在穩(wěn)糧增產(chǎn)保障糧食安全背景之下，作為主體功能區(qū)規(guī)劃重要組成部分的農(nóng)業(yè)“七區(qū)二十三帶”規(guī)劃格外引人注目。
　　在保證糧食供應(yīng)的前提之下，屬于“七區(qū)二十三帶”規(guī)劃的農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)，將全部被納入到“限制開發(fā)”范疇。
　　進(jìn)入新世紀(jì)以來，中國已經(jīng)先后實(shí)施了兩輪優(yōu)勢農(nóng)產(chǎn)品區(qū)域布局規(guī)劃?！捌邊^(qū)二十三帶”亦是沿用了過去多年農(nóng)業(yè)部門陸續(xù)劃定的主產(chǎn)區(qū)方案，與此前兩輪布局規(guī)劃有直接的緊密聯(lián)系。
　　在有明確規(guī)劃可依，糧食供給“緊平衡”壓力加大導(dǎo)致中央轉(zhuǎn)移支付力度加強(qiáng)、決心加大的前提下，此項(xiàng)農(nóng)業(yè)戰(zhàn)略規(guī)劃推進(jìn)的難度相對較小，或可成為主體功能區(qū)戰(zhàn)略規(guī)劃破題關(guān)鍵步驟。
　　
　　確保糧食安全
　　如何布局今后五年的農(nóng)業(yè)戰(zhàn)略？主體功能區(qū)規(guī)劃給出了明確答案。
　　在《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》所附《“七區(qū)二十三帶”農(nóng)業(yè)戰(zhàn)略格局》彩圖中，明確標(biāo)注出了七大農(nóng)業(yè)主產(chǎn)區(qū)，還列明了小麥、玉米、棉花等總計(jì)二十三個(gè)農(nóng)產(chǎn)品和產(chǎn)區(qū)。
　　農(nóng)業(yè)部相關(guān)人士則透露，優(yōu)化農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力布局，是根據(jù)資源條件配置農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要素的重要舉措，是實(shí)施全國主體功能區(qū)戰(zhàn)略的客觀要求。而相關(guān)人士對此政策的觀點(diǎn)，也多集中于其在提升農(nóng)業(yè)生產(chǎn)規(guī)模化、產(chǎn)業(yè)化等方面的作用。
　　從保障糧食生產(chǎn)的角度來說，如果納入規(guī)劃的各區(qū)域政府積極配合、堅(jiān)持以農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展為核心，抓住政策機(jī)遇與地理優(yōu)勢，能夠起到避免資源浪費(fèi)、保障農(nóng)產(chǎn)品供應(yīng)的效果。
　　安徽省農(nóng)業(yè)科學(xué)院院長楊劍波則為《財(cái)經(jīng)》記者具體分析了進(jìn)行農(nóng)業(yè)區(qū)劃的兩個(gè)好處：從生態(tài)角度上來說，種植類型比較一致；而從產(chǎn)業(yè)角度上來說，產(chǎn)業(yè)的結(jié)構(gòu)也比較相通，便于整體指導(dǎo)?！皳?jù)區(qū)域、產(chǎn)業(yè)、生態(tài)類型的不同，對具體區(qū)域進(jìn)行整體指導(dǎo)和有針對性的推進(jìn)，這肯定是有好處的?！睏顒ΣǚQ。
　　根據(jù)國際經(jīng)驗(yàn)，形成優(yōu)勢產(chǎn)區(qū)是增強(qiáng)農(nóng)業(yè)競爭力、擴(kuò)大農(nóng)產(chǎn)品出口的重要舉措，如美國已經(jīng)形成了有競爭力的專用小麥、玉米和柑橘產(chǎn)業(yè)帶，而法國則形成了世界著名的釀酒葡萄優(yōu)勢產(chǎn)區(qū)。
　　近年中國也已經(jīng)先后制定并實(shí)施了兩輪布局規(guī)劃，分別是《優(yōu)勢農(nóng)產(chǎn)品區(qū)域布局規(guī)劃（2003－2007）》，以及《全國優(yōu)勢農(nóng)產(chǎn)品區(qū)域布局規(guī)劃（2008－2015）》（下稱《全國規(guī)劃》）。
　　根據(jù)《全國規(guī)劃》所提出截至2015年的總體發(fā)展目標(biāo)，則被細(xì)分為強(qiáng)化以下五個(gè)方面：區(qū)域農(nóng)業(yè)功能、農(nóng)產(chǎn)品基本供給能力、農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全、資源高效利用，以及現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)體系。
　　國務(wù)院研究發(fā)展中心農(nóng)村經(jīng)濟(jì)研究部部長徐小青告訴《財(cái)經(jīng)》記者，“七區(qū)二十三帶”和這兩次布局規(guī)劃的承接關(guān)系非常明顯，可以被視做是對于前二者的繼承和進(jìn)一步細(xì)化。而他同時(shí)也指出，目前政策考慮的基礎(chǔ)條件有兩點(diǎn)：首先是各個(gè)地區(qū)的優(yōu)勢資源、地理情況，其次則是各地的種植傳統(tǒng)。
　　據(jù)農(nóng)業(yè)部產(chǎn)業(yè)政策與法規(guī)司司長張紅宇介紹，在2003年農(nóng)業(yè)部啟動實(shí)施布局規(guī)劃之后，到2007年，水稻、小麥、玉米、大豆的集中度分別達(dá)到了98％、80％、70％和58％。四大糧食品種、九個(gè)優(yōu)勢區(qū)域?qū)θ珖Z食增產(chǎn)的貢獻(xiàn)率超過85％。
　　但目前中國實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的問題依然存在，具體表現(xiàn)為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力布局不夠清晰，主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)還不夠突出，支持政策還有待強(qiáng)化。而在農(nóng)業(yè)優(yōu)勢區(qū)域規(guī)劃實(shí)施中表現(xiàn)出來的不足，可以被歸納為以下幾個(gè)方面：區(qū)域布局仍待進(jìn)一步優(yōu)化；農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施薄弱；農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)相對滯后；產(chǎn)業(yè)化、組織化水平不高；扶持政策尚不完善。
　　中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室主任陳錫文則在近期的國務(wù)院新聞通風(fēng)會上表示，進(jìn)行農(nóng)業(yè)的專業(yè)化布局和生產(chǎn)、形成農(nóng)產(chǎn)品優(yōu)勢區(qū)位，對于提高各地的農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化水平會有很大的幫助，而國家也將在今后增強(qiáng)對這些地區(qū)的關(guān)注和投入。
　　《全國規(guī)劃》具體談到的六條主要政策措施的要點(diǎn)則為：1.加強(qiáng)科學(xué)技術(shù)研發(fā)與推廣應(yīng)用；2.完善農(nóng)業(yè)設(shè)施裝備；3.推行標(biāo)準(zhǔn)化生產(chǎn)；4.加快優(yōu)勢區(qū)域內(nèi)農(nóng)民專業(yè)合作組織和產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營發(fā)展步伐；5.加大市場和信息體系建設(shè)力度；6.鞏固、完善、強(qiáng)化強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)政策體系，加大優(yōu)勢區(qū)域扶持力度。
　　
　　配套難題待解
　　一位了解決策過程的人士告訴《財(cái)經(jīng)》記者，最初制定全國主體功能區(qū)規(guī)劃的時(shí)候，更多的是考慮將承擔(dān)生態(tài)保護(hù)功能的地區(qū)納入限制開發(fā)，農(nóng)業(yè)地區(qū)原本并不是納入限制開發(fā)區(qū)域的重點(diǎn)。
　　“但是，如果不給農(nóng)業(yè)地區(qū)進(jìn)行定位的話，地方就可以把它征了以后搞成工業(yè)園區(qū)。當(dāng)時(shí)的政策考量是基本農(nóng)田屬于禁止開發(fā)地區(qū)，農(nóng)業(yè)地區(qū)屬于限制開發(fā)?！边@位人士稱，他也同時(shí)指出，最終的規(guī)劃并沒有區(qū)分得這么細(xì)，凡是涉農(nóng)的，都屬于限制開發(fā)區(qū)域了。
　　高國力指出，因?yàn)橹醒雽τ谵r(nóng)業(yè)的重視，“從某種意義上來說，對它們的轉(zhuǎn)移支付補(bǔ)償比對于生態(tài)區(qū)域的補(bǔ)償?shù)轿桓?、力度更大?！倍疫@種扶持政策一定要有持續(xù)性，并且隨著政府財(cái)力增強(qiáng)不斷增多。
　　不過業(yè)內(nèi)人士也指出，目前國家確定的限制和禁止開發(fā)地區(qū)，仍只是區(qū)域性的，需要落實(shí)到以縣為單位的基層。
　　在“十二五”規(guī)劃出臺之后，一個(gè)明顯的趨勢是，各個(gè)地方市縣也在加緊游說，以期進(jìn)入不同的區(qū)域，獲得更多的發(fā)展空間，以及獲得更多的財(cái)政補(bǔ)貼。對于地方政府來說，能夠被納入到“七區(qū)二十三帶”的規(guī)劃范圍，有喜有憂。除了上述的國家逐步加大轉(zhuǎn)移支付的力度，在考評機(jī)制上，目前的政策指向性非常明顯。
　　根據(jù)國家“十二五”規(guī)劃綱要，“十二五”時(shí)期，國家將實(shí)行各有側(cè)重的績效評價(jià)。按照不同區(qū)域的主體功能定位，實(shí)行差別化的評價(jià)考核。而對于限制開發(fā)的農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)和重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)，分別實(shí)行農(nóng)業(yè)發(fā)展優(yōu)先和生態(tài)保護(hù)優(yōu)先的績效評價(jià)，不考核地區(qū)生產(chǎn)總值、工業(yè)等指標(biāo)。
　　地方試點(diǎn)已經(jīng)在積極進(jìn)行中。湖北省荊州市發(fā)改委一位人士近日表示，湖北省的監(jiān)利和洪湖等地區(qū)將作為省級農(nóng)業(yè)性限制開發(fā)區(qū)域，從今年起有望不再考核GDP。
　　地方及學(xué)界的擔(dān)憂在于：目前有關(guān)轉(zhuǎn)移支付、官員考核等一系列的配套性措施還并未明晰，能否在地方真正做到一些地區(qū)“限制開發(fā)”后獲得足夠的資金讓地方公共服務(wù)水平得到提高，而且并不因?yàn)榻?jīng)濟(jì)發(fā)展速度緩慢影響官員的升遷，現(xiàn)在還沒有明確的答案。
　　“如果有個(gè)地區(qū)連續(xù)五年GDP考核倒數(shù)第一，但是它農(nóng)業(yè)生產(chǎn)抓得緊、大江大河護(hù)理搞得好，官員照樣可以進(jìn)步的話，這樣各地就不會只盯著GDP了?！备邍Ρ硎尽?br/>　　在今年“兩會”期間，安徽省安慶市委書記朱讀穩(wěn)向《財(cái)經(jīng)》記者介紹了他提交的《關(guān)于建設(shè)大別山生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)的建議》。按照主體功能區(qū)規(guī)劃，大別山地區(qū)屬于限制兼禁止開發(fā)區(qū)。
　　朱讀穩(wěn)指出，大別山區(qū)欠發(fā)達(dá)，加快發(fā)展的任務(wù)異常繁重，但現(xiàn)實(shí)是這個(gè)地區(qū)轉(zhuǎn)型發(fā)展的內(nèi)生動力不足，在這種情況下，如果國家不實(shí)行特殊的指導(dǎo)和扶持政策，大別山區(qū)就難以摒棄以增加物質(zhì)資源消耗為主的經(jīng)濟(jì)增長模式，會繼續(xù)給生態(tài)環(huán)境造成破壞。
　　而在后續(xù)配套措施尚未明晰的前提之下，有學(xué)者擔(dān)憂的是，“七區(qū)二十三帶”的規(guī)劃在遇到那些適合發(fā)展多種農(nóng)產(chǎn)品的復(fù)合產(chǎn)業(yè)帶時(shí)，可能會因?yàn)楦鞯丶娂姺N植經(jīng)濟(jì)效益高的農(nóng)產(chǎn)品使整體規(guī)劃遭遇“流產(chǎn)”。
　　而高國力則表示，“七區(qū)二十三帶”規(guī)劃在將來的配套機(jī)制當(dāng)中，財(cái)政的轉(zhuǎn)移支付可能只是其中的一個(gè)方面。此外還包括生態(tài)補(bǔ)償、人才補(bǔ)償、教育補(bǔ)償、科技扶持等方面?，F(xiàn)在各個(gè)方面的措施都在進(jìn)展，但是規(guī)模小、散亂。未來轉(zhuǎn)移支付的三個(gè)衡量標(biāo)準(zhǔn)將是：規(guī)模加大，此外，既講究效率，也講究效益。
　　“目前這個(gè)政策的大方向肯定是對的，過程可能比較緩慢，但是已經(jīng)開始上路了?！毙煨∏嗾f。
　　實(shí)習(xí)生季妍妍對此文亦有貢獻(xiàn)