前后歷時(shí)一月，民間環(huán)保組織“自然之友”終于在2011年10月19日收到了云南省曲靖市中級法院的立案通知書。此前，該組織與曲靖市環(huán)保局、重慶市綠色志愿者聯(lián)合會作為共同原告，起訴了曲靖市兩家非法傾倒劇毒鉻渣的企業(yè)。
　　這是中國法院首次受理由民間組織主導(dǎo)的環(huán)境公益訴訟，媒體稱其具有“里程碑式”意義。根據(jù)現(xiàn)行《民事訴訟法》規(guī)定，起訴條件為，“原告是與本案有直接利害關(guān)系的公民、法人或其他組織”。因缺乏法律支持，大量公益訴訟案件因原告不適格被拒于法院門外。
　　10月29日起公開征求意見的民事訴訟法修正案草案（下稱民訴法草案），就公益訴訟增加一條規(guī)定：“對環(huán)境污染、侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益等損害社會公共利益的行為，有關(guān)機(jī)關(guān)、社會團(tuán)體可以向人民法院提起訴訟。”這意味著，公益訴訟有望從地方試點(diǎn)上升為法律制度。
　　但在11月8日的一次“公益訴訟”學(xué)術(shù)沙龍上，包括最高法院、最高檢察院人士在內(nèi)的與會嘉賓大都表示，此次修法中50余字的立法條文，較公益訴訟的實(shí)踐而言顯得審慎與保守。中國人民大學(xué)法學(xué)院教授湯維建坦言該條款過于簡單，“與公益訴訟理論研究的成果有較大差距”。
　　中國公益訴訟網(wǎng)主編、法學(xué)博士李剛向《財(cái)經(jīng)》記者表示，公益訴訟的價(jià)值不單是維護(hù)公共利益，也是為了暢通公民參與社會、國家管理的渠道。此次修法雖然確立了公益訴訟制度，但排除個(gè)人參與，實(shí)質(zhì)導(dǎo)致了檢察院、行政機(jī)關(guān)等公權(quán)力擴(kuò)張，消解了公益訴訟的真正價(jià)值。
　　
　　“大勢所趨”
　　參與修法的一位最高檢察院人士透露，全國人大常委會法工委副主任王勝明曾表示，文明、發(fā)達(dá)、法治國家都有公益訴訟，所以此次修法建立公益訴訟制度是大勢所趨。另一位最高法院人士也指出，“發(fā)展到這個(gè)階段，再不注意公益訴訟的話，應(yīng)該是社會主義法治的重大缺陷。”
　　中國的公益訴訟起步于最近十年，氣候小成。
　　據(jù)中國人民大學(xué)法學(xué)院教授肖建國統(tǒng)計(jì)，全國目前已有40多個(gè)環(huán)保法庭，從2002年第一起環(huán)境公益訴訟開始，共受理關(guān)于環(huán)境污染的民事公益訴訟12件；其中原告是檢察院的6件，行政機(jī)關(guān)3件，環(huán)保組織3件。前9件都以原告勝訴終結(jié)。
　　無錫、昆明、貴陽等地相繼以地方性文件或“會議紀(jì)要”方式，詳細(xì)規(guī)定了提起民事公益訴訟的具體流程。同時(shí)，在《海洋環(huán)境保護(hù)法》《水污染防治法》中，已有某些接近環(huán)境公益訴訟或包含環(huán)境公益訴訟因素的法律規(guī)定。另一方面，理論界研究著述頗豐。李剛曾對1999年起十年間發(fā)表在期刊網(wǎng)上的公益訴訟研究文章進(jìn)行過整理，其中，1999年只有3篇，2005年達(dá)到175篇，之后每年都在300篇以上。
　　公益訴訟亦是本次民訴法修改的九大重點(diǎn)之一。今年初，全國人大常委會法工委民法室巡視員扈紀(jì)華在訪談時(shí)表示，公益訴訟需要研究的問題很多，這其中，包括訴權(quán)請求權(quán)具體有哪些、誰提起、如何賠等。
　　但民訴法草案有關(guān)條款僅此一條，對立案標(biāo)準(zhǔn)、審查程序并沒有更多規(guī)定；另一方面，“什么是公共利益，立法者說不清楚，就采取了列舉的方法，這將帶來司法實(shí)踐中的混亂”。李剛說。
　　對此，扈紀(jì)華在11月8日的沙龍上解釋，“該條款確立了公益訴訟的制度，對范圍和主體作出了規(guī)定?！比缌阜秶恰碍h(huán)境污染、侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益等損害社會公共利益的行為”?！斑@個(gè)‘等’的意思是先等著，是余地、是法律上的發(fā)展空間。社會公共利益應(yīng)當(dāng)作寬泛解釋，包括國家利益?！?br/>　　湯維建認(rèn)為的理想角度，是立法應(yīng)涉及公益訴訟的主體、范圍以及程序三方面，故主張?jiān)诿裨V法中以專節(jié)或?qū)Ｕ掠枰砸?guī)定。
　　“現(xiàn)在的立法選擇有很大問題?！敝袊ù髮W(xué)民商經(jīng)濟(jì)法學(xué)院教授趙紅梅認(rèn)為，在公益實(shí)體法未完善前，首先選擇在公益訴訟中突破，導(dǎo)致“訴什么”以及法律責(zé)任都缺乏實(shí)體依托，“同時(shí)，公益訴訟與民事訴訟的區(qū)別，不亞于民事訴訟與行政訴訟的區(qū)別，公益訴訟程序宜單獨(dú)立法”。
　　激辯“有關(guān)機(jī)關(guān)”
　　公益訴訟條款被放在民訴法草案“當(dāng)事人”一章中，或是立法者對傳統(tǒng)的當(dāng)事人適格理論的突破。據(jù)草案規(guī)定，公益訴訟主體包括與損害并無直接利害關(guān)系的“有關(guān)機(jī)關(guān)”與“社會團(tuán)體”。
　　何謂“有關(guān)機(jī)關(guān)”？湯維建表示，用這種含混的概念，“只能說明立法者判斷不準(zhǔn)。但立法者要回避這個(gè)問題是不可能的，遲早都要通過修法或立法解釋正面回答這個(gè)問題”。
　　據(jù)了解，同樣是遞交全國人大法工委的草稿，最高法院的對于主體部分措辭略有不同，“對污染環(huán)境，侵害不特定消費(fèi)者合法權(quán)益的行為，有關(guān)國家機(jī)關(guān)、依法成立的保護(hù)環(huán)境或者維護(hù)消費(fèi)者合法權(quán)益的社會團(tuán)體，為維護(hù)國家利益，或者社會公共利益可以提起訴訟，請求侵害者依法承擔(dān)民事責(zé)任”。而最高檢察院的表述為“人民檢察院、有關(guān)行政機(jī)關(guān)、社會團(tuán)體”。這意味著在公益訴訟主體上，“兩高”曾有分歧。
　　肖建國向《財(cái)經(jīng)》記者指出，在目前的法律框架內(nèi)，檢察院現(xiàn)有對民事審判進(jìn)行監(jiān)督的手段太有限?，F(xiàn)行《民事訴訟法》只賦予法院事后監(jiān)督的權(quán)力，“一旦允許檢察院直接作為原告提起公益訴訟，包括督促有關(guān)機(jī)關(guān)提起訴訟。這作為可以豐富檢察院監(jiān)督方式的一種制度安排，對于推動(dòng)檢察監(jiān)督大有裨益”。
　　更多學(xué)者支持“行政機(jī)關(guān)不宜被賦公益訴權(quán)”，應(yīng)把草案中的“有關(guān)機(jī)關(guān)”用“人民檢察院”取而代之。
　　湯維建提出三點(diǎn)原因，一是提起訴訟帶有司法屬性，與行政機(jī)關(guān)行使行政權(quán)的憲法職能相悖；二是行政機(jī)關(guān)手握訴權(quán)和行政權(quán)，對另一方當(dāng)事人存在不恰當(dāng)?shù)耐{和壓迫，會打破訴訟平衡；三是可能掩蓋行政失誤，不利于通過公益訴訟揭示行政違法。
　　他解釋，“因?yàn)楣嬖V訟的造成，往往或至少有時(shí)與行政違法或行政懈怠相關(guān)聯(lián)。這種情況的客觀存在，一方面消解了行政機(jī)關(guān)提起訴訟的動(dòng)力；另一方面，在其提起訴訟后，也會導(dǎo)致訴訟的中途流失?！?br/>　　趙紅梅也對此表示同樣的擔(dān)憂，“英美國家的行政機(jī)關(guān)常提起公益訴訟，這與其三權(quán)分立制度導(dǎo)致行政機(jī)關(guān)處罰權(quán)有限相關(guān)。而我國行政機(jī)關(guān)權(quán)力已經(jīng)很大，沒有必要賦予其公益訴訟起訴資格”。
　　
　　維穩(wěn)“排除法”
　　“作為法院，無論是程序上還是實(shí)體上，審理公益訴訟案件難度很大，但凡涉及公共利益，都與穩(wěn)定有關(guān)，法院受理這樣的案件應(yīng)該是很慎重的?！弊罡叻ㄔ簯?yīng)用法學(xué)研究所所長羅東川表示，盡管各地都在進(jìn)行公益訴訟試點(diǎn)，但實(shí)踐中公益訴訟案件數(shù)量不多。
　　肖建國的觀點(diǎn)是，傳統(tǒng)觀點(diǎn)歷來認(rèn)為解決公共事物必須是公共執(zhí)法，強(qiáng)調(diào)公共執(zhí)法優(yōu)于私人執(zhí)法，而公益訴訟則帶有很強(qiáng)的私人執(zhí)法色彩，會引起公權(quán)力者的擔(dān)憂。
　　現(xiàn)行民訴法確立的代表人訴訟制度就被擱置，肖建國曾撰文指出，“最根本的是法院在國家權(quán)力體系中的邊緣化地位和法院內(nèi)部行政化的司法行為評價(jià)機(jī)制，迫使法院過分甚至顧慮審判的社會效果，法官要縫合法律與社會之間的斷裂面，合法的判決如果引起社會的劇烈震動(dòng)，造成群體性上訪等不穩(wěn)定事件，是決策者不允許的?！?br/>　　而代表人訴訟困境同樣體現(xiàn)在已有的公益訴訟實(shí)踐中，社會團(tuán)體或個(gè)人提起公益訴訟立案難，勝訴更難。以開篇的云南鉻污染公益訴訟為例，立案過程幾經(jīng)波折?！耙婚_始，我們就根本沒想過能夠立案?！痹媛蓭焾F(tuán)成員夏軍告訴《財(cái)經(jīng)》記者，而曲靖市環(huán)保局也不是最初起訴狀上的原告之一。
　　“環(huán)保局連作為第三人都不情愿?！毕能娬f，9月初中華環(huán)保聯(lián)合會向曲靖市環(huán)保局發(fā)去律師函，敦促他們在60日內(nèi)提起公益訴訟，“環(huán)保局以為驚動(dòng)了上面，所以勉強(qiáng)同意當(dāng)原告。而在我們遞交起訴書后，曲靖市中級法院也建議將環(huán)保局作為共同原告，這樣更方便舉證”。
　　對于民訴法草案中明確了“社會團(tuán)體”的起訴資格，夏軍顯得失望，“這次修改條文較地方實(shí)踐而言是一次倒退?！鐣F(tuán)體’可能將民辦非企業(yè)單位和基金會等民間組織排除在外”。在環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域，有此資格的僅有中華環(huán)保聯(lián)合會等幾家官辦機(jī)構(gòu)。
　　同時(shí)，民訴法草案中排除公民作為公益訴訟主體的資格，李剛亦擔(dān)憂，“可能打著公益訴訟的旗號，卻剝奪了公民接近司法的權(quán)利”。
　　在渤海漏油案例中，北京華城律師事務(wù)所律師賈方義曾以公民身份向天津海事法院、青島海事法院和海南省高級法院提起環(huán)境公益訴訟。
　　盡管在今年7月，海南省高級法院發(fā)布的《關(guān)于開展環(huán)境資源民事公益訴訟試點(diǎn)的實(shí)施意見》明確了公民個(gè)人為提起環(huán)境公益訴訟的六大主體之一，即“公民有權(quán)對污染損害環(huán)境資源的行為進(jìn)行監(jiān)督、檢舉和控告，有權(quán)書面申請人民檢察院、相關(guān)行政機(jī)關(guān)提起環(huán)境公益訴訟。人民檢察院、相關(guān)行政機(jī)關(guān)在合理期限內(nèi)不起訴的，公民可以自行提起環(huán)境公益訴訟”，但賈方義提起的訴訟最終未獲立案。
　　“立法者擔(dān)心，一旦允許自然人提起公益訴訟，那么公益訴訟可能會泛濫；此外，此種制度設(shè)計(jì)對‘維穩(wěn)’可能不利?！毙そ▏f。
　　湯維建則表示，公民提起公益訴訟是一種憲法性權(quán)利；另外，濫用訴權(quán)和應(yīng)不應(yīng)該賦權(quán)的問題不在同一個(gè)層面，濫用訴權(quán)可以在立法當(dāng)中尋找對策。
　　趙紅梅認(rèn)為，公益訴訟的價(jià)值不僅在于公益，還在于補(bǔ)救傳統(tǒng)上以國家機(jī)關(guān)代替公益的不信任，“我們的立法不能太保守，否則將和民眾的希望差得非常遠(yuǎn)”。
　　實(shí)習(xí)生郭志東對此文亦有貢獻(xiàn)