不久前閉幕的中央農(nóng)村工作會(huì)議明確，2011年國(guó)家將研究出臺(tái)一份專門針對(duì)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的指導(dǎo)意見(jiàn)（下稱指導(dǎo)意見(jiàn)）。該文件將會(huì)改變目前流轉(zhuǎn)形式五花八門、基層政府過(guò)度參與，以及流轉(zhuǎn)土地“非農(nóng)化”“非糧化”等現(xiàn)象。
　　據(jù)悉，文件由農(nóng)業(yè)部農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制與經(jīng)營(yíng)管理司具體負(fù)責(zé)起草，2010年9月，即中央農(nóng)村工作會(huì)議文件起草之際，農(nóng)業(yè)部將指導(dǎo)意見(jiàn)初稿上報(bào)中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室，提請(qǐng)相關(guān)機(jī)構(gòu)研究。業(yè)內(nèi)人士估計(jì)，指導(dǎo)意見(jiàn)將在2011年上半年，以多部委聯(lián)合下發(fā)的形式出臺(tái)。
　　農(nóng)業(yè)部還有意修改2005年制定的《農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》，對(duì)相關(guān)流轉(zhuǎn)管理規(guī)定進(jìn)一步細(xì)化，農(nóng)地流轉(zhuǎn)形式有望得到規(guī)范，其中包括對(duì)農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)退出、農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)能力認(rèn)定和流轉(zhuǎn)中的風(fēng)險(xiǎn)防范等內(nèi)容。
　　上世紀(jì)80年代，農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)開(kāi)始在沿海地區(qū)萌芽，后發(fā)展至內(nèi)地。2008年開(kāi)始，各地在推動(dòng)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、土地適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)中形成了一股“流轉(zhuǎn)熱”，全國(guó)流轉(zhuǎn)的土地面積劇增，增速多在60％以上。預(yù)計(jì)到2010年底，全國(guó)農(nóng)地流轉(zhuǎn)面積1.85億畝，占家庭承包耕地總面積14.6％，比2005年提高了10個(gè)百分點(diǎn)。
　　然而，在經(jīng)過(guò)自發(fā)流轉(zhuǎn)階段后，基層政府大舉介入，主導(dǎo)農(nóng)地流轉(zhuǎn)，由此帶來(lái)土地糾紛案件上升等問(wèn)題。同時(shí)大量工商資本進(jìn)入后，流轉(zhuǎn)的土地呈現(xiàn)“非農(nóng)化”“非糧化”等現(xiàn)象，危及糧食安全。
　　一位農(nóng)業(yè)部門官員介紹說(shuō)，一部分地方政府熱衷推動(dòng)農(nóng)地流轉(zhuǎn)，是為了暗度陳倉(cāng)，曲線解決日益突出的建設(shè)用地緊張問(wèn)題。業(yè)內(nèi)人士判斷，此番中央政府決心規(guī)范，將使農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)降溫，重回正常有序軌道。
　　
　　流轉(zhuǎn)熱浪
　　雖然早在1984年中央“一號(hào)文件”就已有“可以轉(zhuǎn)包承包地給種田能手”的表述，但流轉(zhuǎn)真正提速還是在“十七大”后。2007年10月召開(kāi)的中共“十七大”，首次提出建立土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)。據(jù)介紹，截至2008年8月，農(nóng)地流轉(zhuǎn)面積就已突破1億畝大關(guān)，比上一年增長(zhǎng)66％，速度驚人。
　　從各地上報(bào)的數(shù)據(jù)來(lái)看，江浙等沿海地區(qū)農(nóng)地流轉(zhuǎn)比例相對(duì)較高，流轉(zhuǎn)規(guī)模與當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)程度成正比。以江蘇省為例，預(yù)計(jì)到2010年底，全省累計(jì)土地流轉(zhuǎn)面積1900萬(wàn)畝，占家庭承包面積的38％，位居全國(guó)前列。
　　之所以如此之快，一方面是政策明朗以后，各地把此前沒(méi)有統(tǒng)計(jì)的數(shù)據(jù)上報(bào)上來(lái)，增加了流轉(zhuǎn)規(guī)模；另一方面是各地積極推動(dòng)土地規(guī)模經(jīng)營(yíng)，以圖早日實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化。
　　在推進(jìn)中，工業(yè)化和城鎮(zhèn)化進(jìn)展較快地區(qū)，對(duì)流轉(zhuǎn)的愿望更為迫切，舉措也更為“激進(jìn)”。
　　浙江省在2009年高規(guī)格下發(fā)了一份“37號(hào)”文件，專門用于引導(dǎo)各地推進(jìn)農(nóng)地流轉(zhuǎn)、促進(jìn)規(guī)模經(jīng)營(yíng)，據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，全省財(cái)政用于推動(dòng)土地流轉(zhuǎn)的獎(jiǎng)勵(lì)資金達(dá)1.2億元。該省成立了244家以農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)作價(jià)出資的土地股份合作社，入股面積15.4萬(wàn)畝，同時(shí)在探索農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款試點(diǎn)。
　　江蘇省制定了片區(qū)土地流轉(zhuǎn)指導(dǎo)價(jià)，蘇南是600元每畝，蘇中是650元，蘇北是550元。該省建立了土地規(guī)模流轉(zhuǎn)補(bǔ)貼制度，2009年財(cái)政拿出5000萬(wàn)元，2010年7000萬(wàn)元，2011年可能要增加到1億元。
　　財(cái)力雄厚的昆山市每年財(cái)政拿出8000萬(wàn)元，用于補(bǔ)貼，流轉(zhuǎn)出來(lái)的土地由政府統(tǒng)一發(fā)包，和其他地方不同的是，發(fā)包的對(duì)象限于本地農(nóng)民，由農(nóng)民投票決定由誰(shuí)種植?！爱?dāng)?shù)匾?guī)模最小的149畝，一年一畝地凈收入1000元，100畝的話收入就10萬(wàn)元，達(dá)到平均水平了?！苯K農(nóng)委一位官員介紹說(shuō)。
　　此外，重慶、四川成都、湖北武漢等地流轉(zhuǎn)進(jìn)展也較為迅速。
　　目前，各地農(nóng)地流轉(zhuǎn)的形式五花八門，但主要以轉(zhuǎn)包、出租、土地入股等形式為主。近年來(lái)，流轉(zhuǎn)的對(duì)象除了農(nóng)戶之間外，一些工商企業(yè)、專業(yè)合作社、專業(yè)大戶等經(jīng)營(yíng)主體的參與增多，在實(shí)際操作中，一些村委會(huì)直接與工商企業(yè)簽訂流轉(zhuǎn)合同。
　　
　　資本躍動(dòng)
　　一位參與流轉(zhuǎn)的業(yè)內(nèi)人士介紹說(shuō)，在“快”的同時(shí)，出現(xiàn)了“亂”。有的地方提出農(nóng)業(yè)發(fā)展的方向不是分散的家庭經(jīng)營(yíng)，而是規(guī)模經(jīng)營(yíng)，應(yīng)該把土地交給企業(yè)經(jīng)營(yíng)。在各地五花八門的流轉(zhuǎn)形式中，不乏一些超出法律規(guī)定的。
　　一些地方甚至出現(xiàn)了“害農(nóng)”情況，各界質(zhì)疑最多的是工商資本的介入。
　　據(jù)了解，一些公司企業(yè)借助地方政府的招商引資政策，大肆圈占農(nóng)民耕地，出現(xiàn)了土地流轉(zhuǎn)價(jià)格過(guò)低，流轉(zhuǎn)期限過(guò)長(zhǎng)等情況，有的還違反土地用途管制規(guī)定，擅自改變用途。而其中很多流轉(zhuǎn)，是在基層政府和村民組織直接主導(dǎo)下完成的。
　　山東省一地級(jí)市農(nóng)業(yè)部門官員透露，2009年該市有兩家工商企業(yè)進(jìn)入，分別與村委會(huì)和農(nóng)民簽訂流轉(zhuǎn)合同，流轉(zhuǎn)面積均在千畝以上。其中一家公司主要從事煤炭生意，由于認(rèn)為農(nóng)業(yè)利潤(rùn)可觀，進(jìn)入以后做起大規(guī)模生態(tài)養(yǎng)殖，另一家公司則從事蔬菜種植。
　　這位官員坦承，村委會(huì)與公司直接簽約隱藏了很多風(fēng)險(xiǎn)，他擔(dān)憂，一旦企業(yè)資金短缺，生意失敗怎么辦？
　　在一些業(yè)內(nèi)人士看來(lái)，公司化種植面臨的風(fēng)險(xiǎn)并不比一家一戶種植小。在經(jīng)營(yíng)上公司面臨著自然災(zāi)害、市場(chǎng)波動(dòng)影響，同時(shí)公司要正常運(yùn)轉(zhuǎn)就必須維持現(xiàn)金流不能斷，一旦市場(chǎng)出現(xiàn)波動(dòng)，公司將面臨更大的財(cái)務(wù)壓力。從這點(diǎn)上講，經(jīng)營(yíng)農(nóng)業(yè)的公司比農(nóng)戶更脆弱。
　　在這種工商大舉介入同時(shí)，附帶產(chǎn)生了另一現(xiàn)象：土地流轉(zhuǎn)后，絕大多數(shù)選擇種植經(jīng)濟(jì)作物，真正種植糧食的很少，流轉(zhuǎn)土地“非糧化”現(xiàn)象非常嚴(yán)重。山東滕州市2006年建立全國(guó)第一家土地流轉(zhuǎn)有形市場(chǎng)，該市流轉(zhuǎn)土地14萬(wàn)畝，其中種植糧食的僅2萬(wàn)畝；廣東省也極為相似，在土地流轉(zhuǎn)面積中，六成用于投資開(kāi)發(fā)高效農(nóng)業(yè)項(xiàng)目，如花卉、果樹(shù)、種苗等。
　　“如果全國(guó)都這樣，就很可怕了。”一位業(yè)內(nèi)人士擔(dān)憂，這將危及中國(guó)的糧食安全問(wèn)題。
　　早在2001年中央“18號(hào)”文件就曾經(jīng)對(duì)流轉(zhuǎn)進(jìn)行了規(guī)范，按照當(dāng)時(shí)的政策，中央鼓勵(lì)的是農(nóng)民之間的土地流轉(zhuǎn)，而不支持公司長(zhǎng)時(shí)間、大規(guī)模地租賃農(nóng)民承包地。在“18號(hào)”文下發(fā)十年后，這一原則將被重申。
　　針對(duì)下一步即將出臺(tái)的指導(dǎo)意見(jiàn)，有業(yè)內(nèi)人士建議要分類對(duì)待，對(duì)于確實(shí)因?yàn)閯趧?dòng)力轉(zhuǎn)移后造成的經(jīng)營(yíng)主體空缺的，可以考慮引入工商資本，對(duì)于違背農(nóng)民意愿、政府強(qiáng)制引入工商資本的，則要予以限制。而對(duì)于流轉(zhuǎn)后經(jīng)營(yíng)主體的土地用途、種植選擇，要用資金和政策予以引導(dǎo)。
　　
　　規(guī)范治“亂”
　　“回過(guò)頭來(lái)看，自從家庭經(jīng)營(yíng)制度建立以來(lái)，實(shí)際上一直鼓勵(lì)流轉(zhuǎn)的?！?國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心農(nóng)村經(jīng)濟(jì)研究部副部長(zhǎng)徐小青介紹說(shuō)，上世紀(jì)80年代的中央文件就提出可以向種田能手流轉(zhuǎn)，多年實(shí)踐來(lái)看，在農(nóng)地農(nóng)用原則下，流轉(zhuǎn)是自然發(fā)生的。
　　但問(wèn)題是，與之配套的管理和服務(wù)并沒(méi)有跟上，存在諸多不規(guī)范地方。徐小青介紹說(shuō)，首先流轉(zhuǎn)要有一紙合同，但他在一個(gè)村莊調(diào)查發(fā)現(xiàn)，80％的流轉(zhuǎn)都沒(méi)有合同，都是口頭協(xié)議。
　　具體負(fù)責(zé)此項(xiàng)工作的農(nóng)業(yè)部農(nóng)村合作經(jīng)濟(jì)經(jīng)營(yíng)管理總站（下稱經(jīng)管站），近年來(lái)一直在推行流轉(zhuǎn)合同制和備案制。據(jù)了解，經(jīng)過(guò)幾年努力，目前流轉(zhuǎn)合同簽約率超過(guò)60％，這在一定程度上降低了流轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)，減少了土地糾紛矛盾。
　　據(jù)悉，下一步除了推動(dòng)流轉(zhuǎn)合同規(guī)范化，還將規(guī)范流轉(zhuǎn)形式和流轉(zhuǎn)行為。目前，土地流轉(zhuǎn)形式有轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓、股份合作等，對(duì)一些有爭(zhēng)議的流轉(zhuǎn)形式，要有風(fēng)險(xiǎn)防范意識(shí)和機(jī)制。
　　土地股份合作社是江蘇省極力推行的一種流轉(zhuǎn)形式，該做法最早在江蘇蘇南地區(qū)出現(xiàn)，之后在全省范圍內(nèi)推廣。具體做法是政府引導(dǎo)農(nóng)民將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)入股，組建農(nóng)村土地股份合作社，當(dāng)?shù)毓賳T將其形象地概括為“土地變股權(quán)、農(nóng)民當(dāng)股東、有地不種地、收益靠分紅”。
　　
　　據(jù)了解，揚(yáng)州、宿遷等地以農(nóng)民專業(yè)合作社名義，進(jìn)行工商登記，確立了土地股份合作社的法人地位。但這一做法曾飽受爭(zhēng)議，部分學(xué)者認(rèn)為它既不“股份”，也不“合作”，在實(shí)際操作過(guò)程中還出現(xiàn)了“忽悠”農(nóng)民入股的情況。
　　“我們要求（公司）必須要有保底分紅，還有在清盤的時(shí)候不能拿土地清盤，這是兩條底線。”當(dāng)?shù)匾晃还賳T介紹說(shuō)。據(jù)了解，這一自創(chuàng)的風(fēng)險(xiǎn)防范經(jīng)驗(yàn)后被山東部分地市借鑒。
　　指導(dǎo)意見(jiàn)還將規(guī)范各種不良流轉(zhuǎn)行為。“要充分發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制在土地流轉(zhuǎn)中的基礎(chǔ)作用，尊重承包農(nóng)戶的流轉(zhuǎn)主體地位，防止強(qiáng)迫流轉(zhuǎn)以及采取下指標(biāo)、定任務(wù)等方式行政推動(dòng)流轉(zhuǎn)?！鞭r(nóng)業(yè)部經(jīng)管總站站長(zhǎng)袁惠民2010年12月24日說(shuō)。
　　目前，農(nóng)業(yè)部、中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室、國(guó)務(wù)院法制辦等部門正研究農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)“長(zhǎng)久不變”具體政策含義，經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押、入股、退出等諸多重大問(wèn)題將一并在指導(dǎo)意見(jiàn)中明確。各省也正集中解決農(nóng)地二輪承包遺留問(wèn)題，和土地承包確權(quán)登記頒證工作，完成這些基礎(chǔ)性工作，可以穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關(guān)系，進(jìn)一步根治農(nóng)地流轉(zhuǎn)“亂象”。
　　
　　漸進(jìn)方式
　　在農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)快慢背后，實(shí)際上有理論界和政界對(duì)一系列重大問(wèn)題的分歧。例如，如何看待家庭分散經(jīng)營(yíng)與適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)關(guān)系，在分散經(jīng)營(yíng)體制下，如何提高土地收益，如何實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化等，對(duì)此各方看法不一。
　　徐小青強(qiáng)調(diào)，要堅(jiān)持家庭承包經(jīng)營(yíng)的基礎(chǔ)地位。他認(rèn)為農(nóng)戶規(guī)模太小是中國(guó)國(guó)情，不是政策造成的。目前中國(guó)戶均經(jīng)營(yíng)規(guī)模不到半公頃（約7.5畝），同樣是小農(nóng)國(guó)情的日本，經(jīng)營(yíng)面積戶均1.68公頃，是中國(guó)的三倍多。美國(guó)、歐洲、澳大利亞、南美等國(guó)家和地區(qū)則更大，動(dòng)輒上百公頃。
　　反對(duì)分散經(jīng)營(yíng)的人認(rèn)為，中國(guó)農(nóng)戶規(guī)模太小，組織化程度低，面對(duì)龐大的市場(chǎng)，農(nóng)民非常弱勢(shì)，而且地塊分散也不利于機(jī)械使用和技術(shù)推廣。要實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，必須要走規(guī)模經(jīng)營(yíng)，大舉流轉(zhuǎn)土地也是應(yīng)有之義。
　　持此觀點(diǎn)的不乏國(guó)內(nèi)知名學(xué)者和一線政府官員，他們以國(guó)外現(xiàn)代農(nóng)業(yè)之路為藍(lán)本，堅(jiān)持認(rèn)為擴(kuò)大規(guī)模經(jīng)營(yíng)是根本之道。不過(guò)，一些參與中央農(nóng)村農(nóng)業(yè)領(lǐng)域文件起草的部門，如中農(nóng)辦，對(duì)此有不同看法。
　　中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室主任陳錫文告訴《財(cái)經(jīng)》記者，土地作為一種生產(chǎn)要素，必須追求它的高效率，“因此，土地的流轉(zhuǎn)、集中規(guī)模經(jīng)營(yíng)，是我們追求的。但是土地對(duì)農(nóng)民而言，它不僅僅是一種生產(chǎn)要素，它還是一種生存方式、生活方式、社會(huì)組織的載體。”
　　也有觀點(diǎn)認(rèn)為，農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化并不能與土地規(guī)模經(jīng)營(yíng)畫(huà)等號(hào)，同為東亞社會(huì)，同樣面臨人多地少矛盾，日本也是采取家庭分散經(jīng)營(yíng)，但它農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化程度就很高。規(guī)模經(jīng)營(yíng)是實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的一個(gè)途徑，但絕不是唯一的途徑。
　　在決策層看來(lái)，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)規(guī)模的擴(kuò)大，必須和城鎮(zhèn)化同步。但是一個(gè)現(xiàn)實(shí)情況是，十多年來(lái)，一些逐步離開(kāi)農(nóng)村土地的農(nóng)民，并沒(méi)有在城市安家落戶，于是他們不得不留著土地作為最后保障。
　　陳錫文認(rèn)為，在中國(guó)現(xiàn)階段，沒(méi)辦法追求類似美國(guó)、南北美洲那樣的模式。要從中國(guó)的國(guó)情、從中國(guó)現(xiàn)在的發(fā)展階段出發(fā)，慢慢向前推進(jìn)。