會制度的單一制國家，這一點不同于世界上其他在領(lǐng)土面積和人口規(guī)模方面相近或相似的大國。改革開放以來，中央政府根據(jù)憲法規(guī)定的“遵循在中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，充分發(fā)揮地方的主動性、積極性的原則”，長期堅持“簡政放權(quán)”、“放權(quán)讓利”的政策路線。需要指出的是，將中央與地方政權(quán)機(jī)關(guān)的地位及其關(guān)系上升至憲法層面，雖然為正確處理中央與地方關(guān)系提供了最高保障，但由于憲法規(guī)定的原則性、總括性、抽象性特點，在實踐中存在相對籠統(tǒng)，缺乏具體操作的情況。2000年頒布的立法法進(jìn)一步體現(xiàn)了中央與地方關(guān)系適當(dāng)平衡、動態(tài)穩(wěn)定、持續(xù)發(fā)展的原則和理念，十六大以來的實踐則深入貫徹和全面實施了立法法的原則和理念。2004年10月，十屆全國人大常委會第十二次會議通過的修改后的《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》指出：“省、自治區(qū)、直轄市的人民代表大會根據(jù)本行政區(qū)域的具體情況和實際需要，在不同憲法、法律、行政法規(guī)相抵觸的前提下，可以制定和頒布地方性法規(guī)”。從而更加詳盡地規(guī)定了地方各級人民代表大會和地方各級人民政府的地位、產(chǎn)生、組成、任期以及職權(quán)。由此可見，無論是2004年憲法修正后對于中央與地方政權(quán)機(jī)關(guān)地位及其關(guān)系的重申，還是立法法、地方組織法等一系列同憲法相配套的法律規(guī)定，都強(qiáng)調(diào)了中央與地方關(guān)系在國家政治生活的重要性。
　　（二）通過專門立法確保中央與地方的整體關(guān)系，防止地方分裂活動。我國采取單一制的國家結(jié)構(gòu)形式，為了便于管理將領(lǐng)土劃分為不同層級的行政區(qū)域，并在其上設(shè)立相應(yīng)的一級政權(quán)機(jī)關(guān)。主權(quán)國家本身是一個統(tǒng)一的整體，各級行政區(qū)域作為主權(quán)國家的組成單位，不享有獨立的主權(quán)，各級地方政府的權(quán)力來自中央的授予而非其固有。“單一制國家并不排除地方政府擁有中央政府委任或授予它們的某些權(quán)力，但是這些權(quán)力從嚴(yán)格的法律意義上說都屬于中央政府” 〔6 〕 （P905）。因此，憲法及立法法、地方組織法雖然明確規(guī)定地方政府具有管理本地區(qū)事務(wù)的一定權(quán)力，但地方政府必須接受中央政府的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，不具有退出單一制國家成立獨立主權(quán)單位的權(quán)利。我國刑法對“危害國家主權(quán)、領(lǐng)土完整和安全”及“組織、策劃、實施分裂國家、破壞國家統(tǒng)一”的行為處以嚴(yán)厲懲罰。但在新時期針對“臺獨”勢力分裂國家的活動，以及境外反華勢力與境內(nèi)敵對分子相互勾結(jié)圖謀分裂國家的行徑，通過制定和實施相關(guān)法律，能夠更加明確地將地方行政區(qū)域統(tǒng)一在中央的領(lǐng)導(dǎo)之下，對分裂行為予以震懾和打擊。為此，2005年3月，十屆全國人大第三次會議通過的反分裂國家法，依據(jù)憲法基本精神，以立法的形式明確反對任何勢力分裂國家的行為，展示中國人民維護(hù)國家主權(quán)和領(lǐng)土完整的決心和意志，這是強(qiáng)化中央與地方關(guān)系的有力舉措，也是具有重大示范意義的立法探索。在理解反分裂國家法的重要價值和現(xiàn)實意義的同時，必須認(rèn)識到，在當(dāng)前形勢下，宗教極端主義、民族分離主義、暴力恐怖主義在世界范圍內(nèi)日益發(fā)酵并不斷擴(kuò)散，如果不能切實保障中央與地方的整體性關(guān)系，個別地方在國外敵對勢力和國內(nèi)分裂勢力的煽動下可能會出現(xiàn)分裂的傾向。所以，反分裂國家法不僅是促進(jìn)祖國和平統(tǒng)一的法律保障，也是確保中央與地方關(guān)系協(xié)調(diào)有序的法律規(guī)范。
　?。ㄈ┩ㄟ^多領(lǐng)域的積極探索，推進(jìn)雙向監(jiān)督、區(qū)域協(xié)調(diào)工作。十六大以來，中央與地方關(guān)系法治化水平的不斷提高不僅反映在有法可依這一立法活動的基礎(chǔ)環(huán)節(jié)上，以及回應(yīng)當(dāng)前形勢并兼顧原則性和靈活性統(tǒng)一的現(xiàn)實性立法方面，還突出地表現(xiàn)為各級政府廣泛的探索及實踐。其一，各級政府深入推進(jìn)雙向監(jiān)督工作。2006年8月，十屆全國人大常委會第二十三次會議通過《各級人民代表大會常務(wù)委員會監(jiān)督法》，具體規(guī)定了各級人大及其常委會對本級政府機(jī)構(gòu)依法行使監(jiān)督權(quán)，同時規(guī)定了縣級以上地方各級人大常委會有權(quán)撤銷下一級人大及其常委會作出的不適當(dāng)?shù)臎Q議、決定。由于縣級以上人大的代表有一部分是由下一級政府部門的公職人員組成的，因此監(jiān)督法的實施在一定意義上有利于發(fā)展不同層級政府之間的雙向監(jiān)督機(jī)制 。其二，各級政府深入推進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)工作。進(jìn)入新世紀(jì)以來，隨著全國戰(zhàn)略發(fā)展布局的全面展開，包括東部沿海、西部、東北、中部在內(nèi)的全方位區(qū)域性合作蓬勃興起，區(qū)域一體化程度不斷加強(qiáng)。2008年8月，國務(wù)院通過《進(jìn)一步推進(jìn)長江三角洲地區(qū)改革開放和經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的指導(dǎo)意見》，此后上海、江蘇、浙江兩省一市就地方立法的協(xié)調(diào)搭建了共同認(rèn)可的框架協(xié)議，由上海法制工作部門牽頭，江蘇和浙江方面積極參與 〔7 〕。區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作進(jìn)程中地方政府立法協(xié)調(diào)機(jī)制的確立和有效開展，對地方政府間的合作關(guān)系以及中央與地方關(guān)系的發(fā)展產(chǎn)生了深遠(yuǎn)影響。
　　三、中央與地方關(guān)系的職能定位合理順暢，權(quán)責(zé)劃分更加清晰
　　職能定位是否合理順暢、權(quán)責(zé)劃分是否清晰，對中央與地方關(guān)系的完善與發(fā)展具有重要影響，甚至直接關(guān)系到國家統(tǒng)一、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會穩(wěn)定、民族團(tuán)結(jié)。如果中央與地方政府各自職能不能夠清晰界定，將會導(dǎo)致各級政府在履行職能、提供公共服務(wù)的過程中相互推諉，使各項政策的執(zhí)行與落實背離施政的良好意愿和功能預(yù)期，社會成員的利益因此遭受損失。從這個意義上講，中央與地方職責(zé)的劃分實質(zhì)上是從國情出發(fā)尋求集權(quán)與分權(quán)恰當(dāng)、合適的臨界值與均衡點。新中國成立后，中央與地方政府的職責(zé)劃分大體上經(jīng)歷了計劃經(jīng)濟(jì)體制下職權(quán)高度集中的階段，以及逐步建立起一套與市場經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的權(quán)責(zé)劃分體系的階段。進(jìn)入新世紀(jì)，黨和國家更加重視中央與地方的職能定位與權(quán)責(zé)劃分，十六大報告提出：“依法規(guī)范中央和地方的職能和權(quán)限，正確處理中央垂直管理部門和地方政府的關(guān)系”；十七大報告也提出：“健全政府職責(zé)體系”，“規(guī)范垂直管理部門和地方政府的關(guān)系”，推動中央與地方關(guān)系的科學(xué)認(rèn)識不斷走向深入。十六大以來，中央與地方關(guān)系的權(quán)責(zé)劃分更加清晰，主要體現(xiàn)在以下三個方面：
　　（一）中央與地方權(quán)責(zé)劃分的理念定位不斷完善。法治化、制度化的中央與地方關(guān)系必須依靠某種原則性共識，唯有如此才能確保中央與地方的互動關(guān)系不會導(dǎo)致中央權(quán)威受損、地方積極性遭受挫傷的情況發(fā)生 〔8 〕。一方面，十六大以來，中央與地方權(quán)責(zé)劃分的基本原則更加明確。中央與地方權(quán)責(zé)劃分須遵循一定的指導(dǎo)原則，憲法對此作出明確規(guī)定：“中央和地方的國家機(jī)構(gòu)職權(quán)的劃分，遵循在中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，充分發(fā)揮地方的主動性、積極性的原則”。十六大以來，這一原則得到重申并予以深化。2005年3月，十屆全國人大第三次會議通過的政府工作報告提出：“必須堅持處理好全局和局部的關(guān)系。全國經(jīng)濟(jì)是一個有機(jī)整體，應(yīng)當(dāng)按照‘全國一盤棋’的戰(zhàn)略布局，充分發(fā)揮各個地區(qū)的優(yōu)勢，調(diào)動中央和地方兩個積極性”；2007年3月，十屆全國人大第五次會議通過的政府工作報告再次提出：“正確處理中央和地方的關(guān)系，充分發(fā)揮兩個積極性”。從中可以看出，黨和國家對調(diào)動中央與地方兩個積極性高度重視，強(qiáng)調(diào)權(quán)責(zé)劃分必須兼顧維護(hù)中央權(quán)威和尊重地方利益，在要求地方服從中央領(lǐng)導(dǎo)、監(jiān)督的同時，也要照顧地方政府合理的利益訴求。另一方面，十六大以來，中央與地方權(quán)責(zé)劃分的內(nèi)容也形成了高度共識。2003年10月，中共中央通過的《關(guān)于完善社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制若干問題的決定》指出，“合理劃分中央和地方經(jīng)濟(jì)社會事務(wù)的管理責(zé)權(quán)。屬于全國性和跨省的事務(wù)，由中央管理，以保證國家法制統(tǒng)一、政令統(tǒng)一和市場統(tǒng)一。屬于面向本行政區(qū)域的地方性事務(wù)，由地方管理，以提高工作效率、降低管理成本、增強(qiáng)行政活力。屬于中央和地方共同管理的事務(wù)，要區(qū)別不同情況，明確各自的管理范圍，分清主次責(zé)任”。這實際上明確了中央與地方權(quán)責(zé)劃分的基本內(nèi)容和一般范圍，提出了權(quán)責(zé)劃分應(yīng)遵循的相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)。在此基礎(chǔ)上，2006年10月，中共中央通過的《關(guān)于構(gòu)建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》強(qiáng)調(diào)，中央與地方政府在建設(shè)服務(wù)型政府、強(qiáng)化社會管理和公共服務(wù)方面分別承擔(dān)各項重要職能，表明了新形勢下政府職能重心的調(diào)整。
　?。ǘ┲醒肱c地方事權(quán)劃分及機(jī)構(gòu)改革不斷深化。政府職能的轉(zhuǎn)變勢必要求政府機(jī)構(gòu)作出相應(yīng)調(diào)整。在政府權(quán)力關(guān)系架構(gòu)下，當(dāng)中央與地方政府的事權(quán)劃分發(fā)生變動時，實際上也對政府機(jī)構(gòu)的人員構(gòu)成、工作重點、活動范圍、運作方式的改革提q91Zy+vcaYAvS5qUJKqIFQ==出了要求。十六大以來，我國在中央與地方層面進(jìn)行了多次政府機(jī)構(gòu)改革，中央與地方事權(quán)結(jié)構(gòu)發(fā)生較大變化。2003年3月，十屆全國人大第一次會議通過的《國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案》，明確要求“深化國有資產(chǎn)管理體制改革，完善宏觀調(diào)控體系，健全金融監(jiān)管體制，推進(jìn)流通管理體制改革，加強(qiáng)食品安全和安全生產(chǎn)監(jiān)管體制建設(shè)”，并對國務(wù)院職能部門進(jìn)行調(diào)整、精簡，各級地方政府也以此次中央機(jī)構(gòu)調(diào)整為重要契機(jī)和行動依據(jù)，根據(jù)改革方案采取了相應(yīng)措施。2007年，十七大報告提出：“加大機(jī)構(gòu)整合力度，探索實行職能有機(jī)統(tǒng)一的大部門體制，健全部門間協(xié)調(diào)配合機(jī)制，精簡和規(guī)范各類議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)及其辦事機(jī)構(gòu)”。與此相適應(yīng)，2008年3月，十一屆全國人大第一次會議通過了《關(guān)于國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案的決定》，強(qiáng)調(diào)當(dāng)前任務(wù)的重點是轉(zhuǎn)變政府職能和理順部門職責(zé)關(guān)系，通過探索“大部門體制”實行政府職能的有效統(tǒng)一，從而配置宏觀調(diào)控部門職能、整合關(guān)鍵行業(yè)管理體制、加強(qiáng)民生相關(guān)部門管理創(chuàng)新。此次機(jī)構(gòu)調(diào)整產(chǎn)生了深遠(yuǎn)影響，不僅在中央政府機(jī)構(gòu)改革的層面上起到了部署任務(wù)、凝聚思路、明確方向、匯集動力的作用，而且有效地推進(jìn)了中央與地方關(guān)系在事權(quán)劃分上形成科學(xué)、合理的權(quán)力運行模式及利益分配格局。具體來看，各級地方政府根據(jù)中央改革精神與方向，既考慮事權(quán)劃分的整體特點，同時兼顧事權(quán)的縱向分配屬性，進(jìn)行了一系列因地、因時、因勢的機(jī)構(gòu)改革。截至2009年1月，包括北京、上海、重慶、陜西、河南、寧夏、吉林等在內(nèi)的17個省、自治區(qū)、直轄市的地方政府機(jī)構(gòu)改革方案獲國務(wù)院批準(zhǔn)，其他省、市的機(jī)構(gòu)改革方案也陸續(xù)上報中央 〔9 〕。
　?。ㄈ┲醒肱c地方財政關(guān)系改革不斷推進(jìn)。公共財政作為權(quán)威性的社會資源分配活動，目的在于維護(hù)公共秩序和提供公共服務(wù)，現(xiàn)代國家只有通過合理的財政手段才能實現(xiàn)政治統(tǒng)治和社會管理。對于中央與地方關(guān)系而言，財政不僅構(gòu)成了政府活動的重要內(nèi)容，而且也圍繞公共財政形成了復(fù)雜的經(jīng)濟(jì)和政治關(guān)系。1994年實行的分稅制使中央與地方政府的收支、補(bǔ)助、結(jié)算等事項得到較為明確的劃分，1995年財政部出臺的過渡期轉(zhuǎn)移支付辦法建立了比較規(guī)范的政府間財政轉(zhuǎn)移體系，這實際上在事權(quán)劃分的基礎(chǔ)上確立了按稅種劃分中央與地方財政收入的財政管理體制，對改革開放以來的中央與地方關(guān)系具有重大意義。由于分稅制自身制度設(shè)計的特點以及市場經(jīng)濟(jì)的迅速發(fā)展，長期以來形成了中央政府的財政收入占全國財政總收入的比重較大且增幅快速的情況，這在一定程度上使部分地方政府出現(xiàn)財政資金不足甚至財政短缺的現(xiàn)象，地方改革發(fā)展的積極性也因此受到影響。十六大以來，中央與地方財政關(guān)系的改革不斷推進(jìn)，具體主要圍繞以下兩個方面開展：其一，中央與地方關(guān)于所得稅收入的劃分更加明確，如2003年11月，國務(wù)院發(fā)布關(guān)于明確中央與地方所得稅收入分享比例的通知，規(guī)定從2004年起該比例繼續(xù)按中央分享60%、地方分享40%執(zhí)行。其二，財政轉(zhuǎn)移支付制度進(jìn)一步完善。2002年12月，財政部制定一般性轉(zhuǎn)移支付辦法，涉及一般性轉(zhuǎn)移支付的目標(biāo)及基本原則、一般性轉(zhuǎn)移支付額與標(biāo)準(zhǔn)財政收入的確定，明確“各地區(qū)標(biāo)準(zhǔn)財政收入由地方本級標(biāo)準(zhǔn)財政收入、中央對該地區(qū)稅收返還和財力轉(zhuǎn)移支付構(gòu)成”。2008年，財政部在原有辦法的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步完善了中央對地方一般性轉(zhuǎn)移支付測算辦法，并對各項具體內(nèi)容予以詳細(xì)規(guī)定?？傊笠詠碇醒肱c地方財政關(guān)系改革的不斷推進(jìn)，從財權(quán)與事權(quán)相匹配的角度規(guī)范了中央與地方的權(quán)責(zé)關(guān)系，為各級政府汲取社會資源、調(diào)整機(jī)構(gòu)職能、提供公共服務(wù)、縮小區(qū)域差距提供了必要的財力保障機(jī)制。
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　　責(zé)任編輯 楊