2007年6月，經(jīng)國家發(fā)改委批準(zhǔn)，成都市成為全國城鄉(xiāng)統(tǒng)籌綜合改革配套試驗區(qū)。
　　兩年后的2009年5月，國務(wù)院批復(fù)了《成都統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗總體方案》，明確要求：國務(wù)院有關(guān)部門要按照職責(zé)分工，積極支持在成都市開展有關(guān)專項改革，先行試驗一些重大的改革開放措施，特別是擬推出的與統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展主題相關(guān)的改革事項，要優(yōu)先放在成都市等改革試驗區(qū)先行先試。
　　三年以來，成都市先行先試的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌改革經(jīng)驗，在全國范圍得到的高度關(guān)注，引發(fā)中央和地方政府有關(guān)部門、媒體、政策和學(xué)術(shù)研究機(jī)構(gòu)以及公眾從不同角度的觀察、思考和討論。
　　在總結(jié)成都經(jīng)驗的時候，以什么樣的方法論來看待成都的改革經(jīng)驗，具有特別的意義。正確的方法論原則，有助于全面認(rèn)識并恰當(dāng)總結(jié)成都經(jīng)驗，同時加深對城鄉(xiāng)統(tǒng)籌改革規(guī)律的認(rèn)識。
　　
　　上篇
　　農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度新一輪改革
　　上世紀(jì)80年代以來，在“實踐是檢驗真理的唯一標(biāo)準(zhǔn)”思想路線的指引下，中國完成了農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度的一次重大變革，重新界定了集體土地的農(nóng)戶使用權(quán)和經(jīng)營權(quán)，承認(rèn)并保障農(nóng)戶長期使用和經(jīng)營集體土地的正當(dāng)權(quán)利，確立了以家庭聯(lián)產(chǎn)承包為核心的經(jīng)濟(jì)體制。
　　實踐證明，家庭聯(lián)產(chǎn)承包制適合中國生產(chǎn)力發(fā)展的要求，對普遍擺脫農(nóng)村的貧困、扎實解決農(nóng)民溫飽問題，做出了巨大的歷史性貢獻(xiàn)。
　　近年來，城市化的加速為農(nóng)村發(fā)展提供了新的機(jī)遇，也對農(nóng)村經(jīng)濟(jì)制度提出了新的要求。
　　城市化是人口、勞動力、土地和其他資源在空間上大規(guī)模流動、積聚和集中，因此，以“清晰的使用權(quán)和經(jīng)營權(quán)”為重點的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度，有必要適時發(fā)展為以 “有保障的轉(zhuǎn)讓權(quán)”為重點的更加完備的產(chǎn)權(quán)制度。
　　在農(nóng)戶經(jīng)營權(quán)的基礎(chǔ)上，加上“有保障的轉(zhuǎn)讓權(quán)”，就為中國城市化的加速，提供了可靠的微觀制度基礎(chǔ)。
　　
　　改革綱領(lǐng)：“還權(quán)賦能”
　　這場改革的出發(fā)點，是切實保障城市化加速的農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)、耕地資源和農(nóng)戶權(quán)益，并以此為前提確立與城市化進(jìn)程相適應(yīng)的農(nóng)村土地和房屋的合法轉(zhuǎn)讓權(quán)
　　
　　2003年，在借鑒上海、江蘇等東部省市經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，成都市提出了以“三個集中”推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化的建設(shè)思路。這就是，在貫徹國家宏觀政策和發(fā)揮市場機(jī)制作用的基礎(chǔ)上，按照依法、自愿、有償?shù)脑瓌t，推進(jìn)工業(yè)向園區(qū)集中，農(nóng)地向適度規(guī)模經(jīng)營集中，農(nóng)民向城鎮(zhèn)和新農(nóng)村居住區(qū)集中。
　　“三個集中”所面對的新問題、新矛盾，是在城市化進(jìn)程已經(jīng)提速、但以資源轉(zhuǎn)讓權(quán)為基礎(chǔ)的農(nóng)村新產(chǎn)權(quán)制度尚未確立的條件下產(chǎn)生的。
　　其中最為突出的，是人口和資源的流動、積聚和集中，一方面帶來中心城區(qū)土地稀缺程度的提升，有限的土地供給日益成為工業(yè)化、城市化發(fā)展的瓶頸；另一方面，農(nóng)村地區(qū)大量占用的建設(shè)用地，卻沒有得到合理充分的利用。
　　經(jīng)過幾年實踐，在大量調(diào)查研究的基礎(chǔ)上，成都市委于2008年初下達(dá)了《關(guān)于加強(qiáng)耕地保護(hù)進(jìn)一步改革完善農(nóng)村土地和房屋產(chǎn)權(quán)制度的意見（試行）》，決定啟動農(nóng)村地區(qū)新一輪的產(chǎn)權(quán)改革。
　　這場改革的出發(fā)點，是厘清城市化加速的邊界條件，也就是切實保障城市化加速的農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)、耕地資源和農(nóng)戶權(quán)益，并以此為前提，確立與城市化進(jìn)程相適應(yīng)的農(nóng)村土地和房屋的合法轉(zhuǎn)讓權(quán)。
　　參照城鎮(zhèn)居民在市場經(jīng)濟(jì)框架下已獲得的合法轉(zhuǎn)讓權(quán)，成都明確新一輪農(nóng)村產(chǎn)改的綱領(lǐng)是“還權(quán)賦能”，即不但要把農(nóng)村集體土地的使用權(quán)、經(jīng)營權(quán)還給農(nóng)民，而且要把由此派生出來的轉(zhuǎn)讓權(quán)，也還給農(nóng)民，賦予農(nóng)村產(chǎn)權(quán)以更為全面和多樣的內(nèi)涵。
　　
　　耕保基金
　　它改變了過去要求農(nóng)民為全局利益承擔(dān)耕地保護(hù)義務(wù)，卻不對他們減少當(dāng)下收入的機(jī)會提供任何補(bǔ)償?shù)淖龇?br/>　　
　　現(xiàn)行土地用途管制面臨的一個挑戰(zhàn)，是相對于城鎮(zhèn)建設(shè)用地市價的急劇上升，耕地帶給農(nóng)民的收益比較微薄?？墒牵绻犎喂I(yè)化、城市化大量占用耕地，又可能對長遠(yuǎn)的資源布局造成無可挽回的負(fù)面影響。
　　為了保障城鄉(xiāng)一體化的順利進(jìn)行，成都率先于全國建立由市縣財力支持的耕地保護(hù)基金（下稱耕?；穑┲贫?，動員農(nóng)民保護(hù)耕地，為城市化和農(nóng)村資源的大規(guī)模流轉(zhuǎn)，設(shè)立一道保護(hù)耕地的“防火墻”。
　　2008年1月，成都市出臺《關(guān)于加強(qiáng)耕地保護(hù)進(jìn)一步改革完善農(nóng)村土地和房屋產(chǎn)權(quán)制度的意見（試行）》，決定設(shè)立耕?；穑瑸槌袚?dān)耕地保護(hù)責(zé)任的農(nóng)戶提供養(yǎng)老保險補(bǔ)貼。
　　耕保基金由市、縣兩級按 50％比例共同籌集，專項用于實際承擔(dān)耕地保護(hù)義務(wù)的農(nóng)戶的養(yǎng)老。資金主要來自市縣兩級政府的部分土地出讓收益、新增建設(shè)用地土地有償使用費和耕地占用稅，不足部分由市縣兩級財政兜底。
　　耕保金的發(fā)放，按基本農(nóng)田每年每畝400元、一般耕地每年每畝300元的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行，實行分類保護(hù)與補(bǔ)貼。
　　這種“城市反哺農(nóng)村”的分享機(jī)制，實現(xiàn)了城市土地收益在城鄉(xiāng)和不同區(qū)（市）縣間的統(tǒng)籌使用。
　　目前，成都市每年的耕?；鹂傤~為28億元。經(jīng)過兩年多的努力，已在242個鄉(xiāng)鎮(zhèn)開展了耕保基金的發(fā)放工作，向區(qū)（市）縣下?lián)苜Y金19.4億元，其中發(fā)放到戶14.6億元，覆蓋耕地400余萬畝，涉及農(nóng)戶140多萬戶。
　　成都的實踐表明，耕?；鸩坏Ｗo(hù)了耕地，還開啟了建立農(nóng)村社保體系的大門。以財政性的耕保基金為依托，為農(nóng)民購買養(yǎng)老保險，實際上就是為農(nóng)村社會保障體系繳入第一筆“保費”。持續(xù)下去，必將產(chǎn)生深遠(yuǎn)的影響。
　　
　　全面確權(quán)
　　成都摸索出一套切實可行的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)確立程序。其中最為重要的，就是找到村民自治的具體形式
　　
　　發(fā)放耕?；穑紫刃枰_認(rèn)農(nóng)地的類型，如耕地、基本農(nóng)田等，還要分清這些農(nóng)地的位置、面積和實際承擔(dān)保護(hù)責(zé)任的農(nóng)戶。這就要求對農(nóng)用地的權(quán)利關(guān)系展開全面調(diào)查。
　　另一方面，2003年開始的“三個集中”，涉及大量農(nóng)戶的搬遷、集中居住，以及農(nóng)戶宅基地的復(fù)墾和位置變動，也要求把農(nóng)民宅基地、房屋等財產(chǎn)權(quán)利的歷史和現(xiàn)狀全盤摸透。否則，“三個集中”雖然實現(xiàn)了資源配置的優(yōu)化，卻可能造成收入分配的惡化。
　　這樣，耕?；鸬陌l(fā)放和“三個集中”，就從兩個方向把全面確權(quán)的任務(wù)提上了成都農(nóng)村產(chǎn)權(quán)改革的議程。
　　全面確權(quán)，首先需要決定確權(quán)的范圍和方法。農(nóng)村財產(chǎn)的種類很多，歷史上的變化又十分頻繁，究竟哪些權(quán)利進(jìn)入確權(quán)范圍，用什么程序完成確權(quán)，成為亟須明確的問題。
　　成都的經(jīng)驗是，分類梳理農(nóng)村土地，努力尋求土地現(xiàn)狀和經(jīng)濟(jì)發(fā)展迫切需要解決問題的交集，先易后難，依次制定出切實可行的確權(quán)辦法，直到全盤確認(rèn)各類農(nóng)村財產(chǎn)。
　　在集體建設(shè)用地方面，成都首先對歷史遺留問題較少、又與農(nóng)戶利益高度相關(guān)的宅基地，展開了確權(quán)。
　　對于宅基地以外的鄉(xiāng)村企業(yè)、公益事業(yè)以及其他集體建設(shè)用地，成都充分利用了第二次全國土地調(diào)查的結(jié)果，在明確每個村莊集體建設(shè)用地的總量后，扣去已確定的農(nóng)戶宅基地面積，再分類確認(rèn)這些集體建設(shè)用地的使用權(quán)。通過這種方式，既有效解決了歷史遺留的老大難問題，又在違規(guī)違法與合規(guī)合法的集體建設(shè)用地之間，劃出一條清晰的界限。
　　面對農(nóng)村宅基地面積普遍超標(biāo)的現(xiàn)實，成都以“尊重歷史、面對現(xiàn)實”為原則，提出：凡持有以前頒發(fā)的宅基地證件或其他相關(guān)證明的，以證件確立的面積為農(nóng)戶的宅基地確權(quán)面積；對其他超標(biāo)情況，則以年度變更的農(nóng)村居民點臺賬面積為總控制，把超標(biāo)的房屋、附屬設(shè)施、獨用院壩等占地面積，明確為“其他集體建設(shè)用地”，經(jīng)農(nóng)村基層自治組織協(xié)商后，再確權(quán)給實際占用的農(nóng)戶或集體經(jīng)濟(jì)組織。
　　在農(nóng)用地方面，成都市先確立承包地的農(nóng)戶經(jīng)營權(quán)，暫緩自留地、未利用地的確權(quán)。等到承包地的確權(quán)完成后，再按照“應(yīng)確盡確”的原則，推進(jìn)其他農(nóng)用地的確權(quán)工作。
　　
　　長期以來，由于農(nóng)村地區(qū)缺乏正式的產(chǎn)權(quán)安排，加上單干、互助組、合作社、公社化以及家庭聯(lián)產(chǎn)承包等一系列的制度變革，中國農(nóng)村的土地和房屋等財產(chǎn)關(guān)系錯綜復(fù)雜，造成大量的歷史遺留問題。
　　更大的困難是，到了村組一級，很多地方根本就沒有系統(tǒng)、連續(xù)、可靠的財產(chǎn)變動記錄。過去，中央的農(nóng)村政策多次要求各地完成農(nóng)地承包關(guān)系的確權(quán)頒證，但實際上難以落實，癥結(jié)就在這里。
　　在歷史形成的現(xiàn)實條件下，全面的農(nóng)村確權(quán)究竟如何推進(jìn)？
　　成都摸索出一套切實可行的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)確立程序，其中最為重要的，就是找到村民自治的具體形式。
　　由村民推選出來的、擔(dān)任過公共管理事務(wù)的新老村組干部以及具有公信力的村民，組成“村莊議事會”，對確權(quán)過程中的入戶財產(chǎn)調(diào)查和實測結(jié)果進(jìn)行評議，對存在異議紛爭的疑難案例進(jìn)行甄別。議事會的評議結(jié)果作為確權(quán)的預(yù)案公示，與各相關(guān)方反復(fù)溝通，直到為各方確認(rèn)并接受后，才向縣級人民政府上報。
　　這樣，農(nóng)村確權(quán)就從一個比較抽象的政策目標(biāo)，發(fā)展為在村莊一級，由動員、入戶調(diào)查、實地測量、村莊評議與公示、法定公示、頒證等一系列環(huán)節(jié)組成的可操作的工作程序。
　　在這一過程中，農(nóng)戶自己作主，參與公共管理，實踐了村莊民主。由村民自主協(xié)商解決確權(quán)中遇到的歷史難題，也減少了矛盾和沖突，營造了公平、公正的確權(quán)環(huán)境。
　　可以說，確權(quán)為構(gòu)建新的村莊治理結(jié)構(gòu)創(chuàng)造了條件。
　　
　　“確實權(quán)”
　　確實權(quán)才能為農(nóng)戶之間的止紛定爭和農(nóng)村資源的便捷流轉(zhuǎn)，提供可靠的產(chǎn)權(quán)保障
　　作為先行先試的試驗區(qū)，成都市新一輪的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革并沒有現(xiàn)成的經(jīng)驗可循，只能在尊重基層實踐經(jīng)驗的前提下大膽探索。其中，與預(yù)想的確權(quán)模式和工作進(jìn)度差距較大的，是農(nóng)村承包地方面的確權(quán)。
　　這里遇到的一個突出矛盾，是怎樣處理隨人口變動而調(diào)整土地承包關(guān)系的壓力。
　　如果不理會農(nóng)戶之間調(diào)地的壓力，直接以土地臺賬面積為基礎(chǔ)確權(quán)頒證，就不能厘清農(nóng)戶之間的實際利益糾葛；若以政府權(quán)威頒發(fā)產(chǎn)權(quán)證明，做不到“產(chǎn)權(quán)憑證與實際權(quán)利狀況相符”，就不能為農(nóng)戶之間的止紛定爭和農(nóng)村資源的便捷流轉(zhuǎn)，提供可靠的產(chǎn)權(quán)保障。
　　如果要“確實權(quán)”，即以實測面積為基礎(chǔ)，做到承包土地的“地、賬、證、合同與耕?；鸢l(fā)放面積”的“五個一致”，那就必須深入到農(nóng)戶一級，全面實測承包地面積，系統(tǒng)厘清農(nóng)戶之間的人口土地關(guān)系。
　　一些基層（如大邑縣蘭田十一社）率先嘗試“確實權(quán)”。那里的做法是，實地測量村組范圍內(nèi)承包地的每一地塊，分別按現(xiàn)代測量的規(guī)范記錄到每個農(nóng)戶名下，并經(jīng)由村莊評議機(jī)制，對農(nóng)戶之間自第二輪承包以來發(fā)生的人口和土地的變化進(jìn)行一次性的調(diào)整，從而做到所頒發(fā)的農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)證，與實際的耕地面積、地塊、位置、承包合同以及耕保責(zé)任，完全一致。
　　成都市委市政府及時總結(jié)了來自基層的經(jīng)驗，認(rèn)為 “確實權(quán)”的做法雖然一時投入較大，但解決了潛在的麻煩，能夠真正建立“歸屬清晰、權(quán)責(zé)明確、保護(hù)嚴(yán)格、流轉(zhuǎn)順暢”的現(xiàn)代農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度。
　　為了不增加農(nóng)民確權(quán)的財務(wù)負(fù)擔(dān)，市縣兩級財政追加了農(nóng)村產(chǎn)改確權(quán)的投入，承擔(dān)了總數(shù)超過1億元，包括地籍測量、權(quán)屬調(diào)查和證書工本費在內(nèi)的全部確權(quán)頒證工作經(jīng)費。
　　從2008年1月至2010年9月，歷時兩年十個月，成都全市基本完成了農(nóng)村產(chǎn)改確權(quán)這一巨大且復(fù)雜的工程。全市共頒發(fā)了《集體土地所有權(quán)證》3.34萬本，《集體土地使用權(quán)證》（宅基地）151萬本，《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)證》179.3萬本，分別占到應(yīng)發(fā)總量的 94％、96％和98.2％。
　　全面而切實的確權(quán)，為真正穩(wěn)定農(nóng)村經(jīng)濟(jì)關(guān)系創(chuàng)造了條件。目前，雙流縣瓦窯村還按照十七屆三中全會決議，把“長久不變”作為農(nóng)村土地承包的期限寫進(jìn)了全村農(nóng)戶的土地承包權(quán)證。
　　在基本完成農(nóng)村產(chǎn)改確權(quán)之后，成都就把改革的重心，轉(zhuǎn)向了探索集體耕地、林地與集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)機(jī)制上。
　　
　　下篇
　　土地制度改革的成都實踐
　　成都土地制度改革的經(jīng)驗不單是農(nóng)村土地管理制度的創(chuàng)新，而且在“逐步縮小征地范圍”、“允許農(nóng)民依法通過多種方式參與開發(fā)經(jīng)營”，以及“逐步建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場”等多方面都有重要突破。
　　
　　土改路線圖
　　在確權(quán)基礎(chǔ)上，以土地指標(biāo)交易帶動農(nóng)村土地綜合整治，加大集體土地流轉(zhuǎn)，推動土地資源市場化配置，促進(jìn)城市化
　　
　　自2003年實施 “三個集中”戰(zhàn)略以來，成都通過實施農(nóng)地整理，大力實施城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策，盤活農(nóng)村閑置的建設(shè)用地，優(yōu)化資源的空間配置，為城市提供了土地占補(bǔ)平衡指標(biāo)，也使農(nóng)村更多分享了城市化帶來的土地收益。2007年以后，成都成為全國統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗區(qū)后，更系統(tǒng)地改革征地制度、加快集體土地流轉(zhuǎn)，形成了一條變革土地制度的成都路徑。
　　概括地說，成都的試驗展示了一幅土地制度改革的路線圖：在農(nóng)地確權(quán)的基礎(chǔ)上，以土地指標(biāo)交易帶動農(nóng)村土地綜合整治，加大集體土地流轉(zhuǎn)，推動土地資源的市場化配置，促進(jìn)城市化。
　　這場改革實踐需要調(diào)動各方的積極性：農(nóng)民及其集體積極開展土地綜合整治；城市則把更多的土地收益返回新農(nóng)村建設(shè)；政府則提供城鄉(xiāng)全域規(guī)劃、確權(quán)和其他公共服務(wù)，形成政府、城市、農(nóng)民和農(nóng)村之間良性互動的新局面。
　　
　　掛鉤與轉(zhuǎn)型
　　擴(kuò)大增減掛鉤半徑，可以實現(xiàn)更高的土地級差收益，增大以城補(bǔ)鄉(xiāng)的資金量，而為推進(jìn)這項綜合性很強(qiáng)的政策，成都也加快了向服務(wù)型政府的轉(zhuǎn)變
　　
　　為緩解城市建設(shè)用地緊張、減少農(nóng)村建設(shè)用地閑置，國土資源部于2004年出臺了“城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤”政策，鼓勵地方把農(nóng)村利用不充分的建設(shè)用地復(fù)墾為耕地，再把由此產(chǎn)生的建設(shè)用地指標(biāo)用于城鎮(zhèn)建設(shè)。由于貫徹得力，成都成為國土部批準(zhǔn)的全國首批土地掛鉤項目試點地區(qū)之一。
　　此后，成都進(jìn)一步將掛鉤項目與旨在實現(xiàn)耕地占補(bǔ)平衡的土地整理項目整合起來，在全域范圍開展國土綜合整治，使建設(shè)用地的置換在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展中發(fā)揮更大的作用。
　　截至目前，成都已完成掛鉤項目35個，正在實施120個，累計投入達(dá)200億元，新建居民聚居點536個，促進(jìn)6.8萬戶、21.7萬人集中居住。其中，掛鉤項目還為汶川地震的災(zāi)后重建籌集了88億元資金，大大加快了災(zāi)后重建的進(jìn)度。
　　 值得一提的是，成都在實施建設(shè)用地增減掛鉤項目時，逐步擴(kuò)大掛鉤半徑，從最初限于一個行政村的范圍，逐步擴(kuò)展為跨村、跨鎮(zhèn)乃至跨縣的建設(shè)用地置換。掛鉤指標(biāo)的置換價格也從最初的每畝7萬元，逐步上升到10萬元、15萬元，最高達(dá)到近30萬元。
　　 經(jīng)驗表明，擴(kuò)大掛鉤半徑可以實現(xiàn)在耕地總量不減少、建設(shè)用地總量不增加的前提下，實現(xiàn)更高的土地級差收益，增大以城補(bǔ)鄉(xiāng)的資金量，提高農(nóng)村新區(qū)建設(shè)與農(nóng)戶安置水平，特別是提供較高標(biāo)準(zhǔn)的農(nóng)村社會保障。同時，幫助農(nóng)村和農(nóng)民以更高的比例、更多樣的選擇來分享城市化帶來的土地增值收益。
　　雖然增減掛鉤是一項國土政策，但其實際的貫徹與實施，卻涉及農(nóng)村拆舊、建新兩類社區(qū)的重建，以及城鄉(xiāng)關(guān)系的多方面調(diào)整，因而具有廣泛的經(jīng)濟(jì)、社會內(nèi)容。這樣綜合性很強(qiáng)的政策，不可能靠單部門推進(jìn)，更不能由多個政府職能部門在權(quán)責(zé)不明晰、協(xié)同性薄弱的情況下切實推進(jìn)。
　　成都的做法是在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌實踐中加快向服務(wù)型政府的轉(zhuǎn)變。
　　2008年，成都市專門成立了“成都市委統(tǒng)籌城鄉(xiāng)工作委員會”，代表市委市政府協(xié)調(diào)整合國土、農(nóng)業(yè)、建設(shè)和規(guī)劃等相關(guān)部門的工作。這為政府各部門在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌實踐中明晰分工、確立權(quán)責(zé)、加強(qiáng)協(xié)同服務(wù)，提供了保障。
　　
　　不僅如此，成都還逐步以農(nóng)戶和農(nóng)民集體取代基層政府和部門作為項目申報和實施的主體，在規(guī)劃先行的基礎(chǔ)上，通過公