自上世紀80年代我國實行家庭聯(lián)產承包經營責任制以來，以戶為單位的家庭承包經營成為我國主要的農業(yè)耕作模式。雖然這種模式在調動農民生產積極性、提高農業(yè)生產率方面曾經發(fā)揮了巨大作用，但隨著經濟高速增長，農業(yè)人口不斷向城鎮(zhèn)轉移，農地碎化成為進一步改善我國農業(yè)生產條件、提高農民收入的嚴重障礙。為了實現(xiàn)農業(yè)生產規(guī)模化經營，近幾年來，土地承包經營權流轉改革在各地開始逐步推進。從目前的實際情況來看，城郊農地由于緊鄰城市，與其他地方相比，在農地流轉上呈現(xiàn)出明顯的特殊性。如何根據(jù)城郊農地的實際情況，制定有針對性的政策，是需要認真對待的問題。日本在上世紀50年代中期至80年代初期的經濟高速增長時期，城郊農民在非農部門就業(yè)日益增多，也曾面臨城郊農地碎化問題，但日本在推進城郊農地流轉上成效甚微，教訓非常深刻。由于日本與我國都面臨著人多地少的困境，對這段時期日本城郊農地流轉教訓進行總結，可以作為我國的前車之鑒。
　　一、經濟高增長時期日本城郊農地流轉狀況
　　日本經濟高增長時期農地流轉的背景和我國當前的情況比較類似。二戰(zhàn)后，日本進行了土地改革，規(guī)定每戶土地最多不能超過3公頃，余下的必須賣給其他農民。這樣，土地被零碎分割，每戶土地經營規(guī)模都很小，平均規(guī)模只有1公頃。自上世紀50年代中期開始，日本工業(yè)高速增長，而農業(yè)增長卻比較緩慢，致使城鄉(xiāng)居民之間的收入差距日益擴大。于是，政府出臺了一系列農業(yè)補貼和保護政策，試圖提高農民收入，但這些政策日積月累，給政府帶來了沉重的財政負擔，在農產品進口上也承受著日益巨大的外部壓力。于是，日本政府啟動了“自立農業(yè)”改革，希望農業(yè)部門能逐漸擺脫對政府補貼和保護政策的依賴，通過提高農業(yè)生產效率來增加農民收入。為此，日本政府采取系列鼓勵措施來推動農地流轉，希望通過擴大農場經營規(guī)模，實現(xiàn)規(guī)模效益。但經過數(shù)十年的運作，農地流轉僅僅在偏遠地區(qū)取得了一定成功，在城郊地區(qū)成效并不明顯。根據(jù)日本農林水產省的調查，在人口稀少且遠離大城市的北海道等地區(qū)，通過農地流轉，農場的平均規(guī)模增加了130%。而在其他人口密集的城郊地區(qū)，農場平均規(guī)模只增加了6%。與此同時，日本城郊地區(qū)出現(xiàn)了大量兼業(yè)農場，在當?shù)剞r場中所占比例從32%迅速提高到了66%。在兼業(yè)農場經營模式下，中青年農民平時到城市去工作，周末或農忙時才回家協(xié)助農業(yè)生產，平時只留下老人經營農業(yè)?？梢哉f，城郊農地流轉的實際情況與日本政府的政策預期相差很遠。
　　二、日本城郊農地流轉緩慢的原因
　　（一）農業(yè)機械化的發(fā)展與人口壽命的延長
　　上世紀50年代中期之前，日本農業(yè)生產主要依靠人力，非常繁重，因而主要由年輕男性勞動力來承擔。但在50年代中期之后，耕耘機等小型農業(yè)機械得到了迅速推廣。以耕耘機為例，根據(jù)農林水產省的統(tǒng)計，在短短的15年時間，數(shù)量從8.9萬臺迅速增加到344.8萬臺。小型農業(yè)機械的迅速普及，使得農村老人獨立完成農業(yè)作業(yè)（至少相當部分的農業(yè)作業(yè)）成為可能。
　　在農業(yè)機械化發(fā)展的同時，日本人均壽命也在不斷延長。二戰(zhàn)結束初期，日本人平均壽命僅為50歲， 70年代中期則達到了70歲。由于農業(yè)生產在節(jié)奏上比較松散，且能通過農業(yè)機械大大降低勞動強度，因而農村老人仍能勝任。于是，大量農村老人成了農業(yè)經營的主體。并且，農村老人也不愿意將自己的土地流轉給他人，因為年齡及體能限制，他們已經無法適應城市工廠的工作強度和節(jié)奏，即使將他們從農業(yè)中解放出來也沒有其他的工作機會。由于農村經營大量依靠農村老人，從1960-1985年，60歲以上男性勞動力在男性勞動力的比重從23%提高到51%。在1985年，農村男性勞動力中超過65歲的所占比例達到36%，僅8%的人低于29歲。正因為農業(yè)機械化及大量無其他非農工作機會的農村老人，使得城郊農地流轉陷入困境，流轉比例非常小。
　　（二）城市郊區(qū)交通一體化
　　在上世紀60、70年代經濟高速增長時期，日本對交通基礎設施建設進行了大量投資，特別是城市郊區(qū)交通一體化更是取得了飛速發(fā)展。與此同時，小轎車、摩托車等快速交通工具也日益普及。發(fā)達的城市郊區(qū)交通體系使農村中青年勞動力兼業(yè)從事農業(yè)生產成為可能，他們既可以在城市主要從事非農工作，獲取較高收入，又可以在周末或農忙時很方便地回家從事農業(yè)生產，從而獲得雙份收益。不但如此，由于城市非農工作存在失業(yè)風險，而兼業(yè)農業(yè)卻可以為他們提供一定的保障。正是兼業(yè)農業(yè)給農村中青年勞動力所提供的收入和保障功能，使得他們不太愿意將所經營的土地轉讓，這種意愿也阻礙了城郊農地的流轉。
　?。ㄈ┏墙嫁r地增值預期
　　在經濟高速增長時期，城郊農地的價格一般都會急劇上漲。之所以出現(xiàn)急劇上漲，原因有三：第一，在城市化高速發(fā)展過程中，往往也伴隨著城市空間的擴大，首當其沖的就是城郊農地轉為城市用途，這種城郊農地用途轉變的預期必然帶來農地價格的上漲。其次，在城市化高速發(fā)展的過程中，日益增加的城市人口對農產品形成了巨大的需求，且城市人口收入一般都較高，對農產品價格的承受能力也較強。而城郊農場由于交通便利，捕捉這些市場需求時具有天然的優(yōu)勢，容易獲得較高的收益，因而帶來農地價格的上漲。最后，各城市的地方政府往往具有相對雄厚的財力，為了保障城市農產品的穩(wěn)定供給，一般都會對城郊農業(yè)給予各種財政扶持政策，這也會推動城郊農地價格上漲。在戰(zhàn)后經濟高速發(fā)展時期，日本城郊土地經歷了一輪暴漲。與此同時，農地種植收益增長非常緩慢，投資收益率大幅下降。1955年，日本城市近郊農地平均價格為每公頃116萬日元，種植水稻的收益平均14萬日元，投資收益率為12%。但到了1980年，城市近郊農地平均價格漲到每公頃3828萬日元，種植水稻的收益平均為22.4萬日元，投資收益劇降為0.6%。在這種情況下，城郊農戶擴大農場規(guī)模的成本日益攀升，投資收益率卻日益下降，直接制約了城郊農地流轉。
　　三、日本城郊農地流轉的影響
　　日本大力推進農地流轉，只是在人口稀少的偏遠地區(qū)取得了明顯成效，但城郊地區(qū)農地流轉規(guī)模比較小，逐漸形成了以兼業(yè)農業(yè)為主體的農業(yè)經營模式。其影響主要包括如下幾點：
　?。ㄒ唬┏墙嫁r民收入大幅度提高。
　　當初日本發(fā)展“自立農業(yè)”的目的之一，是希望通過擴大農場規(guī)模來提高農民收入。隨著城郊兼業(yè)農業(yè)的發(fā)展，雖然農場規(guī)模沒有明顯增加，但農民收入?yún)s大幅增加了。在兼業(yè)農業(yè)中，老年農民是農業(yè)生產的主力，中青年農民則可在城市獲得高收入，在農忙或周末回家協(xié)助農業(yè)生產。這樣，從農戶家庭的角度來說，實際上可以從兩個渠道獲得家庭收入，農民收入得到大幅度提高。根據(jù)日本農林水產省統(tǒng)計資料，在1960年，農戶比城市工人家庭的收入低11%，人均收入更是低32%。到了1985年，農戶比城市工人家庭的收入平均高28%，人均收入則高12%。與此同時，從1960年到1985年，非農收入在農戶家庭收入中所占比重從50%提高到85%?？梢?，非農收入是農民收入大幅增加的主要原因。值得一提的是，在1985年，通過擴大農場規(guī)模而形成的城郊自立農戶，其戶均收入比城郊兼業(yè)農戶低40%，人均收入則低28%。試圖通過農地流轉來增加農民收入、縮小城鄉(xiāng)收入差距的政策目標，在自立農戶身上收效不大，反而在兼業(yè)農戶身上取得了明顯成功。
　?。ǘr業(yè)種植結構的影響
　　在兼業(yè)農場經驗模式下，老年農民是主要經營管理者。雖然在小型農業(yè)機械協(xié)助下，他們尚能獨立完成大部分農業(yè)生產活動，但受制于年齡和體力，無法耗費大量時間和精力去了解市場需求信息、組織生產、開拓銷售市場。于是，大多數(shù)老年農民更傾向于種植“省心”的農產品。在日本，稻米是最重要的食品糧，長期以來一直受到政府的大力扶持。政府不但大力開展稻米研發(fā)，推進稻米生產標準化，而且還成立專業(yè)服務機構，隨時為農戶提供稻米生產中的配套服務，并以保護價敞開收購稻米。在這種情況下，相對于其他農業(yè)品種，老年農民種植稻米非常省心，且在生產效率上與專業(yè)農民、中青年農民的差異并不明顯。老年農民對稻米品種的傾向性選擇，對日本農業(yè)種植結構產生了很大影響。在日本，糧食的平均自給率僅為34%，而稻米的自給率卻達到了107%，種植結構嚴重向稻米傾斜。隨著日本稻米產量的提高，庫存日益增加，政府財政負擔也越來越大。
　　（三）對農業(yè)效率及政府保護政策的影響
　　雖然兼業(yè)農戶的收入增長比較快，但這種增長主要來源于非農收入。單單就農業(yè)生產而言，由于兼業(yè)農場規(guī)模較小，無法獲得規(guī)模經濟效益，致使生產效率低下。由于農業(yè)生產效率低下，日本農業(yè)不得不依賴大幅度的關稅保護、財政補貼和稅收減免才能維持。在關稅保護上，日本農業(yè)1955年的名義保護率為18%，到了1984年迅速增長為102%。同期，美國的農業(yè)名義保護率從2%增長為6%，歐盟農業(yè)的保護率卻從35%下降為22%。與美國和歐盟相比，日本的農業(yè)名義保護率處于非常高的水平。在高關稅保護的同時，日本還通過財政補貼扶持農業(yè)發(fā)展。以1980年為例，日本農業(yè)補貼占農業(yè)生產總值的比重達到33.6%，歐共體平均為12.5%，前者是后者的2.5倍。高關稅保護及大量的財政補貼，使日本政府面臨的內外壓力越來越大，而低效率的農業(yè)卻離不開日本政府得扶持，日本政府陷入了兩難困境之中。
　　四、對我國的啟示
　　從日本經濟高速增長時期城郊農地流轉的實際情況及影響來看，有很多地方值得借鑒和反思。應該說，隨著農業(yè)人口快速向非農部門轉移，日本政府推進農地流轉的初衷是無可厚非的。但在市場經濟條件下，農民是微觀市場主體，他們的決策都是基于自身利益最大化。由于缺乏堅實的微觀基礎，日本政府的政策目標與農民微觀利益出現(xiàn)了背離，致使城郊農地流轉政策基本失敗。與日本相比，我國農村社保體系很不完善，農地現(xiàn)在還承擔著部分社會保障功能。在這種情況下，我國城郊農地流轉形勢更加復雜。我們在制定城郊農地流轉政策時，應該深刻認識城郊農民的切身利益及其決策模式，將社會保障等因素納入進來，切實制定有效政策，通過利益誘導推進城郊農地流轉。
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