近幾個(gè)月以來(lái)，廣東省民政廳政策法規(guī)處處長(zhǎng)王先勝頻繁組織座談會(huì)，征求意見(jiàn)，為《廣東省慈善事業(yè)條例》草案的修改而忙碌。他希望，能將這份草案在6月提交省政府常務(wù)會(huì)議討論，并爭(zhēng)取年內(nèi)出臺(tái)?！跋Ｍ@部新法能激發(fā)民間慈善活力。”王先勝說(shuō)。
　　汶川地震之后，民間慈善井噴，公民社會(huì)初見(jiàn)端倪。在此局面下，慈善制度之落后日顯尷尬。
　　《慈善法》起草至今已逾五年，但其何時(shí)頒行，仍無(wú)時(shí)間表。究其原因，各方在立法宗旨、政策定位以及管理體制等關(guān)鍵問(wèn)題上仍未達(dá)成共識(shí)。
　　在上位法久滯不前的現(xiàn)實(shí)下，多個(gè)省份不再等待，紛紛著手推動(dòng)地方慈善立法進(jìn)程。在廣東省之前，2010年1月，江蘇省在全國(guó)率先通過(guò)《慈善事業(yè)促進(jìn)條例》，11月，湖南通過(guò)《募捐條例》，11月上海靜安區(qū)大火后，募捐亂象叢生，上海的慈善立法亦加速進(jìn)行。
　　地方慈善立法在多個(gè)方面均有所嘗試，包括突破雙重管理體制，開(kāi)放慈善組織注冊(cè)；打破公募?jí)艛?，擴(kuò)大慈善組織募捐權(quán)；建立監(jiān)管規(guī)則，回歸政府應(yīng)有之責(zé)等等，凡此種種，皆為困擾慈善發(fā)展的制度沉疴。但囿于制度壁壘，各地慈善稅收制度改革均無(wú)顯著突破。
　　地方的先行先試，并不能全面改變現(xiàn)行的官辦慈善體系。但從各地趨勢(shì)看來(lái)，讓慈善回歸民間，當(dāng)屬題中應(yīng)有之義。
　　
　　地方慈善立法潮
　　2010年1月21日，《江蘇省慈善事業(yè)促進(jìn)條例》（下稱(chēng)《江蘇條例》）獲得通過(guò)，并于同年5月1日開(kāi)始實(shí)施，這成為中國(guó)第一部地方性慈善法規(guī)。
　　江蘇官方在解釋立法動(dòng)機(jī)時(shí)表示，江蘇慈善事業(yè)發(fā)展迅猛，慈善捐助總額居全國(guó)前列，現(xiàn)實(shí)的發(fā)展需要一部慈善事業(yè)法規(guī)。
　　《江蘇條例》明確規(guī)定，取得募捐許可的公益組織均有資格對(duì)公眾募捐，這意味著公募權(quán)覆蓋至民間組織，而在過(guò)去，公募權(quán)由公募基金會(huì)、紅十字會(huì)、慈善會(huì)等幾家分享，而它們多具有政府背景。
　　跟隨江蘇其后，2010年11月27日，《湖南省募捐條例》（下稱(chēng)《湖南條例》）獲得通過(guò)，2011年5月即將生效。其特點(diǎn)在于，作用對(duì)象不再限于扶貧濟(jì)困等狹義慈善組織，而擴(kuò)大到公益范疇，科教文衛(wèi)體乃至環(huán)保等事務(wù)，亦被納入其范圍。
　　2010年4月，《廣東省慈善事業(yè)條例》（下稱(chēng)《廣東條例》）立法啟動(dòng)。同年10月，廣東省民政廳將草案提交廣東省政府法制辦，目前正處于修改討論階段，官方人士表示，此法力爭(zhēng)2011年下半年正式出臺(tái)。
　　2010年，上海市人大牽頭，展開(kāi)了為期半年的慈善立法調(diào)研。11月15日上海靜安大火之后，一度出現(xiàn)募捐亂象，各類(lèi)組織號(hào)召募捐，甚至出現(xiàn)一些個(gè)人勸募行為。這在一定程度上加快了立法進(jìn)程，據(jù)《財(cái)經(jīng)》記者了解，《上海市社會(huì)募捐條例》（下稱(chēng)《上海募捐條例》）目前已形成草案，相關(guān)立法程序?qū)⒂?011年下半年啟動(dòng)。
　　此外，深圳《非營(yíng)利組織法》亦在醞釀之中。
　　對(duì)于此波地方慈善立法熱潮，北京師范大學(xué)壹基金公益研究院院長(zhǎng)王振耀分析，中國(guó)的專(zhuān)項(xiàng)慈善立法一直缺失。在現(xiàn)實(shí)中，每當(dāng)災(zāi)害發(fā)生，個(gè)人、政府部門(mén)、機(jī)關(guān)單位自行募捐的情況層出不窮，卻無(wú)規(guī)則加以約束。“我們國(guó)家上位法的立法周期太長(zhǎng)，又有大量的實(shí)際問(wèn)題需要解決，特別是在慈善領(lǐng)域，地方上已經(jīng)等不及了?！蓖跽褚f(shuō)。
　　
　　呼之不出的上位法
　　目前中國(guó)有關(guān)慈善的法規(guī)，主要有《公益事業(yè)捐贈(zèng)法》《紅十字會(huì)法》，以及《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》《基金會(huì)管理?xiàng)l例》《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》等行政法規(guī)，其余則多為部門(mén)規(guī)章和政策性文件。
　　然而，《公益事業(yè)捐贈(zèng)法》只調(diào)整一般意義上的捐贈(zèng)法律關(guān)系，幾項(xiàng)條例也主要是各類(lèi)民間機(jī)構(gòu)的組織管理法，其余大量規(guī)范層級(jí)、效力均不高，且相互之間缺乏協(xié)調(diào)和配套。
　　因此，制定《慈善法》的呼聲多年來(lái)一直不斷。2005年，民政部正式啟動(dòng)立法工作，并在2006年拿出草案。按當(dāng)時(shí)計(jì)劃，《慈善法》將于2006年進(jìn)入國(guó)務(wù)院立法計(jì)劃，2007年進(jìn)入全國(guó)人大常委會(huì)審議程序，但最終未果。
　　究其原因，各方在《慈善法》立法宗旨、政策定位以及管理體制等多個(gè)方面，均未形成共識(shí)。
　　其中，最主要的爭(zhēng)議在于，慈善到底是民間事業(yè)，還是公共事業(yè)，如果屬于后者，則意味著政府也可參與其中。中共十七大提出要以社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)救助、社會(huì)福利為基礎(chǔ)，以基本養(yǎng)老、基本醫(yī)療、最低生活保障制度為重點(diǎn)，以慈善事業(yè)、商業(yè)保險(xiǎn)為補(bǔ)充，加快完善社會(huì)保障體系。基于此，全國(guó)人大法工委方面認(rèn)為，慈善應(yīng)作為社會(huì)保障的補(bǔ)充，應(yīng)在社會(huì)保障體系內(nèi)。
　　這種觀點(diǎn)與民政部的立法初衷有所區(qū)別，一位民政部?jī)?nèi)部人士告訴《財(cái)經(jīng)》記者，民政部認(rèn)為，慈善應(yīng)該是一個(gè)外延很大的概念，包含環(huán)保、動(dòng)物保護(hù)、文化遺產(chǎn)等等公益內(nèi)容，而不僅僅是社會(huì)保障的補(bǔ)充。
　　2010年7月，國(guó)務(wù)院法制辦在蘇州召開(kāi)慈善立法研討會(huì)，法制辦副主任郜風(fēng)濤在會(huì)上表示，慈善立法應(yīng)當(dāng)明確慈善的自愿性和民間性的定位，并在此基礎(chǔ)上，進(jìn)一步明確政府和社會(huì)在慈善領(lǐng)域中的職責(zé)權(quán)限。他認(rèn)為，政府可以制定慈善政策、引導(dǎo)慈善行為，而不能充當(dāng)慈善的主體。
　　另一個(gè)焦點(diǎn)則涉及民間組織的管理體制。按照現(xiàn)行法規(guī)，民間組織的成立受到嚴(yán)格限制，大量民間慈善組織無(wú)法逾越雙重管理體制，即由登記管理機(jī)關(guān)和業(yè)務(wù)主管單位分別對(duì)其進(jìn)行監(jiān)督管理。這些民間組織因無(wú)法找到業(yè)務(wù)主管單位，只得采取工商注冊(cè)方式存在，這樣一來(lái)，其運(yùn)行會(huì)受到很大影響（詳見(jiàn)《財(cái)經(jīng)》2010年第9期“NGO‘血栓’”）。
　　此外，《慈善法》還需對(duì)現(xiàn)有各種條例、規(guī)定的內(nèi)容進(jìn)行整合、銜接，特別要論證《慈善法》與現(xiàn)行《公益事業(yè)捐贈(zèng)法》的關(guān)系。在前者長(zhǎng)期缺位的情況下，后者充當(dāng)了慈善公益事業(yè)基本法的角色，如果《慈善法》出臺(tái)，兩部法律可能出現(xiàn)重疊。學(xué)界傾向于《慈善法》將《公益事業(yè)捐贈(zèng)法》加以吸收，前者施行的時(shí)候，后者即可廢止。
　　《慈善法》難產(chǎn)，慈善事業(yè)卻在踏步向前，民政部官方數(shù)字顯示，至2009年底，全國(guó)已有各類(lèi)社會(huì)組織43.1萬(wàn)個(gè)。
　　
　　“慈善權(quán)”擴(kuò)大
　　既然要為慈善立法，首要的問(wèn)題便是“慈善權(quán)”應(yīng)該賦予誰(shuí)。長(zhǎng)久以來(lái)，紅十字會(huì)和慈善會(huì)是中國(guó)最大的兩家慈善組織，兩者皆按照“社會(huì)團(tuán)體”登記。前者完全比照行政機(jī)構(gòu)建立，后者則為民政部部屬社團(tuán)。兩家組織的總會(huì)都設(shè)在北京，其下分設(shè)省級(jí)分會(huì)及數(shù)目龐大的市、縣基層組織。以?xún)纱笊鐖F(tuán)為主，部分公募基金會(huì)為補(bǔ)充，組成了中國(guó)慈善體系主體，由于兩大社團(tuán)的行政化管理，以及公募性基金會(huì)多掛靠政府部門(mén)，此慈善體系的官方色彩濃烈。
　　此輪地方慈善立法頗具靈活性，主要便體現(xiàn)在對(duì)于官辦慈善體系的