“主體功能區(qū)規(guī)劃即將向全社會公開?！?月6日，國家發(fā)改委相關(guān)負(fù)責(zé)人向《財(cái)經(jīng)》記者表示。
　　從創(chuàng)意、研究到起草、討論歷時(shí)八年之后，國務(wù)院常務(wù)會議終于在2010年6月原則通過《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》，實(shí)現(xiàn)了中國國土空間規(guī)劃“零的突破”。六個(gè)月后，修改完善后的規(guī)劃由國務(wù)院辦公廳發(fā)文下發(fā)。
　　至此，作為第一部全國性國土空間開發(fā)規(guī)劃，這項(xiàng)旨在為科學(xué)發(fā)展觀“保駕護(hù)航”的重要配套政策終于塵埃落定，被外界視為中國區(qū)域發(fā)展模式和調(diào)控方式的一個(gè)重大轉(zhuǎn)變。
　　上述國家發(fā)改委相關(guān)負(fù)責(zé)人表示，主體功能區(qū)規(guī)劃的實(shí)施，將極大消解GDP崇拜，在解除地方主政官員GDP績效考核緊箍咒的同時(shí)，亦為“全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)的發(fā)展”留足空間。同時(shí)亦有權(quán)威人士認(rèn)為，該規(guī)劃實(shí)施前景并不樂觀，仍有許多瓶頸待破解。
　　
　　漫長的醞釀與設(shè)計(jì)
　　中國地域廣闊，各區(qū)域的資源稟賦與發(fā)展路徑差異巨大。因此，需要決策部門從全局高度統(tǒng)籌調(diào)查研究和政策設(shè)計(jì)，2002年由國家發(fā)改委提出的主體功能區(qū)規(guī)劃構(gòu)想，即屬此類。
　　在全國主體功能區(qū)規(guī)劃編制領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室主任、國家發(fā)改委秘書長楊偉民看來，規(guī)劃全國的主體功能區(qū)，就是要“前瞻性地謀劃好我國未來14.5億人口、上百萬億元的GDP在960萬平方公里的陸地國土空間的分布，并與2.8萬億立方米的水資源、18億畝的耕地以及其他資源相協(xié)調(diào)，把該開發(fā)的區(qū)域高效集約地開發(fā)好，把該保護(hù)的區(qū)域切實(shí)有效地保護(hù)好”。
　　而在新世紀(jì)之初，中國面臨新一輪加速工業(yè)化、城市化開發(fā)熱潮，各地規(guī)劃一改再改，工程攤子越來越大，且往往各自為政，重復(fù)浪費(fèi)和規(guī)劃沖突巨大。
　　據(jù)楊偉民介紹，時(shí)任國家發(fā)改委主任馬凱提出，中國國土空間的特點(diǎn)是多樣性、非均衡性、脆弱性。這就決定了：不是所有的國土空間都適宜大規(guī)模高強(qiáng)度的工業(yè)化城市化開發(fā)，必須遵循自然規(guī)律，保護(hù)自然，有序開發(fā)。同時(shí)由于人口眾多，以及不適宜工業(yè)化城市化開發(fā)的面積很大，人均擁有的適宜開發(fā)國土空間并不大，必須集約開發(fā)。
　　不是所有國土空間都應(yīng)承擔(dān)同樣的功能，都要集聚經(jīng)濟(jì)和人口，都要推進(jìn)工業(yè)化城市化。因此必須因地制宜，區(qū)分功能，分類開發(fā)。在楊偉民看來，這是當(dāng)時(shí)國家發(fā)改委比較一致的看法，主體功能區(qū)規(guī)劃構(gòu)想即脫胎于此。
　　基于2002年的初步構(gòu)想，由國家發(fā)改委主持、國家開發(fā)銀行提供資助、中國科學(xué)院地理科學(xué)與資源研究所等機(jī)構(gòu)提供智力支持的主體功能區(qū)課題研究，先于2004年啟動。
　　兩年后，相關(guān)研究成果被寫入“十一五”規(guī)劃綱要：根據(jù)資源環(huán)境承載能力、現(xiàn)有開發(fā)密度和發(fā)展?jié)摿?，統(tǒng)籌考慮未來我國人口分布、經(jīng)濟(jì)布局、國土利用和城鎮(zhèn)化格局，將國土空間劃分為優(yōu)化開發(fā)、重點(diǎn)開發(fā)、限制開發(fā)和禁止開發(fā)四類主體功能區(qū)，按照主體功能定位調(diào)整完善區(qū)域政策和績效評價(jià)，規(guī)范空間開發(fā)秩序，形成合理的空間開發(fā)結(jié)構(gòu)。
　　其中，“限制”與“禁止”這兩個(gè)詞匯讓地方政府，特別是中西部地區(qū)政府敏感異常。
　　由于主體功能區(qū)規(guī)劃制定時(shí)間較長，決策層在原則通過主體功能區(qū)規(guī)劃之后的“程序慎重”，以及“十二五”規(guī)劃制定和全國“兩會”召開的客觀原因，主體功能區(qū)規(guī)劃未能如期公布，這也引發(fā)了輿論的一些“反方向”猜測，有媒體稱，主體功能區(qū)規(guī)劃遭受冷遇。
　　實(shí)際上，“十一五”時(shí)期的五年間，“主體功能區(qū)”一詞先后入圍十七大政治報(bào)告和十七屆五中全會文件，中組部和財(cái)政部亦根據(jù)主體功能區(qū)規(guī)劃精神提前制定了配套文件，主體功能區(qū)規(guī)劃未見后退。眾所矚目的“十二五”規(guī)劃綱要中，實(shí)施主體功能區(qū)戰(zhàn)略赫然在列。
　　同樣在“十一五”時(shí)期的五年間，低碳經(jīng)濟(jì)、低碳生活概念漸次推開，地方政府對主體功能區(qū)中“限制”與“禁止”的內(nèi)涵亦逐漸了解，誤會逐步消除。主體功能區(qū)理念的提出者、國家發(fā)改委秘書長楊偉民一度慨嘆：由于思維超前，沒少挨批。
　　2011年3月2日至11日，全國“兩會”召開之際，國務(wù)委員、國務(wù)院秘書長馬凱親自安排，主體功能區(qū)省部級領(lǐng)導(dǎo)干部學(xué)習(xí)班在國家行政學(xué)院舉行，數(shù)十位書記、省長親自聆聽了項(xiàng)目組專家的講解。
　　據(jù)《財(cái)經(jīng)》記者了解，在國家主體功能區(qū)規(guī)劃的基礎(chǔ)上，各省規(guī)劃部門正在加緊編制。重慶市發(fā)改委主任楊慶育告訴《財(cái)經(jīng)》記者，重慶是根據(jù)國家下達(dá)的開發(fā)強(qiáng)度（即工業(yè)開發(fā)占國土面積比重）來制定重慶本地規(guī)劃的，規(guī)劃已經(jīng)制定完畢，正在報(bào)國家發(fā)改委進(jìn)行審批。
　　主體功能區(qū)規(guī)劃的實(shí)施，能否如決策部門所期望的那樣，極大消解地方政府的GDP崇拜？接受采訪的相關(guān)人士出言謹(jǐn)慎。
　　他們認(rèn)為目前關(guān)鍵的待解難題依然有兩個(gè)：其一為如何加大對于限制和禁止開發(fā)地區(qū)的制度性轉(zhuǎn)移支付力度，此外則是如何切實(shí)改變對于官員的考評機(jī)制。在這兩個(gè)問題不能解決的前提之下，中央和地方是否能夠就實(shí)施主體功能區(qū)規(guī)劃形成實(shí)質(zhì)性合力，并不樂觀。
　　國家發(fā)改委地區(qū)經(jīng)濟(jì)司司長范恒山此前曾指出，要在出臺全國主體功能區(qū)規(guī)劃的基礎(chǔ)上，制定完善財(cái)政、投資、產(chǎn)業(yè)、土地、人口管理等方面的配套政策，進(jìn)一步規(guī)范空間開發(fā)秩序，建立健全規(guī)劃實(shí)施的組織體系和保障機(jī)制，推進(jìn)主體功能區(qū)規(guī)劃順利實(shí)施。
　　
　　緣起粗放城鎮(zhèn)化
　　主體功能區(qū)動議的提出，與工業(yè)化城鎮(zhèn)化背景密切相關(guān)。
　　據(jù)中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室主任陳錫文回憶，在沿海工業(yè)已成規(guī)模之后，城鎮(zhèn)化進(jìn)入決策層的視野。彼時(shí)，是2000年，陳錫文參與起草的中共中央十五屆五中全會決議中，首次出現(xiàn)了“城鎮(zhèn)化”一詞。
　　國家發(fā)改委發(fā)展規(guī)劃司對這一命題做了初步研究。時(shí)任發(fā)展規(guī)劃司司長楊偉民認(rèn)為，中國大陸當(dāng)前的工業(yè)化與城鎮(zhèn)化模式有很大的弊端，其中之一是土地浪費(fèi)嚴(yán)重，工業(yè)園區(qū)也罷，農(nóng)村居民點(diǎn)也罷，莫不如此。
　　發(fā)展規(guī)劃司于2004年啟動的研究證明了上述觀點(diǎn)的正確性。課題組曾遠(yuǎn)赴德國，對這一國土空間開發(fā)規(guī)劃最嚴(yán)謹(jǐn)?shù)膰艺{(diào)研，發(fā)現(xiàn)斯圖加特市官員對己身有著“過度開發(fā)”的判斷。彼時(shí)，該市開發(fā)強(qiáng)度剛剛邁過兩位數(shù)門檻；反觀中國大陸，“很多城市的開發(fā)強(qiáng)度都達(dá)到了20％－30％”。
　　課題組同時(shí)發(fā)現(xiàn)，魯爾工業(yè)區(qū)中的企業(yè)，在國土開發(fā)空間上普遍本著“集約用地”的原則，“企業(yè)緊密且有四五層樓高”；而中國大陸的開發(fā)區(qū)遍地開花，幾乎普及到每個(gè)縣，“企業(yè)樓群低矮而空疏”，更有“多處荒蕪”。后者對人多地少的中國而言，絕非上策。
　　另一個(gè)讓課題組感到棘手的則是資源環(huán)境的承載力。調(diào)研過程中，三江源、大小興安嶺、滇池、太湖等區(qū)域的治理被反復(fù)提及。一次在江蘇省召開的會議上，時(shí)任江蘇省委書記李源潮問及楊偉民有關(guān)太湖區(qū)域治理方略，楊偉民回答：優(yōu)化開發(fā)，產(chǎn)業(yè)升級，因?yàn)樘某休d力已到極限。李源潮當(dāng)場回應(yīng)：整個(gè)江蘇都應(yīng)該優(yōu)化開發(fā)。
　　一個(gè)思路漸漸形成：以環(huán)渤海三角地區(qū)、長三角、珠三角為代表的特大城市群區(qū)域?qū)儆趦?yōu)化開發(fā)地區(qū)，冀中南、太原城市群、呼包鄂榆地區(qū)、哈長地區(qū)、東隴海地區(qū)、江淮地區(qū)、海峽西岸經(jīng)濟(jì)區(qū)、中原經(jīng)濟(jì)區(qū)、長江中游地區(qū)、北部灣地區(qū)、成渝地區(qū)、黔中地區(qū)、滇中地區(qū)、藏中南地區(qū)、關(guān)中—天水地區(qū)、蘭州—西寧地區(qū)、寧夏沿黃經(jīng)濟(jì)區(qū)、天山北坡地區(qū)這18個(gè)區(qū)域城市群構(gòu)成重點(diǎn)開發(fā)地區(qū)。
　　同時(shí)，還將構(gòu)建“兩橫三縱”為主體的城市化戰(zhàn)略格局，兩條橫軸為陸橋通道、沿長江通道，三條縱軸為沿海、京哈京廣、包昆通道，形成以國家優(yōu)化開發(fā)和重點(diǎn)開發(fā)的城市化地區(qū)為主要支撐，以軸線上其他城市化地區(qū)為重要組成部分的城市化戰(zhàn)略格局。
　　《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》分別對優(yōu)化開發(fā)地區(qū)和重點(diǎn)開發(fā)地區(qū)做了功能定位。
　　
　　前者為：綜合實(shí)力較強(qiáng)，能體現(xiàn)國家競爭力；經(jīng)濟(jì)規(guī)模較大，能支撐并帶動全國經(jīng)濟(jì)發(fā)展；城鎮(zhèn)體系比較健全，有條件形成具有全球影響力的特大城市群；內(nèi)在經(jīng)濟(jì)聯(lián)系緊密，區(qū)域一體化基礎(chǔ)較好；科學(xué)技術(shù)創(chuàng)新實(shí)力較強(qiáng)，能引領(lǐng)并帶動全國自主創(chuàng)新和結(jié)構(gòu)升級。
　　后者為：支撐全國經(jīng)濟(jì)增長的重要增長極，落實(shí)區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略、促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的重要支撐點(diǎn)，全國重要的人口和經(jīng)濟(jì)密集區(qū)。
　　“兩者均需吸納人口、就業(yè)、落戶、社保，尤其是后者，是轉(zhuǎn)移農(nóng)業(yè)人口的主力?！眹野l(fā)改委相關(guān)負(fù)責(zé)人說，“農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的發(fā)展，生態(tài)區(qū)的保護(hù)，都離不開人口的轉(zhuǎn)移、減少。”
　　起初，黔中等地區(qū)并未入圍重點(diǎn)開發(fā)區(qū)域名單，在跨行政區(qū)域規(guī)劃的背景下，“喀斯特地貌難有太大發(fā)展?！鄙鲜鲐?fù)責(zé)人稱。但是，考慮到每個(gè)地區(qū)客觀上均存在一個(gè)政治經(jīng)濟(jì)文化中心，黔中等地區(qū)遂在地方政府的爭取下入圍。彼時(shí)，一些落后地區(qū)省份的目標(biāo)是：全省至少有一塊區(qū)域入圍重點(diǎn)開發(fā)區(qū)域。
　　《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》中相關(guān)差別化政策為地方政府的這一舉動作了注解。例如，在土地政策中，規(guī)劃這樣寫道：嚴(yán)格控制優(yōu)化開發(fā)區(qū)域建設(shè)用地增量，相對適當(dāng)擴(kuò)大重點(diǎn)開發(fā)區(qū)域建設(shè)用地規(guī)模。
　　差別化政策的存在，使地方政府在重點(diǎn)開發(fā)區(qū)域上的認(rèn)可度極高。但是，國家發(fā)改委官員表示，這一政策亦有天花板，規(guī)劃中規(guī)定：未來，全國陸地國土空間的開發(fā)強(qiáng)度控制在3.91％（即37.5萬平方公里，算法為960萬平方公里乘以3.91％），其中城市空間控制在10.65萬平方公里以內(nèi)。
　　一項(xiàng)配套措施則是：國家級、省級經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)要率先提高空間利用效率，各類開發(fā)區(qū)在空間未得到充分利用之前，不得擴(kuò)大面積。
　　阻力與博弈
　　按照課題組的預(yù)想，主體功能區(qū)的劃分目的，在于可持續(xù)發(fā)展。
　　在這一理念下，禁止開發(fā)區(qū)域和限制開發(fā)區(qū)域的重要性凸顯。“畢竟，三江源、大小興安嶺等地區(qū)系子孫萬代之基，東北平原、黃淮海平原、長江流域等是糧食安全的保證?！眹野l(fā)改委相關(guān)負(fù)責(zé)人說。
　　《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》對“兩屏三帶”生態(tài)安全戰(zhàn)略格局、“七區(qū)二十三帶”農(nóng)業(yè)戰(zhàn)略格局做了具體劃分。
　　前者系以青藏高原生態(tài)屏障、黃土高原—川滇生態(tài)屏障，東北森林帶、北方防沙帶和南方丘陵山地帶以及大江大河重要水系為骨架，以其他國家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)為重要支撐，以點(diǎn)狀分布的國家級禁止開發(fā)區(qū)域?yàn)橹匾M成的生態(tài)安全戰(zhàn)略格局。
　　后者系東北平原、黃淮海平原、長江流域、汾渭平原、河套灌區(qū)、華南和甘肅新疆等農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)，包括東北平原的優(yōu)質(zhì)水稻、專用玉米、大豆和畜產(chǎn)品產(chǎn)業(yè)帶；黃淮海平原的優(yōu)質(zhì)專用小麥、優(yōu)質(zhì)棉花、專用玉米、大豆和畜產(chǎn)品產(chǎn)業(yè)帶等23帶。后者和生態(tài)保護(hù)區(qū)一起，構(gòu)成限制開發(fā)區(qū)域。
　　在限制開發(fā)區(qū)之外，則是生態(tài)保護(hù)更為徹底的禁止開發(fā)區(qū)域，其標(biāo)志性政策之一即是“污染零排放”。按照規(guī)劃中的定義，禁止開發(fā)區(qū)是指有代表性的自然生態(tài)系統(tǒng)、珍稀瀕危野生動物植物物種的天然集中分布地、有特殊價(jià)值的自然遺跡所在地和文化遺址等，需要在國土空間開發(fā)中禁止進(jìn)行工業(yè)化城鎮(zhèn)化開發(fā)的重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)。
　　規(guī)劃中稱，國家禁止開發(fā)區(qū)域共1443處，總面積約120萬平方公里，占全國陸地國土面積的12.5％。今后新設(shè)立的國家級自然保護(hù)區(qū)、世界文化遺產(chǎn)、國家級風(fēng)景名勝區(qū)、國家森林公園、國家地質(zhì)公園，自動進(jìn)入國家禁止開發(fā)區(qū)域目錄。
　　規(guī)劃制定過程中，禁止開發(fā)區(qū)域和限制開發(fā)區(qū)域，特別是后者所引起的阻力、爭議以及博弈，卻令主體功能區(qū)規(guī)劃出臺延遲日久。
　　最初，課題組在一些省份調(diào)研時(shí)，地方主官即明確表達(dá)了一定的擔(dān)憂。例如在貴州省調(diào)研期間，無論是貴陽市、安順市、黔南布依族苗族自治州、都勻市領(lǐng)導(dǎo)，均擔(dān)心一旦劃入限制開發(fā)區(qū)或禁止開發(fā)區(qū)，對招商引資會帶來極大的負(fù)面影響。
　　彼時(shí)的解釋和今日的規(guī)劃，均已清晰地回答了這一疑問。例如，限制開發(fā)區(qū)域有著如下的注解：限制開發(fā)區(qū)域包括農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)和生態(tài)保護(hù)區(qū)。
　　其中，前者以提供農(nóng)產(chǎn)品為主體功能，以提供生態(tài)產(chǎn)品、服務(wù)產(chǎn)品和工業(yè)品為其他功能，需要在國土空間開發(fā)中限制進(jìn)行大規(guī)模高強(qiáng)度工業(yè)化城鎮(zhèn)化開發(fā)，以保持并提高農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)能力，從確保國家糧食安全和食物安全的大局出發(fā)，重點(diǎn)建設(shè)“七區(qū)二十三帶”為主體的農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)。
　　“主體功能區(qū)絕非只有一項(xiàng)功能?！眹野l(fā)改委官員稱。
　　國家發(fā)改委國土開發(fā)與地區(qū)經(jīng)濟(jì)研究所研究員高國力則指出，限制開發(fā)不是限制發(fā)展，而恰恰是限制某些應(yīng)該限制的，才能夠讓各地的優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)得到更快發(fā)展?！白尭嗟馁Y源和資金轉(zhuǎn)向優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)，這個(gè)理念是對的?！备邍Α敦?cái)經(jīng)》記者說。
　　規(guī)劃制定期間，有中央領(lǐng)導(dǎo)提出，能源和礦產(chǎn)規(guī)劃理應(yīng)入圍。在《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》中，這一項(xiàng)被單列一章，而即使是禁止開發(fā)區(qū)域內(nèi)，亦可一定的限制條件對能源和礦產(chǎn)資源進(jìn)行開發(fā)，例如執(zhí)行“零排放”的標(biāo)準(zhǔn)。
　　座談中，課題組成員曾多次問及中西部不同地區(qū)的官員，以當(dāng)?shù)刂匀粭l件、生產(chǎn)要素，強(qiáng)行發(fā)展工業(yè)，是否可以趕得上長三角與珠三角，答復(fù)均是不能。課題組成員因此反問，那又何必一定要GDP掛帥？
　　中西部地方政府更大的疑慮則來自轉(zhuǎn)移支付。他們的擔(dān)心是，如果GDP卸下“帥印”，轉(zhuǎn)移支付力度不足，則會雪上加霜。
　　云南省的部分縣即選擇了退出國家級限制開發(fā)區(qū)域，轉(zhuǎn)投省級限制開發(fā)區(qū)域?！暗牵噢D(zhuǎn)變了觀念、提高了認(rèn)識的生態(tài)保護(hù)地區(qū)（限制開發(fā)地區(qū)）選擇了入圍國家級規(guī)劃?！眹野l(fā)改委相關(guān)負(fù)責(zé)人說。
　　金融危機(jī)之后的第一個(gè)財(cái)政年度，長白山區(qū)的兩個(gè)生態(tài)保護(hù)縣分別得到了生態(tài)保護(hù)專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付4800萬元和3800萬元，約占其本級財(cái)政收入的14％和11％，兩個(gè)縣的主官一度“笑得合不攏嘴”。
　　而湖北神農(nóng)架地區(qū)某縣的縣委書記和縣長進(jìn)京公出之時(shí)，更對國家發(fā)改委官員表示，如今財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的力度，抵得上當(dāng)?shù)厥當(dāng)?shù)年的招商引資力度。
　　其中的一年，全縣招商引資僅有一個(gè)項(xiàng)目獲得落實(shí)，且為本地人返鄉(xiāng)投資，財(cái)稅收入與財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度相比，幾乎可以忽略不計(jì)。當(dāng)?shù)貎晌恢鞴俜Q，如今肩上已無發(fā)展經(jīng)濟(jì)的壓力，“只要搞好生態(tài)保護(hù)和公共服務(wù)就行了”。
　　而在去年下半年曾申請退出全國主體功能區(qū)限制開發(fā)區(qū)域的西南某縣，如今已“萌生悔意”。2011年初，該縣兩位主官進(jìn)京，探尋“歸隊(duì)”的可能性。
　　2004年主體功能區(qū)規(guī)劃研究之初，國家發(fā)改委發(fā)展規(guī)劃司按照從緊的原則，規(guī)劃了對限制開發(fā)區(qū)域和禁止開發(fā)區(qū)域財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的人口規(guī)模。彼時(shí)，這部分人口約為8000萬。
　　“哪曾想后來財(cái)政收入增速飛快，2010年突破了8萬億元，地方上申請的積極性大為增強(qiáng)。”發(fā)展規(guī)劃司官員稱。按照地方報(bào)上來的數(shù)據(jù)匡算，這部分人口達(dá)到了1.2億。中央部委與地方政府幾經(jīng)磋商，寫進(jìn)規(guī)劃的數(shù)字變成了1.1億。
　　
　　機(jī)制之變與瓶頸之困
　　前述國家發(fā)改委相關(guān)負(fù)責(zé)人透露，早在金融危機(jī)爆發(fā)之前，財(cái)政部業(yè)已根據(jù)主體功能區(qū)理念，修訂了財(cái)政轉(zhuǎn)移支付規(guī)則，生態(tài)保護(hù)區(qū)轉(zhuǎn)移支付力度驟然加大，生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制轉(zhuǎn)移支付亦位列其中。
　　這源于主體功能區(qū)中對“限制開發(fā)區(qū)域”和“禁止開發(fā)區(qū)域”的差別化財(cái)政政策規(guī)劃：中央財(cái)政在均衡性轉(zhuǎn)移支付標(biāo)準(zhǔn)財(cái)政支出測算中，將考慮屬于地方支出責(zé)任范圍的生態(tài)保護(hù)支出項(xiàng)目和自然保護(hù)區(qū)支出項(xiàng)目，并通過明顯提高轉(zhuǎn)移支付系數(shù)等方式，加大對重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)特別是中西部重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)的均衡性轉(zhuǎn)移支付力度。
　　
　　鼓勵(lì)探索建立地區(qū)間橫向援助機(jī)制，生態(tài)環(huán)境受益地區(qū)應(yīng)采取資金補(bǔ)助、定向援助、對口支援等多種形式，對重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)因加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)造成的利益損失進(jìn)行補(bǔ)償。
　　國家發(fā)改委有關(guān)人員稱，當(dāng)前，落實(shí)較為扎實(shí)的差別化政策是財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，而差別化的投資、產(chǎn)業(yè)、土地、農(nóng)業(yè)、人口、民族、環(huán)境、應(yīng)對氣候變化政策亦在逐步推進(jìn)，以求與主體功能區(qū)中限制開發(fā)區(qū)域與禁止開發(fā)區(qū)域相對應(yīng)。
　　在“十二五”規(guī)劃綱要提出“推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化”的基礎(chǔ)上，主體功能區(qū)規(guī)劃提出“扣除成本因素后的人均財(cái)政支出大體相當(dāng)，基本公共服務(wù)均等化取得重大進(jìn)展”的目標(biāo)，較“十二五”規(guī)劃更進(jìn)一步。
　　與上述政策相比，《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》第十二章——績效考核評價(jià)的修訂，則屬于天翻地覆之變（見表）。
　　2007年十七大之后，因太湖治理會議而深諳主體功能區(qū)精髓的時(shí)任江蘇省委書記李源潮升任中共中央政治局委員、中組部部長。
　　未幾，國家發(fā)改委發(fā)展規(guī)劃司即接到來自中組部的電話，要求提供按照主體功能區(qū)考核地方官員的細(xì)化標(biāo)準(zhǔn)?！昂髞碇薪M部還專門發(fā)了文件，早已部分實(shí)行了現(xiàn)在規(guī)劃中提出的考核評價(jià)內(nèi)容。”國家發(fā)改委相關(guān)負(fù)責(zé)人說。
　　《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》第十一章第八節(jié)環(huán)境政策中這樣寫道：要按照國際先進(jìn)水平，實(shí)行更加嚴(yán)格的產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)。研究開征適用于各類主體功能區(qū)的環(huán)境稅，積極推行綠色信貸、綠色保險(xiǎn)、綠色證券等。在應(yīng)對氣候變化政策上，城市化地區(qū)要積極發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)，加大能源資源節(jié)約和高效利用技術(shù)開發(fā)和應(yīng)用力度，建設(shè)低碳城市。
　　“這是一個(gè)漸進(jìn)的過程，落實(shí)主體功能區(qū)規(guī)劃的相關(guān)政策難以一蹴而就?！眹野l(fā)改委相關(guān)負(fù)責(zé)人稱。
　　這位長期從事主體功能區(qū)規(guī)劃制定的官員表示，財(cái)稅體制改革是主體功能區(qū)規(guī)劃能否成功的基礎(chǔ)性因素，“這些年大家談得多了，中央事權(quán)少而財(cái)權(quán)多，地方事權(quán)多而財(cái)權(quán)少；轉(zhuǎn)移支付難以解決全部問題，讓地方政府事權(quán)與財(cái)權(quán)更加匹配顯然是改革方向?！?br/>　　而這并非《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》之內(nèi)容?？紤]到地方財(cái)力不足，在與國土資源部部門會商、與地方政府座談之后，規(guī)劃提及土地“三掛鉤”政策：探索實(shí)行城鄉(xiāng)之間用地增減掛鉤政策，城鎮(zhèn)建設(shè)用地的增加規(guī)模要與本地區(qū)農(nóng)村建設(shè)用地的減少規(guī)模掛鉤；探索實(shí)行城鄉(xiāng)之間人地掛鉤政策，城鎮(zhèn)建設(shè)用地的增加規(guī)模要與吸納農(nóng)村人口進(jìn)入城市定居的規(guī)模掛鉤；探索實(shí)行地區(qū)間人地掛鉤的政策，城市化地區(qū)建設(shè)用地的增加規(guī)模要與吸納外來人口定居的規(guī)模掛鉤。
　　此前，成都市統(tǒng)籌委、國土局官員在接受《財(cái)經(jīng)》記者采訪時(shí)曾算過一筆賬：農(nóng)民獲得城鎮(zhèn)住房和社保，需要政府為每個(gè)農(nóng)民相應(yīng)投入10萬－15萬元。按照理想模式，如將成都600萬農(nóng)民轉(zhuǎn)移出來三分之二，政府得拿出4000億元－6000億元，這超出了成都過去10年財(cái)政收入總和，顯然難以承受。
　　中國農(nóng)業(yè)科學(xué)院國際合作局局長，目前掛職安徽滁州市委常委、副市長的張陸彪對《財(cái)經(jīng)》記者表示：“我總的感覺部門之間不溝通或者不很好溝通，或者中央層面政策規(guī)劃之間不銜接起來， 到基層執(zhí)行層面的最終結(jié)果很可能成為項(xiàng)目體量、部門強(qiáng)弱與政治把握之間的一種博弈?！?br/>　　“擴(kuò)內(nèi)需，農(nóng)業(yè)人口需要進(jìn)城落戶，以求消費(fèi)能力激增三倍；生態(tài)保護(hù)、農(nóng)業(yè)出效益要減人，這都需要財(cái)力作為支撐。”國家發(fā)改委相關(guān)負(fù)責(zé)人稱，“在存量不足的情況下，尋求改革增量的想法自然應(yīng)運(yùn)而生?！?br/>　　規(guī)劃調(diào)研過程中，重慶、成都、嘉興的“掛鉤”政策均受到中央部委嘉許。但是，相關(guān)配套保護(hù)措施的完善、不同意見的爭論，令部分“掛鉤”政策暫時(shí)被叫停。
　　“這是一個(gè)兩難的問題，一方是農(nóng)民利益被部分侵占；一方是擴(kuò)內(nèi)需需要落戶、保生態(tài)需要減人。翹翹板如何踩下，以及踩下來的時(shí)機(jī)，都將影響主體功能區(qū)的實(shí)施力度。”國家發(fā)改委官員稱。
　　在這項(xiàng)極大程度上顛覆以往發(fā)展思維的規(guī)劃問題上，決策層采取了非常慎重的態(tài)度。2010年6月12日國務(wù)院常務(wù)會議原則通過《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》之后，國務(wù)院總理溫家寶特別要求，將規(guī)劃草案再次發(fā)給各位省長書記，再征求一輪意見。
　　在那一輪意見征求過程中，部分身處不同功能區(qū)模糊地帶的縣退出了國家級限制開發(fā)區(qū)域。溫家寶更在辦公會上表示，《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》要管更長的時(shí)間，建議去除“2008－2020”字樣。
　　2010年10月，主題為“十二五”規(guī)劃建議的十七屆五中全會召開，“實(shí)施主體功能區(qū)戰(zhàn)略”被寫入決議?！跋鄬τ谝?guī)劃，戰(zhàn)略的時(shí)間維度更長。”高國力表示。
　　在更長的時(shí)間維度下，規(guī)劃的最后強(qiáng)調(diào)要“建立主體功能區(qū)規(guī)劃評估與動態(tài)修訂機(jī)制”。