在東莞厚街鎮(zhèn)打工13年后，柯劍終于有望擺脫流動(dòng)人口身份，與妻兒一同在這個(gè)珠三角名鎮(zhèn)落戶。
　　兩個(gè)月前，柯劍拿到了厚街公安分局簽發(fā)的《批準(zhǔn)入戶通知書(shū)》。按照流程，他需要到東莞市公安局領(lǐng)取《戶口準(zhǔn)遷證》，然后在湖南老家獲得《戶口遷移證》，再回厚街辦理落戶手續(xù)?！绊樌脑?，一兩個(gè)月內(nèi)就可以正式入戶。” 2011年3月20日，柯劍對(duì)《財(cái)經(jīng)》記者說(shuō)。
　　從農(nóng)村戶口變?yōu)槌擎?zhèn)戶口，從湖南人變?yōu)閺V東人，柯劍這種雙重轉(zhuǎn)變?cè)醋詮V東省的“農(nóng)民工積分制入戶”政策。
　　2010年6月7日，廣東省政府出臺(tái)《關(guān)于開(kāi)展農(nóng)民工積分制入戶城鎮(zhèn)工作的指導(dǎo)意見(jiàn)(試行)》，正式在全省推行“積分制入戶”。所謂“積分制入戶”，是指對(duì)農(nóng)民工學(xué)歷、技能、參加社保情況、居住年限、社會(huì)貢獻(xiàn)等進(jìn)行指標(biāo)量化評(píng)分，當(dāng)積分達(dá)到規(guī)定值時(shí)，農(nóng)民工即可申請(qǐng)?jiān)诔擎?zhèn)落戶。
　　2011年3月22日，廣東省人力資源和社會(huì)保障廳副廳長(zhǎng)葛國(guó)興透露，從去年下半年至今，通過(guò)積分入戶制度轉(zhuǎn)為廣東城鎮(zhèn)戶口的人口已達(dá)10.8萬(wàn)，其中51％為外省人，49％為本省農(nóng)民。
　　據(jù)《財(cái)經(jīng)》記者了解，在中央新近制定的戶籍改革文件中，在明確戶籍改革屬中央事權(quán)的同時(shí)，亦鼓勵(lì)地方政府，尤其是中等城市和小城市、小城鎮(zhèn)結(jié)合自身資源承載能力，放開(kāi)落戶尺度，落戶的主要對(duì)象即為有穩(wěn)定就業(yè)、住房，并繳納了一定年限社保的農(nóng)民工。
　　就廣東積分入戶政策的方向而言，似與新的戶籍改革文件頗多契合之處，亦體現(xiàn)出逐步讓農(nóng)民工落戶，穩(wěn)步推進(jìn)戶籍改革的思路。但就積分制實(shí)施的情況來(lái)看，現(xiàn)行的土地與財(cái)政政策，仍可能是阻礙更多農(nóng)民工落戶城市的主要障礙。
　　中國(guó)城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心主任李鐵則擔(dān)心，積分制設(shè)定了一系列條件，實(shí)際上會(huì)變成一種限制外來(lái)人口進(jìn)入的政策，從而背離城市化發(fā)展的趨勢(shì)。
　　
　　一年十萬(wàn)指標(biāo)
　　據(jù)廣東省公安廳統(tǒng)計(jì)，廣東現(xiàn)有流動(dòng)人口近3000萬(wàn)人，居全國(guó)第一。其中約70％為外省流入，95％以上集中于珠三角地區(qū)。
　　近年來(lái)，隨著產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移和內(nèi)陸省份經(jīng)濟(jì)發(fā)展加快，到廣東打工已非農(nóng)民工唯一選擇。同時(shí)，隨著廣東工業(yè)化進(jìn)程的推進(jìn)，珠三角的用工需求也越來(lái)越大。
　　一份廣東省委內(nèi)部報(bào)告曾引用中山市小欖鎮(zhèn)一位負(fù)責(zé)人的話稱：“假如這些外來(lái)務(wù)工人員都離開(kāi)了小欖，我們的產(chǎn)業(yè)將無(wú)法存續(xù)，小欖也不能持續(xù)繁榮發(fā)展。”
　　“如何留住人才，保證廣東的活力，是近年來(lái)廣東省領(lǐng)導(dǎo)考慮較多的問(wèn)題?！睆V東省委一位官員對(duì)《財(cái)經(jīng)》記者說(shuō)。
　　另一方面，流動(dòng)人口同樣有入戶的需求。受廣東省委政研室委托，中山大學(xué)社會(huì)發(fā)展研究所完成的廣東農(nóng)民工調(diào)研報(bào)告顯示，受訪農(nóng)民工中，97％打算留在廣東繼續(xù)工作和生活，其中78.2％愿意留在廣東五年以上，而僅有10.8％的受訪者不希望留在當(dāng)前居住的城市。
　　東莞市虎門(mén)鎮(zhèn)新莞人服務(wù)管理中心主任馬玉良介紹，按照他的觀察，有三類(lèi)外來(lái)人口入戶愿望最為強(qiáng)烈，第一類(lèi)是子女面臨入學(xué)的，希望進(jìn)入公辦學(xué)校的。第二類(lèi)為在本地購(gòu)買(mǎi)了房產(chǎn)，人戶分離的。第三類(lèi)是在醫(yī)院、學(xué)校等事業(yè)單位打工的，希望入戶獲得轉(zhuǎn)正或考公務(wù)員的機(jī)會(huì)等?！皬臄?shù)量上講，還是第一類(lèi)人居多。”馬玉良說(shuō)。
　　2007年，中山市小欖鎮(zhèn)、東升鎮(zhèn)和火炬開(kāi)發(fā)區(qū)開(kāi)始實(shí)行農(nóng)民工子女入讀公辦學(xué)校積分制?；诖酥贫ǖ摹吨猩绞辛鲃?dòng)人員積分制管理暫行規(guī)定》及其《實(shí)施細(xì)則》，亦于2010年1月實(shí)施。
　　“省委認(rèn)為中山的做法值得借鑒，要求總結(jié)中山經(jīng)驗(yàn)，在此基礎(chǔ)上出臺(tái)廣東省的政策，可以說(shuō)，廣東省積分入戶制度的文本是從中山借鑒過(guò)去的。”廣東省社會(huì)科學(xué)院人口所前所長(zhǎng)鄭梓楨告訴《財(cái)經(jīng)》記者。
　　按照廣東省的積分制規(guī)則，農(nóng)民工積分指標(biāo)由兩部分構(gòu)成，一部分為廣東省統(tǒng)一指標(biāo)，另一部分為各市自定指標(biāo)。其中，省統(tǒng)一指標(biāo)包括個(gè)人素質(zhì)、社保情況、社會(huì)貢獻(xiàn)及減分指標(biāo)。
　　就個(gè)人素質(zhì)而言，農(nóng)民工的文化程度、職業(yè)資格和專(zhuān)業(yè)技術(shù)職稱，可積5分－60分不等。而社保每個(gè)險(xiǎn)種每繳滿一年積1分，總分最高不超過(guò)50分。在社會(huì)貢獻(xiàn)的評(píng)分中，包括獻(xiàn)血、參加義工、慈善捐贈(zèng)等項(xiàng)，此外，獲得嘉獎(jiǎng)?wù)呙看慰煞e60分，最高不超過(guò)120分。
　　除了加分項(xiàng)目，違反計(jì)生政策以及五年內(nèi)有犯罪記錄者，則會(huì)被扣分，其中，超生一個(gè)子女的扣100分，再超生的加倍扣分。
　　至于各市的自定指標(biāo)，則按照就業(yè)年限、居住時(shí)間、投資、納稅等設(shè)置積分標(biāo)準(zhǔn)。
　　那么，農(nóng)民工積滿多少分才可申請(qǐng)入戶？60分，且具體決定權(quán)在各地政府，其可根據(jù)當(dāng)年入戶計(jì)劃和農(nóng)民工積分排名情況確定。
　　據(jù)《財(cái)經(jīng)》記者了解，廣東對(duì)于積分落戶遵循“總量控制”的原則，這意味著每年的農(nóng)民工入戶人數(shù)將受到限制?？偭恐笜?biāo)每年年初由廣東省發(fā)改委會(huì)同人保廳、公安廳下達(dá)給各地市，各地市再依據(jù)規(guī)模和資源承載能力，將指標(biāo)下達(dá)給各城鎮(zhèn)。
　　2010年，廣東全省的農(nóng)民工入戶指標(biāo)為10萬(wàn)人，東莞、中山、深圳獲得的指標(biāo)分別為12370人、3000人和4600人。而東莞的南城區(qū)獲得的指標(biāo)為450人，東城區(qū)為660人，虎門(mén)鎮(zhèn)1130人，柯劍所在的厚街鎮(zhèn)則是800人。
　　
　　承載力與指標(biāo)空缺
　　根據(jù)中山大學(xué)的《廣東省外來(lái)務(wù)工人員入戶留城意愿調(diào)研報(bào)告》顯示，有55.8％受訪者愿意落戶廣東，依此推算，這個(gè)人群為1764萬(wàn)人。
　　若以年均落戶10萬(wàn)人的速度估算，廣東省完全吸納現(xiàn)有外來(lái)人口需要170多年。在龐大的人群與有限的指標(biāo)之間，各地政府遵循著自己的“資源承載能力”邏輯。
　　鄭梓楨對(duì)《財(cái)經(jīng)》記者說(shuō)，一個(gè)流動(dòng)人口入戶，就要享受戶籍居民的所有待遇，包括教育、社保等，“這些都涉及真金白銀的財(cái)政投入?！?br/>　　中山市教育局出具的一份材料顯示，2010年，中山市共投入3010多萬(wàn)元，為12萬(wàn)多名非本地戶籍學(xué)生提供義務(wù)教育補(bǔ)助。
　　而國(guó)務(wù)院參事、全國(guó)人大教科文衛(wèi)委員會(huì)委員馬力在接受媒體采訪時(shí)表示，經(jīng)過(guò)他的測(cè)算，若要完全拉平城市居民和農(nóng)民間的待遇差距，政府每年的一次性投入需達(dá)到人均33萬(wàn)元。如果僅僅向農(nóng)民提供教育、醫(yī)療、養(yǎng)老和市政設(shè)施四項(xiàng)基本的公共服務(wù)，則平均每人每年需增加投入3000元。
　　城市資源承載能力的評(píng)估牽涉到教育、醫(yī)療、社保、公安等多個(gè)部門(mén)，極為復(fù)雜。
　　東莞一位政府內(nèi)部人士告訴《財(cái)經(jīng)》記者，在積分入戶政策推出前，并沒(méi)有哪個(gè)部門(mén)認(rèn)真測(cè)算過(guò)到底能夠容納多少人口，“可以說(shuō)是一筆糊涂賬。”故而具體推進(jìn)過(guò)程中，進(jìn)度亦相對(duì)緩慢。
　　柯劍獲得積分130分，在厚街鎮(zhèn)入戶綽綽有余，但如果落戶東莞市中心的南城區(qū)，這個(gè)分?jǐn)?shù)就不夠了，因?yàn)?50個(gè)指標(biāo)申請(qǐng)者中，最低分是170分。
　　據(jù)《財(cái)經(jīng)》記者統(tǒng)計(jì)，截至2010年12月，第一批積分制入戶申報(bào)結(jié)束時(shí)，東莞32個(gè)街鎮(zhèn)當(dāng)中共有16個(gè)街鎮(zhèn)未用完指標(biāo)，其中以長(zhǎng)安鎮(zhèn)最多，共1240個(gè)指標(biāo)當(dāng)中，空缺402個(gè)，虎門(mén)鎮(zhèn)空缺194個(gè)。東莞市新莞人服務(wù)管理局宣傳信息科科長(zhǎng)莊學(xué)華稱，目前全市共有1479個(gè)名額空缺。
　　同樣的情況發(fā)生在中山市。2010年，中山市共有4684人申請(qǐng)積分入戶，最終有2139人獲得入戶批準(zhǔn)，空缺861個(gè)。深圳市有4600人的指標(biāo)，至2010年11月，僅有3227名申請(qǐng)者入圍。
　　空缺現(xiàn)象與運(yùn)作不完善有關(guān)。廣東省積分入戶政策于2010年6月份下發(fā)，各地市真正開(kāi)始受理時(shí)已是當(dāng)年10月。在不到兩個(gè)月時(shí)間內(nèi)，申請(qǐng)者要備齊所有資料，殊為不易。尤其是計(jì)生證明一項(xiàng)，申請(qǐng)者需回原戶籍地辦理，有人因格式問(wèn)題往返兩次無(wú)果。
　　
　　此外，難以割舍土地成為阻礙農(nóng)民工申請(qǐng)落戶的重要原因。馬玉良表示，一些農(nóng)民工的考慮是，老家擁有一塊土地，一旦工作出現(xiàn)問(wèn)題，他可以退守老家?！坝谑蔷统霈F(xiàn)一家三口只遷夫妻一方，解決孩子入學(xué)問(wèn)題，留一方戶籍在老家以保留一塊土地。”
　　再者，還有少數(shù)不愿落戶者的特征為年輕、高學(xué)歷或具有一技之長(zhǎng)，他們“希望尋找更高的平臺(tái)”。
　　
　　市民待遇疑慮
　　成功入戶者能否同享市民待遇，仍然有待觀察。
　　當(dāng)柯劍在公示名單中發(fā)現(xiàn)自己的名字時(shí)，大喜過(guò)望，“感覺(jué)自己一夜之間真正成為東莞人，不再低人一等?！比欢?，一次不經(jīng)意的發(fā)現(xiàn)卻讓他備感郁悶——翻看公安局提供的《積分入戶所需材料》，上面標(biāo)明自己的落戶地址為“厚街鎮(zhèn)體育路20號(hào)”，這是厚街體育公園所在地。他詢問(wèn)別的申請(qǐng)者，大多也是相同的情況。
　　憤怒加不解，讓柯劍在網(wǎng)上發(fā)帖寫(xiě)道，“我們是轟轟烈烈積分入戶的第一批人，也是第一批吃螃蟹的人。螃蟹是吃不到了，因?yàn)楹窠指揪筒唤o我們?nèi)爰彝簟！碧右鸨姸嗷貞?yīng)者，有跟帖戲稱：厚街入戶的人都是來(lái)體育公園鍛煉的，鍛煉完了就走人。
　　對(duì)此，厚街鎮(zhèn)政府相關(guān)人士的解釋為：他們考慮到這些人員散居各地，獨(dú)立入戶的話管理起來(lái)繁雜，所以決定統(tǒng)一入到集體戶。同時(shí)，該人士還稱，“厚街體育路20號(hào)”并非僅僅是體育公園，里面還設(shè)置了鎮(zhèn)志愿者協(xié)會(huì)等機(jī)構(gòu)。
　　莊學(xué)華對(duì)《財(cái)經(jīng)》記者說(shuō)，經(jīng)過(guò)整改，目前在該鎮(zhèn)已擁有住房的新入戶者，可申請(qǐng)以家庭戶辦理入戶。
　　盡管東莞官方一再表示，新入戶者將與其他本地戶籍人口享受同等的公共服務(wù)，但在由厚街鎮(zhèn)積分入戶申請(qǐng)者組成的QQ群里，仍彌漫著對(duì)未來(lái)的憂慮情緒。
　　上述《廣東省外來(lái)務(wù)工人員入戶留城意愿調(diào)研報(bào)告》也顯示， 36％的被訪者擔(dān)心入戶后無(wú)法享受到家鄉(xiāng)的土地分紅政策；69.3％的被訪者擔(dān)憂配偶子女隨遷困難；42.8％的被訪者擔(dān)心兩地的社保標(biāo)準(zhǔn)不同，影響自己享受社保的權(quán)利。
　　由于這些原因，盡管入戶申請(qǐng)已被批準(zhǔn)，但有人仍然處于觀望狀態(tài)，沒(méi)有最終辦理入戶手續(xù)。2011年3月1日，中山市副市長(zhǎng)譚培安介紹，該市去年2139名獲得批準(zhǔn)的當(dāng)中，“到現(xiàn)在還有一半的人沒(méi)有入戶?！?br/>　　
　　土地、財(cái)政難題
　　作為中山市積分入戶政策的設(shè)計(jì)者之一，廣東省社科院人口所前所長(zhǎng)鄭梓楨認(rèn)為，積分制入戶目前遇到兩大障礙。
　　首先是土地問(wèn)題?！爱?dāng)時(shí)我們?cè)O(shè)計(jì)方案的時(shí)候并沒(méi)有涉及土地問(wèn)題?！睋?jù)鄭梓楨介紹，中山市根據(jù)省里的政策，對(duì)于本地農(nóng)民入城可以三年不用交土地，“但是三年之后怎么辦并不知道”，另外，跨省遷徙涉及異地土地問(wèn)題，廣東無(wú)法處理。
　　柯劍向湖南老家村委會(huì)咨詢的結(jié)果是：如果決定將戶口遷到廣東，那么他的土地肯定要重新收歸集體。這也是造成很多農(nóng)民工不愿意進(jìn)城落戶的重要原因。
　　在中國(guó)城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心主任李鐵看來(lái)，這樣的做法并不合理，“我到你城市落戶，跟我的土地沒(méi)有關(guān)系，怎么處理是我的權(quán)利，沒(méi)有必須交的道理?！?
　　第二重阻礙是中國(guó)現(xiàn)行財(cái)政體制。鄭梓楨表示，中國(guó)現(xiàn)有的財(cái)政體制，教育、醫(yī)療、社保等經(jīng)費(fèi)絕大部分由各個(gè)城市自己統(tǒng)籌。在這種背景下，人口的遷徙就涉及地區(qū)間利益的重新分配?！斑w入地應(yīng)該得到一定的補(bǔ)償，比如用教育券的方式將教育經(jīng)費(fèi)撥過(guò)來(lái)，土地的利益撥過(guò)來(lái)?！?br/>　　李鐵也認(rèn)為，如果明確戶籍改革的中央事權(quán)，那么就需要根據(jù)人口流動(dòng)的數(shù)量，進(jìn)行相應(yīng)的轉(zhuǎn)移支付，“一個(gè)西部的勞動(dòng)力，實(shí)際上人已經(jīng)到東部了，教育等公共服務(wù)經(jīng)費(fèi)就要相應(yīng)地轉(zhuǎn)移到東部來(lái)?！?br/>　　但更深層的改革涉及中央和地方的財(cái)稅體制?！澳壳埃鲋刀愑芍醒肽米吡舜箢^，但是產(chǎn)業(yè)帶來(lái)的環(huán)境問(wèn)題，流動(dòng)人口的問(wèn)題，都交給了地方，使地方難以承受?！崩铊F對(duì)《財(cái)經(jīng)》記者說(shuō)。
　　中國(guó)城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心副主任袁崇法也認(rèn)為，如果財(cái)政體制不改革，中央和地方的財(cái)政關(guān)系不調(diào)整，只是由地方拿出財(cái)政的增量來(lái)吸納流動(dòng)人口，只能解決少數(shù)人的問(wèn)題，解決不了上億農(nóng)民的城市化問(wèn)題。
　　不過(guò)，李鐵也表示，在現(xiàn)有財(cái)稅體制下，仍有改善的余地?！岸颊f(shuō)地方政府財(cái)力不夠用，我們卻看到很多地方把錢(qián)拿去搞大工程。地方政府應(yīng)該少做些錦上添花的事，多做雪中送炭的事?！?br/>　　李鐵表示，即使完全放開(kāi)戶籍，由于城市生活成本高昂等原因，農(nóng)民也不會(huì)全部涌入城市?！暗e分制入戶實(shí)際上把城市人口結(jié)構(gòu)簡(jiǎn)單化了，把城市變成了高等人的城市?！?br/>　　鄭梓楨則稱，積分入戶是過(guò)渡性安排，“等基本公共服務(wù)實(shí)現(xiàn)全國(guó)統(tǒng)籌，最要緊的是養(yǎng)老保障和醫(yī)療保障以及教育實(shí)現(xiàn)全國(guó)統(tǒng)籌，自由遷徙就解決了。那時(shí)候戶籍制度就沒(méi)必要了，積分制就更沒(méi)必要了?！?br/>　?。☉?yīng)當(dāng)事人要求，文中柯劍為化名）