寧夏作為西部內(nèi)陸省分，這些年的發(fā)展變化比較大，取得了令人矚目的成就。但就基本公共服務(wù)均等化方面而言，城鄉(xiāng)還存在著較大的差距。隨著西部大開發(fā)戰(zhàn)略的深入實(shí)施，寧夏要更加努力，逐步縮小城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)方面的差距，實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)的均等化。
　　一、寧夏基本公共服務(wù)供給的現(xiàn)狀
　　通過近30年的努力，寧夏城市公共服務(wù)供給從數(shù)量、質(zhì)量、種類等方面都取得了巨大的成就，特別是城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)更為顯著。但是，農(nóng)村公共服務(wù)的供給相對于城市來說卻存在著巨大的反差。
　　（一）城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)供給失衡
　　基本公共服務(wù)領(lǐng)域的投資是衡量公共服務(wù)水平和均等化的重要指標(biāo)，表1是2008年寧夏城鄉(xiāng)各項(xiàng)基本公共服務(wù)的投資概況，以此來說明基本公共服務(wù)的差異。
　　表12008年寧夏各項(xiàng)基本公共服務(wù)投資概況（單位：萬元）
　　資料來源：寧夏統(tǒng)計(jì)年鑒（2009）。
　　從表1中我們可以看出，寧夏對基本公共服務(wù)的投資主要集中在城鎮(zhèn)。2008年，自治區(qū)對鄉(xiāng)村基本公共服務(wù)的供給量是35.8萬元，數(shù)量雖和其他年份相比穩(wěn)步增加，但相對于城鎮(zhèn)而言，它們占全社會基本公共服務(wù)供給的比例卻是極低的，只有12.5% 。
　　另外，從基本公共服務(wù)的各個(gè)項(xiàng)目來看，對城鎮(zhèn)的供給主要集中于電力、燃?xì)饧八纳a(chǎn)和供應(yīng)，交通運(yùn)輸、倉儲及郵政，水利、環(huán)境和公共設(shè)施管理上，這三項(xiàng)內(nèi)容之和在城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)供給總量中所占的比重為83.8%。而對鄉(xiāng)村的供給主要集中在交通運(yùn)輸、倉儲及郵政，水利、環(huán)境和衛(wèi)生、社會保障和社會福利業(yè)，它們在鄉(xiāng)村基本公共服務(wù)供給總量中所占比重為78.2%。教育的投資相差也很大，城鎮(zhèn)教育投資是農(nóng)村的21.25倍，由此可以看出，優(yōu)質(zhì)的教育資源（包括硬件和軟件）主要都集中在城鎮(zhèn)。
　?。ǘ┏青l(xiāng)居民基本公共服務(wù)人均消費(fèi)能力差距
　　人均基本公共服務(wù)消費(fèi)能力和水平也是衡量均等化的一個(gè)重要指標(biāo)。我們從表2中可以看到，農(nóng)村居民在醫(yī)療保健上的消費(fèi)金額只占城鎮(zhèn)居民消費(fèi)的48%左右。可見，城鄉(xiāng)衛(wèi)生服務(wù)可及性差距較大，農(nóng)村低收入人群、偏遠(yuǎn)地區(qū)居民衛(wèi)生服務(wù)可及性更差，農(nóng)民醫(yī)療保障水平很低。交通和通信類消費(fèi)支出城鄉(xiāng)差距懸殊，城鎮(zhèn)居民是農(nóng)村居民的4.29倍；文教娛樂用品支出差距更為懸殊，城鎮(zhèn)居民是農(nóng)村居民的5.95倍。從城鄉(xiāng)居民基本公共消費(fèi)支出所占比例來看，城鎮(zhèn)居民在主要基本公共服務(wù)支出上所占的比例普遍高于農(nóng)村居民。
　　表22007年城鄉(xiāng)居民基本公共服務(wù)人均消費(fèi) （單位：億元、元、%）
　　雖然政府通過中小學(xué)危房改造工程等專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，改善了農(nóng)村的辦學(xué)條件，但目前農(nóng)村的校舍、儀器設(shè)備等狀況遠(yuǎn)不盡人意。從表2中看出，2007年城鄉(xiāng)在教育文化娛樂方面的人均消費(fèi)，不論是消費(fèi)絕對值，還是其在人均可支配收入中所占的比重差距都比較大。
　　二、寧夏城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)非均等化的原因
　　寧夏基本公共服務(wù)供給現(xiàn)狀中存在許多不平等現(xiàn)象，雖然造成這種結(jié)果的原因是多方面的，但最主要的是對城鄉(xiāng)公共服務(wù)的供給采取了不同的制度與政策。
　　（一）政策原因
　　發(fā)展戰(zhàn)略及其造成的城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)體制是城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)供給失衡的政策原因。長期以來，寧夏和全國一樣，實(shí)行的是工業(yè)與城市偏向型的發(fā)展戰(zhàn)略，推行優(yōu)先發(fā)展工業(yè)的非均衡發(fā)展模式，并在此過程中，逐步強(qiáng)化了城鄉(xiāng)分割的二元制經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，同時(shí)也造就了相對獨(dú)立的公共服務(wù)供給體系。城市的公共服務(wù)基本上由財(cái)政供給，而鄉(xiāng)村公共服務(wù)供給遵循的基本原則是“自力更生為主，國家支持為輔”，農(nóng)村公共品的供給主要不是靠財(cái)政撥款，而是靠農(nóng)民自己。
　?。ǘw制原因
　　事權(quán)、財(cái)權(quán)劃分不規(guī)范是城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)供給失衡的體制原因。目前，寧夏各級政府之間的職責(zé)劃分不清、不規(guī)范。1994年的分稅制改革，主要著眼于分清中央和省級政府的事權(quán)和財(cái)權(quán)，對于不同級別地方政府之間的分工和財(cái)權(quán)劃分，卻沒有做出明確的規(guī)定。各地區(qū)在劃分地方政府上下級之間分工時(shí)，參照了中央和省劃分事權(quán)的思路，但由于地區(qū)差距較大，具體做法存在很大差異。這樣就形成了各級政府財(cái)權(quán)和事權(quán)不規(guī)范的局面。在把經(jīng)濟(jì)增長作為主要業(yè)績衡量標(biāo)準(zhǔn)的情況下，各級政府關(guān)心的都是如何才能迅速形成效益、改善投資環(huán)境、吸引外來投資，加快經(jīng)濟(jì)增長。這樣，政府資源向城市的過度集中便成為了一種必然。而對于不能馬上帶來經(jīng)濟(jì)效益的農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施等基本公共服務(wù)，各級政府則往往借助于其相對下級政府的權(quán)威和主導(dǎo)力量，層層下壓給低一級的政府，直到基層政府。結(jié)果便是由于基層政府財(cái)力有限，農(nóng)村公共服務(wù)的供給被長期擱置。
　?。ㄈ┺D(zhuǎn)移支付制度原因
　　目前，中央財(cái)政對地方財(cái)政的轉(zhuǎn)移支付包括財(cái)力性轉(zhuǎn)移支付、專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付、稅收返還及體制補(bǔ)助等4種方式。1994年后轉(zhuǎn)移支付方案設(shè)計(jì)對分稅制改革的順利進(jìn)行和平衡各地區(qū)財(cái)力起到了非常重要的作用。但總的來看，仍存在著制度設(shè)計(jì)上的缺陷，主要表現(xiàn)在：轉(zhuǎn)移支付形式過多，相互之間缺乏統(tǒng)一的協(xié)調(diào)機(jī)制；轉(zhuǎn)移支付的政策導(dǎo)向不明確，調(diào)節(jié)功能微弱；稅收返還的制度設(shè)計(jì)不利于公共服務(wù)均等化的進(jìn)行；專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付運(yùn)行不規(guī)范；轉(zhuǎn)移支付力度不足等五方面。
　　三、寧夏實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化的途徑
　　針對寧夏城鄉(xiāng)差距的現(xiàn)實(shí)問題，應(yīng)當(dāng)充分估計(jì)為農(nóng)民提供基本而有保障的公共服務(wù)在緩解日益擴(kuò)大的城鄉(xiāng)差距方面的作用。因此，要縮小城鄉(xiāng)差距，應(yīng)以農(nóng)村公共財(cái)政體制改革為契機(jī)，加快建立農(nóng)村公共服務(wù)體制，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展。
　?。ㄒ唬┩七M(jìn)縣鄉(xiāng)財(cái)政管理體制改革
　　一是合理劃分各級政府公共服務(wù)職責(zé)，并加強(qiáng)其公共服務(wù)能力建設(shè)。在明確各級政府合理職責(zé)分工的基礎(chǔ)上，使公共服務(wù)的職責(zé)與能力盡可能對稱，對加強(qiáng)的職能要增加財(cái)力支持，對弱化的職責(zé)要減少支出，要體現(xiàn)財(cái)力支出向公共服務(wù)傾斜、向基層傾斜，切實(shí)增強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府履行職責(zé)和提供公共服務(wù)的能力。
　　二是建立上級政府對縣鄉(xiāng)基層政府的轉(zhuǎn)移支付的長效機(jī)制。加強(qiáng)對農(nóng)村轉(zhuǎn)移支付力度，確保城鄉(xiāng)公共服務(wù)的均等化和公平化。
　?。ǘ┩晟妻r(nóng)村基本的義務(wù)教育制度
　　就推行農(nóng)村義務(wù)教育的要求而言，縣鄉(xiāng)政府一是要繼續(xù)實(shí)行農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制的改革，將農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)全部納入財(cái)政保障的范圍，認(rèn)真落實(shí)“兩免一補(bǔ)”政策；提高偏遠(yuǎn)山區(qū)的中小學(xué)校舍維修改造的長效機(jī)制，進(jìn)一步鞏固完善現(xiàn)行教育工資保障機(jī)制。二是加強(qiáng)教育部門自身改革。加快教師人事制度改革，確定合理的教育機(jī)構(gòu)編制標(biāo)準(zhǔn)。針對寧夏的特殊情況，首先落實(shí)代課教師的工資待遇，在具備條件的地區(qū)，把已經(jīng)取得教師資格證書的代課教師納入正式編制。同時(shí)，建立農(nóng)村教師的再培訓(xùn)制度，提高教師隊(duì)伍整體素質(zhì)。三是合理配置城鄉(xiāng)教育資源，逐步縮小城鄉(xiāng)之間義務(wù)教育發(fā)展的差距。
　?。ㄈ┘涌燹r(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)體系建設(shè)
　　針對看病難、看病貴問題，應(yīng)大力推進(jìn)和完善農(nóng)村新型合作醫(yī)療制度，建立醫(yī)療救助制度，加強(qiáng)農(nóng)村公共衛(wèi)生服務(wù)和疫病預(yù)防控制體系建設(shè)。
　　一是加大對公共衛(wèi)生體系建設(shè)的財(cái)政支持力度。建議進(jìn)一步加大公共衛(wèi)生投入力度，尤其應(yīng)進(jìn)一步加大對偏遠(yuǎn)山區(qū)衛(wèi)生扶持力度，保證投入幅度不低于財(cái)政經(jīng)常性支出的幅度，并將公共衛(wèi)生工作成績列入各級政府政績考核內(nèi)容加以管理，明確各級政府農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)投入的責(zé)任，改善服務(wù)水平和質(zhì)量。
　　二是整合衛(wèi)生資源，加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院公共服務(wù)水平，健全其預(yù)防保健服務(wù)功能，鼓勵(lì)城市醫(yī)療機(jī)構(gòu)和人員以多種形式到農(nóng)村服務(wù)。
　　三是加強(qiáng)執(zhí)法監(jiān)督，規(guī)范醫(yī)療服務(wù)市場和行為。強(qiáng)化政府對醫(yī)療機(jī)構(gòu)的監(jiān)督職能，建立健全有效的監(jiān)管體系和獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制，加強(qiáng)用藥安全和醫(yī)療安全，防止逐利行為帶來的資源浪費(fèi)以及對居民健康的損害。
　?。ㄋ模┙⒑屯晟妻r(nóng)村基本的救濟(jì)制度
　　寧夏農(nóng)村救濟(jì)制度存在三個(gè)主要問題，一是救濟(jì)標(biāo)準(zhǔn)低，無法滿足農(nóng)民的生活需要；二是救濟(jì)款項(xiàng)不能按時(shí)發(fā)放；三是界定救濟(jì)對象很困難，新的優(yōu)撫對象很難進(jìn)入救濟(jì)范圍。
　　針對以上問題，應(yīng)當(dāng)改革舊的救濟(jì)方式，建立新的與市場經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的救濟(jì)系統(tǒng)，要形成個(gè)人、政府、社會多方面的救濟(jì)款籌集渠道，滿足農(nóng)村貧困群體多層次的救濟(jì)需求。就寧夏農(nóng)村的實(shí)際情況來看，農(nóng)村社會救濟(jì)重點(diǎn)主要有兩個(gè)方面：一是對遭受自然災(zāi)害的農(nóng)村災(zāi)民的生活救濟(jì)。同城鎮(zhèn)相比，農(nóng)村自然災(zāi)害發(fā)生頻率高，防災(zāi)、抗災(zāi)和救災(zāi)能力較弱，因各種自然災(zāi)害而陷入困境的農(nóng)民數(shù)量大。因此，災(zāi)民的生活保障應(yīng)當(dāng)成為農(nóng)村保障的重點(diǎn)。二是農(nóng)村貧困人口的生活救濟(jì)，寧夏農(nóng)村目前還有一定數(shù)量的貧困人口，尤其是五保戶、殘疾人和特困戶。這些農(nóng)村貧困人口連基本的溫飽都難以維持，急需政府和社會給予必要的生活救濟(jì)。
　　（作者單位：中共寧夏區(qū)委黨校經(jīng)濟(jì)學(xué)教研部）