橫琴開發(fā)肩負著深化粵港澳合作、推動廣東經(jīng)濟社會轉(zhuǎn)型發(fā)展、促進澳門經(jīng)濟適度多元發(fā)展和維護港澳地區(qū)長期繁榮穩(wěn)定等重大的戰(zhàn)略目標(biāo)，橫琴被賦予“粵港澳緊密合作的新載體”的角色定位。橫琴開發(fā)的關(guān)鍵，在於橫琴擁有特殊的政策優(yōu)惠，橫琴創(chuàng)新政策由此成為人們關(guān)注的重點。人們關(guān)心的是，橫琴的政策創(chuàng)新何以承受各種戰(zhàn)略任務(wù)之重。然而，單獨依靠內(nèi)地政府針對橫琴開發(fā)的政策創(chuàng)新，并不足以支撐促進澳門經(jīng)濟適度多元發(fā)展等戰(zhàn)略任務(wù)。橫琴創(chuàng)新政策的頒布，為澳門經(jīng)濟適度多元的發(fā)展無疑注入了強心劑，與此同時，需要澳門特區(qū)政府積極出臺鼓勵橫琴開發(fā)的政策，進一步理順橫琴開發(fā)中各合作主體的關(guān)系，以更好實現(xiàn)橫琴開發(fā)對澳門經(jīng)濟適度多元發(fā)展的拉動作用。
　　“橫琴之特”帶來澳門經(jīng)濟
　　多元發(fā)展的強音
　　“比特區(qū)更特”、“特區(qū)中的特區(qū)”是粵澳攜手宣講橫琴政策創(chuàng)新的核心主題，表明橫琴新區(qū)將享受著比特區(qū)還特殊的政策。橫琴新區(qū)將在“特區(qū)”加“保稅區(qū)”的雙重特殊制度下，建立與港澳自由港政策相適應(yīng)的經(jīng)濟自由機制，促進粵港澳人流、物流、資金流和資訊流的聚合流動，為支援澳門經(jīng)濟適度多元發(fā)展創(chuàng)造條件。其中，特殊的通關(guān)制度和稅收優(yōu)惠，是橫琴各項政策創(chuàng)新中最為亮眼的政策。
　　作為當(dāng)前中國唯一的粵港澳緊密合作示范區(qū)，創(chuàng)新通關(guān)制度、口岸分線管理是橫琴創(chuàng)新政策的突破口。未來橫琴的通關(guān)制度，并按照“一線放寬、二線管住、人貨分離、分類管理”的原則實施分線管理。具體而言，在橫琴與澳門之間設(shè)定為“一線管理”，承擔(dān)出入境人員和交通運輸工具的出入境邊防檢查、檢疫功能；在橫琴與內(nèi)地之間設(shè)定為“二線管理”，主要承擔(dān)貨物的進出境報關(guān)、報檢等查驗監(jiān)管功能。同時，“分線管理”的通關(guān)模式中還對澳門居民進出橫琴實行更加便利通關(guān)措施。這種先行先試的“分線管理”通關(guān)模式，使橫琴稱為“自由貿(mào)易區(qū)”，有利於全球優(yōu)秀企業(yè)及資金流向橫琴，也可以從而極大地推進粵港澳一體化的進程和步伐，進而為澳門非博彩行業(yè)的發(fā)展提供了廣闊的空間和機遇。
　　降低稅率、放寬免稅適用范圍的稅收優(yōu)惠是橫琴創(chuàng)新政策的核心。在中國內(nèi)地，橫琴是東部地區(qū)享受企業(yè)所得稅優(yōu)惠政策的首個區(qū)域。在橫琴，符合條件的企業(yè)按15％稅率徵收企業(yè)所得稅，這個政策的落實將為橫琴新區(qū)旅游休閑、商務(wù)服務(wù)、金融服務(wù)、文化創(chuàng)意、中醫(yī)保健、科教研發(fā)和高新技術(shù)等產(chǎn)業(yè)發(fā)展奠定良好的基礎(chǔ)。同時，在橫琴工作的港澳居民的個人所得稅暫由廣東省政府按內(nèi)地與港澳個人所得稅負差額對港澳居民給予補貼稅。此外，在橫琴，企業(yè)間貨物交易將免征增值稅和消費稅。與國內(nèi)現(xiàn)有保稅區(qū)域相比，除生產(chǎn)加工、倉儲物流等企業(yè)外，橫琴發(fā)展的產(chǎn)業(yè)范圍更多的是商務(wù)服務(wù)、休閑旅游、文化創(chuàng)意、金融服務(wù)和科教研發(fā)等企業(yè)，企業(yè)間貨物交易免征增值稅和消費稅范圍將大幅擴展，形成更加完善的營商環(huán)境，為澳門多元產(chǎn)業(yè)的發(fā)展提供基礎(chǔ)和支撐。
　　制度激勵需要雙重政策創(chuàng)新
　　橫琴政策創(chuàng)新體現(xiàn)國家對橫琴開發(fā)的支持。由於橫琴開發(fā)承擔(dān)著促進澳門經(jīng)濟適度多元的重任，橫琴開發(fā)的成效不僅依賴於內(nèi)地政府的政策創(chuàng)新，也要依賴於澳門特區(qū)政府的政策創(chuàng)新。也就是說，單獨依靠內(nèi)地政府的政策創(chuàng)新來引導(dǎo)橫琴開發(fā)是不夠的，為了加快澳門經(jīng)濟適度多元發(fā)展的進程，澳門特區(qū)政府應(yīng)該加大政策激勵和創(chuàng)新的力度，出臺相關(guān)的政策激勵中小企業(yè)積極參與橫琴開發(fā)。
　　崔世安特首在此次的《粵澳合作框架協(xié)議》暨橫琴政策創(chuàng)新宣講會中指出，特區(qū)政府將全力從法規(guī)完善、機制建設(shè)、資源投入等方面，積極推進框架協(xié)議和橫琴創(chuàng)新政策的落實，有關(guān)支持本澳中小企業(yè)參與橫琴發(fā)展的相關(guān)政策正加快制訂之中。這顯示了，澳門特區(qū)政府已經(jīng)意識到，要充分發(fā)動社會各方和中小企業(yè)的力量參與橫琴開發(fā)，以加快借助橫琴開發(fā)實現(xiàn)澳門經(jīng)濟適度多元的發(fā)展步伐。從當(dāng)前的情況看，特區(qū)政府應(yīng)該從中小企業(yè)需要解決的問題以及澳門重點培育的產(chǎn)業(yè)出發(fā)，出臺相關(guān)的政策。
　　一方面，特區(qū)政府需要著眼於當(dāng)前澳門中小企業(yè)面臨的各種難題出發(fā)，激勵中小企業(yè)參與橫琴開發(fā)。相關(guān)的調(diào)查研究表明，當(dāng)前困擾澳門中小企業(yè)發(fā)展最大的難題莫過於人力資源和資金的問題。其中，“請人難”更是中小企業(yè)面臨的普遍難題?！氨镜毓と瞬辉敢庾?，而外地勞工的名額又很難申請”，是不少中小企業(yè)主共同的困惑。有鑒於此，特區(qū)政府可以考慮從人力資源政策創(chuàng)新和融資政策創(chuàng)新方面著手，對參與橫琴開發(fā)的中小企業(yè)提供一定的政策傾斜。
　　另一方面，澳門特區(qū)還可以從產(chǎn)業(yè)政策入手，對當(dāng)前澳門正在重點培育的文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)、會展業(yè)、物流等新興產(chǎn)業(yè)進入橫琴發(fā)展提供政策優(yōu)惠，延伸澳門文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)等新興非博彩行業(yè)的發(fā)展鏈條，同時致力提供較好的商業(yè)配套服務(wù)，搭建發(fā)展平臺，消除文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)等行業(yè)進入橫琴發(fā)展的憂慮，盡量為澳門企業(yè)參與橫琴開發(fā)降低異地投資風(fēng)險做好各方面的服務(wù)工作。事實上，在粵澳橫琴政策創(chuàng)新宣講會後，有文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)行業(yè)人士就表示，橫琴政策創(chuàng)新并沒有對澳門文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)的發(fā)展提供明確的政策支持，因而表現(xiàn)出對參與橫琴開發(fā)的信心不足。在這方面的政策激勵應(yīng)該由澳門特區(qū)政府進行補充和強化，只有來自內(nèi)地和澳門特區(qū)政府的政策創(chuàng)新和優(yōu)惠政策雙管齊下，才能有效激勵澳門中小企業(yè)和非博彩行業(yè)積極參與橫琴開發(fā)，從而最終推進澳門經(jīng)濟適度多元發(fā)展的進程。
　　理順橫琴開發(fā)合作主體的關(guān)系
　　橫琴開發(fā)的成效，不僅要取決於內(nèi)地和澳門雙方共同出臺優(yōu)惠政策，提供制度激勵，確保澳門經(jīng)濟適度多元發(fā)展以及推動廣東經(jīng)濟社會轉(zhuǎn)型的實現(xiàn)，而且從深層次上要取決於橫琴開發(fā)合作主體關(guān)系的協(xié)調(diào)和理順。
　　應(yīng)該講，《粵澳合作框架協(xié)定》對橫琴開發(fā)的立場是非常明確的，就是“合作開發(fā)橫琴”。具體而言，“珠海發(fā)揮橫琴開發(fā)主體作用”，“澳門特區(qū)政府研究采取多種措施，從資金、人才、產(chǎn)業(yè)等方面全面參與橫琴開發(fā)”，“建立粵澳合作開發(fā)橫琴協(xié)調(diào)機制，支持橫琴新區(qū)就具體合作項目與澳門特區(qū)政府有關(guān)部門直接溝通”。從《粵澳合作框架協(xié)議》的以上規(guī)定來看，橫琴開發(fā)的合作主體主要是珠海、澳門特區(qū)政府、以及橫琴新區(qū)。其中，珠海發(fā)揮主體作用，澳門的角色是全面參與，而橫琴新區(qū)可以在具體合作項目與澳門特區(qū)政府有關(guān)部門直接溝通。
　　可以預(yù)料，《粵澳合作框架協(xié)定》所規(guī)定的“主體作用”、“全面參與”以及“直接溝通”等原則，在未來合作開發(fā)橫琴的實踐中估計將會產(chǎn)生一定的困惑。首先，作為主體作用的珠海，在地位上與澳門是不對等的。這似乎意味著，未來橫琴開發(fā)中的很多重大問題都需要通過廣東省與澳門的協(xié)商和談判來決定，屆時珠海的主體作用如何體現(xiàn)，珠海在探索體制機制創(chuàng)新方面又有什麼樣的主動性和能動性？其次，澳門的全面參與如何確保？橫琴開發(fā)項目并不是單向度為澳門開放的，更多的是由市場的力量進行自由選擇、優(yōu)勝劣汰，而競爭的結(jié)果不一定就是澳門的企業(yè)進駐橫琴。事實上，廣東省政府在8月22日在澳門舉行完橫琴政策創(chuàng)新宣講會之後，8月23日下午就馬不停蹄地在香港舉行了“橫琴政策創(chuàng)新暨投資推介會”。可見，除了澳門對橫琴的“全面開發(fā)”之外，澳門以外的城市和地區(qū)也可能“全面開發(fā)橫琴”。在市場自由競爭機制選擇的情況下，澳門如何實現(xiàn)“全面參與”？澳門有無可能被邊緣化？這些在目前來看都是懸而未決的問題。最後，橫琴新區(qū)與澳門有關(guān)部門直接溝通，需要有具體的機制加以保障和啟動。在目前來看，運行機制層面的制度建設(shè)并沒有啟動，這也為理順執(zhí)行層面上的合作主體間關(guān)系上增添了不確定性。
　　總之，合作開發(fā)橫琴新區(qū)不僅是一個制度文本規(guī)范的問題，更在於制度運作機制的問題，如何在運行層面落實《粵澳合作框架協(xié)議》的制度精神和原則，需要在實踐中不斷探討和完善。在目前來看，“橫琴政策創(chuàng)新撬動澳門經(jīng)濟適度多元之門”的論斷似乎為時過早。橫琴政策創(chuàng)新的出臺，只是為澳門經(jīng)濟適度多元提供了一些新的機遇和空間，需要從澳門政策優(yōu)惠和理順合作主體關(guān)系兩個層面進行更為紮實的制度探索，才能讓人們更加切實地看到通過橫琴開發(fā)推進澳門經(jīng)濟適度多元的希望。
　?。ㄗ髡呦蛋拈T理工學(xué)院社會經(jīng)濟與公共政策研究所副教授）