任何國家的城市化都要解決兩個問題：土地和勞動力。盡管城市化的發(fā)展路徑并不存在一定之規(guī)，但從世界各國的發(fā)展歷程看，都先是人的城市化，后是土地的城市化。
　　因為城市往往意味著更好的生活水準(zhǔn)，所以城市化意味著有更多的農(nóng)村人口從農(nóng)村轉(zhuǎn)移到城市，在城市里工作和生活。同時，城市人口的增加會帶來城市面積的擴(kuò)張，理由非常簡單：更多人口的涌入，會帶來更多的需求——對居住的需求，對工作場所的需要，所有這些需求到最后都會導(dǎo)致城市面積的擴(kuò)張。
　　但中國的城市化模式卻與之相反，中國城市化首先出現(xiàn)的是土地城市化，即大片的農(nóng)業(yè)地被改為建設(shè)用地；然后才是人口的城市化，即大量的農(nóng)民工涌入城市，在城市工作、定居和生活。為什么中國城市化模式如此獨特？這是由中國獨特的土地制度和戶籍制度決定的。
　　在現(xiàn)有的法律制度下，土地的城市化通過征地制度來實現(xiàn)。由于中國農(nóng)村的土地都是集體所有，但集體所有的土地被限定于農(nóng)業(yè)用途，要想將農(nóng)村的土地變?yōu)槌鞘兄械慕ㄔO(shè)用地，必須通過土地征收來實現(xiàn)。
　　正是這個原因，中國城市面積的擴(kuò)張都是通過政府的主動擴(kuò)張，而農(nóng)民是無法主動為城市化做貢獻(xiàn)。當(dāng)農(nóng)民集體所有的農(nóng)地變?yōu)閲械慕ㄔO(shè)用地之后，政府通過土地出讓金而獲得巨大收益，而失地農(nóng)民則只能獲得低廉的征地補(bǔ)償費用。也正是因為土地的城市化對地方政府而言屬于“看得見摸得著”的政績，還會帶來不菲的土地財政，因此各地政府對于土地的城市化往往樂此不疲。
　　但對于人口的城市化，政府就沒那么上心了。由于戶籍制度的存在，雖然勞動力已經(jīng)從農(nóng)村轉(zhuǎn)移到城市，但其工作城市幾乎不給這些勞動力提供與城市居民相當(dāng)?shù)拇觯瑫r這些勞動力還要承載一個非常有中國特色的名稱——農(nóng)民工。
　　顧名思義，他們雖然在城市從事工人的職業(yè)，但其身份卻是農(nóng)民。這樣做對地方政府的好處顯而易見。由于不需要對這些外來人口提供公共服務(wù)，這就減輕了所在城市的財政負(fù)擔(dān)；同時，更多的勞動力在城市里創(chuàng)造了更多財富，但其受益人口并沒有增加，因此城市里的原有居民也會支持這樣的制度。
　　從短期看，這樣的城市化對現(xiàn)有的城市居民和地方政府都是有利的，但若將時限拉長，弊病也顯而易見。公共服務(wù)不能均等地讓所有居民受惠，這將導(dǎo)致社會族群分類；同時，過分關(guān)注土地的城市化會導(dǎo)致出現(xiàn)“空心城市”。
　　在經(jīng)濟(jì)學(xué)上，城市化意味著人口的聚集和土地的集約利用。但由于戶籍制度等因素的限制，已有研究證明，中國絕大多數(shù)的城市規(guī)模是低于其最優(yōu)水平的。當(dāng)城市面積在增加，但其人口卻沒有跟進(jìn)的時候，這樣的城市化注定是沒有效率的。今后中國的城市化，注定是要在改革戶籍制度上下功夫的，只有讓更多的人在城市里平等地工作和居住，才是真正的城市化。
　　作者為上海金融與法律研究院執(zhí)行院長