至今沿用20年的《看守所條例》，已由公安部起草修訂草案并呈送國務(wù)院法制辦。
　　這20年間，《憲法》三修，《刑法》《刑事訴訟法》確立“無罪推定”原則。以“躲貓貓事件”為契機，《看守所條例》迎來變革。
　　2009年2月12日，因涉嫌盜伐林木罪被羈押于云南省昆明市晉寧縣看守所的李蕎明意外死亡。警方稱，死亡原因為李與獄友玩“躲貓貓”以頭撞墻。此說一出，即遭非議。近一個月后，云南省政府公布該事件司法調(diào)查結(jié)果：李蕎明在看守所內(nèi)受“牢頭”施虐和體罰，最后導(dǎo)致死亡。兩名看守所民警因玩忽職守罪和虐待被監(jiān)管人罪領(lǐng)刑。
　　“躲貓貓”之后，“激動死”“睡覺死”“喝水死”等一系列看守所非正常死亡事件，持續(xù)引起輿論關(guān)注。一份詳細(xì)羅列35種看守所死亡大全的文章，在網(wǎng)上熱傳?！翱词厮锏姆钦Ｋ劳霭咐?，實際存在的比35種還要多?！敝袊ù髮W(xué)訴訟法學(xué)研究中心主任樊崇義說。
　　歷經(jīng)兩年博弈后，《看守所條例》并未升格為法律，送審稿褪去20年來與中國法治發(fā)展不一致的部分弊病，但仍未能脫離“偵羈合一”的體制現(xiàn)狀，內(nèi)、外監(jiān)督均為下一步改革方向。
　　
　　人權(quán)保障定調(diào)
　　“躲貓貓”之后，2009年4月，中國政府發(fā)表了《2009-2010年人權(quán)行動計劃》，其中承諾：第一，在看守所審訊要實行物理隔離；第二，入所之前要進(jìn)行身體檢查。
　　中國人民大學(xué)法學(xué)院副教授程雷介紹，早在2000年前后，公安部即已著手研究修訂《看守所條例》。2008年底，《中央政法委員會關(guān)于深化司法體制和工作機制改革若干問題的意見》公布，明確提出要“完善看守所相關(guān)立法，健全監(jiān)督機制”。
　　“躲貓貓”事件發(fā)生后，在2009年全國兩會上，政協(xié)委員劉白駒建議制定《看守所法》，全面規(guī)范看守所體系，這是近年來有關(guān)看守所的最強立法倡議。此后，雖然《看守所條例》未由行政法規(guī)上升為法律，但對其修改被列入國務(wù)院2009年二類立法計劃當(dāng)中。
　　此次送審的修訂草案，更多的是對廣受爭議的弊病進(jìn)行微調(diào)，公安部采納了相關(guān)部門、專家學(xué)者、律師等方面的部分建議。
　　中國人民大學(xué)教授陳衛(wèi)東介紹，研究《看守所條例》的修訂，人權(quán)保障是一個非常重要的內(nèi)容?，F(xiàn)行《看守所條例》共52個條文，“人犯”一詞使用了71次；與其配套的“實施辦法”僅63個條文，“人犯”一詞共使用了150次。
　　在此次的《看守所條例》修訂中，羈押對象稱謂全部變化，“人犯”被替換成“犯罪嫌疑人、被告人和罪犯”。同時，增加了一條保障人權(quán)的基本原則，“看守所依法保障犯罪嫌疑人、被告人和罪犯的合法權(quán)益，為犯罪嫌疑人、被告人和罪犯行使合法權(quán)利提供便利?！?br/>　　在修訂草案中，看守所的性質(zhì)與任務(wù)更加明確，包括看守所應(yīng)該根據(jù)犯罪嫌疑人、被告人的具體情形制定科學(xué)的羈押和管理方式，保障在押人員的生活、衛(wèi)生條件，安排適當(dāng)?shù)膭趧印⑽捏w活動和心理治療。
　　在2010年10月23日召開的“現(xiàn)行《看守所條例》的弊端及其修改研討會”上，不少律師還提出，《刑事訴訟法》《律師法》規(guī)定律師在偵查階段可以會見犯罪嫌疑人，但《看守所條例》規(guī)定在審判階段律師才能會見被告人，這顯然存在沖突。
　　“由于刑事訴訟是以刑事偵查為中心，被關(guān)押人員成了破案的手段。對于律師來說，我們也有切膚之痛，除了會見難，還要被秘密錄音和監(jiān)視。新修訂的《律師法》一生效就變成了廢紙，很多地方聲稱不執(zhí)行?！甭蓭熚喝昃梅Q。
　　在此次《看守所條例》修訂中，對于律師會見權(quán)的保障，并沒有貫徹《律師法》的規(guī)定，而是沿襲了《刑事訴訟法》中會見要經(jīng)批準(zhǔn)的做法，“在偵查階段，偵查機關(guān)安排犯罪嫌疑人與其聘請或者委托的律師會見的，看守所應(yīng)當(dāng)查驗案件主管機關(guān)安排會見的法律文書、律師執(zhí)業(yè)證書、律師事務(wù)所證明和委托書或者法律援助公函”。
　　2010年1月底召開的“看守所規(guī)范與看守所立法”研討會上，全國律協(xié)刑事辯護(hù)委員會主任田文昌提出，在押人員與家屬的會見往往受阻，建議細(xì)化相應(yīng)規(guī)則?？少Y佐證的是，中國人民大學(xué)訴訟制度與司法改革研究中心2009年9月針對“欠發(fā)達(dá)地區(qū)看守所的調(diào)研”中，“無法與家人取得聯(lián)系”以37.08%成為在押人員“最擔(dān)心的問題”。
　　此次修訂中，針對在押人員與家屬會面規(guī)定，“在偵查階段，犯罪嫌疑人與近親屬會見、通信的，應(yīng)當(dāng)經(jīng)案件主管機關(guān)批準(zhǔn)，在審查起訴、審判階段，犯罪嫌疑人、被告人可以與近親屬會見、通信?！?br/>　　
　　“偵羈分離”流產(chǎn)
　　學(xué)界力挺的“偵羈分離”，即偵查與未決羈押分開管理，未能在草案中體現(xiàn)。按修訂草案，由公安機關(guān)管理看守所的現(xiàn)有格局繼續(xù)維持，“國務(wù)院公安部門主管全國看守所工作?？h級以上地方政府公安機關(guān)主管本行政區(qū)域看守所工作”。
　　“公安部已經(jīng)開始將預(yù)審、羈押機構(gòu)分離及領(lǐng)導(dǎo)分離。但在一個系統(tǒng)內(nèi)，看守所‘偵羈合一’的現(xiàn)有體制能否被打破還不得而知?！敝袊ù髮W(xué)一位刑訴法學(xué)專家說。
　　“偵羈合一”被認(rèn)為是刑訊逼供現(xiàn)象不能遏制，產(chǎn)生“牢頭獄霸”的制度性根源之一。中國政法大學(xué)訴訟法學(xué)研究中心主任樊崇義認(rèn)為，公安機關(guān)甚至將看守所視為偵查場所，現(xiàn)在有27%-30%左右的破案率源于看守所，因此，改革阻力非常之大。
　　中國人民大學(xué)針對發(fā)達(dá)地區(qū)和欠發(fā)展地區(qū)的兩份調(diào)研報告均顯示，看守所依然承擔(dān)著深挖犯罪的職能，這也是年度考核的重要指標(biāo)之一。受訪的刑偵人員稱，“我們在提審的時候會安排一些比較聽話的在押人員作為我們的線人，通過換監(jiān)室、套口供等方式深挖其他在押人員的犯罪行為。若查證屬實，這些線人可被認(rèn)定為有立功情節(jié)，從而可以從輕減輕處罰。”調(diào)研中涉及的一處看守所，2008年通過管教與在押人員的談話和教育，為偵查機關(guān)辦案提供了50多條線索，破獲了30多起案件，因此獲得了“深挖犯罪先進(jìn)集體”稱號。
　　還有位于發(fā)達(dá)地區(qū)的看守所設(shè)有兩名專職“獄偵”，職能是通過安插特勤、耳目，對零口供、翻供案件（該看守所此部分案件40起-50起/年）進(jìn)行證據(jù)固定；配合刑偵大隊進(jìn)行刑事偵查；協(xié)助抓捕同案犯、深挖余罪。
　　對“獄偵”的任務(wù)量要求是，每月每個監(jiān)舍獲得兩條線索，并由此破一個案子，調(diào)研中“獄偵”表示任務(wù)量基本都能完成。如果深挖余罪中，能查證屬實犯盜竊或搶劫10萬元以上的重大案件，還將實行個案獎勵。
　　在提交的《看守所條例》修訂草案中，并未直接觸及深挖余罪的根本動力，而是從制度上規(guī)范刑訊逼供案例高發(fā)的“提外審”，規(guī)定“提在押人員出所的，在出所、回所時，看守所應(yīng)當(dāng)對其進(jìn)行人身檢查，發(fā)現(xiàn)身體有傷的，偵查機關(guān)應(yīng)當(dāng)出具傷情證明，傷情嚴(yán)重的，不予收押”。
　　為解決濫用異地羈押帶來的弊端，草案還規(guī)定“跨縣級以上行政區(qū)域異地羈押的，需憑兩地共同的上一級公安機關(guān)的審批手續(xù)收押”；為監(jiān)督超期羈押，則增加了新措施，“看守所對于超期羈押的在押人員應(yīng)當(dāng)拒絕辦案機關(guān)的提訊與提解（提出看守所進(jìn)行訴訟活動）”。
　　主管看守所的公安部監(jiān)所管理局局長趙春光曾對媒體稱，看守所“牢頭獄霸”問題的關(guān)鍵在于“有關(guān)部門對看守所監(jiān)管工作的不重視”?？词厮ε渲貌蛔?，警察與被監(jiān)管人員的比例大大低于監(jiān)獄中警察與被監(jiān)管人員的比例?？词厮械拿窬c在押人員的比例是8:100；而同期全國監(jiān)獄系統(tǒng)中，警察和監(jiān)管人員的比例為18:100。
　　此次修訂就此作出回應(yīng)，對看守所警力配備的標(biāo)準(zhǔn)予以提高，規(guī)定“看守所人民警察與犯罪嫌疑人、被告人和罪犯的比例不低于一比五”。
　　
　　
　　看守所隸屬博弈
　　中國人民大學(xué)的調(diào)研報告中提及，“看守所只是承擔(dān)保障刑事訴訟順利進(jìn)行的職能，沒有深挖犯罪的職能和義務(wù)，偵破案件應(yīng)該由偵查部門來進(jìn)行，深挖余罪是與看守所的職能相矛盾的，所以不應(yīng)當(dāng)由看守所深挖余罪。有被調(diào)查者認(rèn)為，如果看守所由司法部管轄就不會再承擔(dān)深挖犯罪的任務(wù)?！?br/>　　學(xué)界普遍觀點是，將看守所交由司法行政部門管理，無論體制還是具體操作都不復(fù)雜，由于公安機關(guān)與司法行政機關(guān)均屬國務(wù)院系統(tǒng)，實現(xiàn)中立化改革只需將目前看守所人員的編制轉(zhuǎn)為司法行政機關(guān)，屬于系統(tǒng)內(nèi)改革，不存在增加編制與預(yù)算的問題。
　　但2010年1月底的一次閉門會議中，相關(guān)部門與法學(xué)專家、律師關(guān)于看守所的隸屬問題仍各執(zhí)己見。
　　“雖然公安部門在看守所管理方面做了很多工作，但是原則上應(yīng)將看守所隸屬與監(jiān)獄隸屬統(tǒng)一起來，交由司法部管理。”全國律師協(xié)會刑事辯護(hù)委員會主任田文昌堅持。
　　清華大學(xué)教授張建偉分析：“看守所隸屬涉及到兩個問題：第一，從實用主義或功利主義角度來看，將看守所交由中立的司法行政部門，為看守所的完善提供了一個必要的步驟；第二，從刑事訴訟制度的發(fā)展歷程來看，看守所歸屬于公安機關(guān)以外的機關(guān)，代表了一個大趨勢。由一個中立機關(guān)管理看守所，可以改善社會觀感和國際觀感，予民以公信力?！?
　　但全國人大內(nèi)務(wù)司法委員會負(fù)責(zé)人則認(rèn)為，將看守所交由中立的司法行政部門，涉及機構(gòu)隸屬問題，難度比較大。所以，在現(xiàn)行體制內(nèi)調(diào)整，而不是改變體制，更為現(xiàn)實。
　　“不要寄希望于將看守所歸于司法部管理。在英國，看守所也是由警察部門管理。中國公安部已經(jīng)設(shè)立單獨的監(jiān)管局，這在當(dāng)前是合理的?！敝袊嗣窆泊髮W(xué)一位教授稱。
　　北京市公安局相關(guān)負(fù)責(zé)人則表示：“看守所是公安機關(guān)的執(zhí)法機構(gòu)。但是，這種說法還是不夠準(zhǔn)確?？词厮鶓?yīng)該是一級人民政府的司法保障機構(gòu)，不能簡單地說是公安機關(guān)的機構(gòu)?！?br/>　　最終由公安部執(zhí)筆的修訂草案維持了現(xiàn)有的隸屬格局。為化解學(xué)界爭議及公眾質(zhì)疑，公安部在“躲貓貓”事件后亦采取了內(nèi)部監(jiān)督和社會監(jiān)督并舉的對策。
　　2009年4月以來，公安部接連出臺了第一責(zé)任人負(fù)責(zé)制、聯(lián)合檢查等七項舉措?！肮膊渴窍胪ㄟ^加強各種行政手段對看守所進(jìn)行全面整頓，加強管理，強化監(jiān)督，努力消除看守所內(nèi)部嚴(yán)重侵權(quán)的隱患?！敝袊嗣窆泊髮W(xué)教授周欣認(rèn)為，“這在短期內(nèi)可能會有一定成效，但是畢竟不是長效機制。因為看守所的問題本身是司法上的問題?！?br/>　　
　　外來監(jiān)督未竟
　　對外來監(jiān)督方式的探尋在修訂草案中并未深入，為確保一定透明度，增加的措施包括，看守所應(yīng)當(dāng)實行警務(wù)公開、公開辦事程序和監(jiān)督方式，邀請人大代表、政協(xié)委員視察并建議。
　　程雷介紹，駐所檢察制度是目前看守所中存在的最為主要的外來監(jiān)督方式，有一定積極作用，但實踐中也暴露出不少的問題，包括長期駐扎在同一看守所的檢察官容易與看守警察達(dá)成“默契”。同時，現(xiàn)有規(guī)定中對于檢察監(jiān)督的后果缺乏明確規(guī)定，導(dǎo)致監(jiān)督缺乏實效。
　　“看守所缺乏的是一個有效的監(jiān)督機制。例如，在英國有羈押場所巡視員制度，巡視員可以隨時巡視看守所，隨機挑選在押人員進(jìn)行訪談，了解其在看守所內(nèi)的生活狀況等?！敝袊嗣窆泊髮W(xué)崔敏教授說。
　　由陳衛(wèi)東帶領(lǐng)的中國人民大學(xué)調(diào)研組2008年開始在東北省份試點“羈押場所巡視員制度”，組織社會公眾代表隊兩人一組，分為十組對羈押場所進(jìn)行定期或不定期的巡視，之后可與羈押場所主管機關(guān)進(jìn)行溝通、反饋，若未獲有效、及時回應(yīng)，可向社會曝光。
　　此后，北京市公安局監(jiān)管處將此經(jīng)驗引進(jìn)，選取西城區(qū)看守所作為首批試點開放看守所，允許社會公眾參觀。
　　不過，“羈押場所巡視員制度”目前并未列入修訂草案，僅存于學(xué)者建議案。類似未竟的改革還包括“在押人員投訴處理機制”等。
　　本刊記者徐凱對此文亦有貢獻(xiàn)