11月底，《環(huán)境保護(hù)法》（下稱《環(huán)保法》）修訂終稿遞交全國人大常委會送審，但修法的前期工作并未徹底結(jié)束，參與修法的官員仍需不時到全國人大環(huán)境與資源保護(hù)委員會（下稱人大環(huán)資委）進(jìn)行研討。
　　今年初，《環(huán)保法》修訂被列入全國人大常委會的2011年立法工作計劃，在時間表上，年底送審的計劃基本實現(xiàn)，但送審稿前途不明。
　　在《環(huán)保法》修訂案論證起草的三年中，社科院法學(xué)所、武漢大學(xué)和上海交通大學(xué)等均曾受人大環(huán)資委及環(huán)保部委托，多次參與起草論證，并做出了多份專家版《修訂建議稿》。
　　而據(jù)《財經(jīng)》記者獲悉，這些《修訂建議稿》中的一些被業(yè)界視為有突破性的內(nèi)容，卻在送審階段被割舍，反映出修法部門、學(xué)者和地方政府的觀念存在巨大差距。
　　修法部門秉持“小修小補(bǔ)”的原則，其“不動筋骨”的理由表述為“時機(jī)尚未成熟”，以及遭遇地方政府的重重阻力。
　　環(huán)境法學(xué)專家則批評環(huán)保新法不具進(jìn)步性，不僅無望與國際相應(yīng)法律體系縮小距離，貽失在國際上提升中國環(huán)保形象的良機(jī)，且使中央所確定的“十二五”期間節(jié)能減排任務(wù)和諸項環(huán)保目標(biāo)，無望在這部新修的法律中獲得有力支撐。
　　實施逾20年的《環(huán)保法》，明顯不符合中國現(xiàn)實，如今邁入十字路口，其修訂是“傷筋動骨”還是“小修小補(bǔ)”，抑或擱置廢止？
　　定調(diào)“小修小補(bǔ)”
　　《環(huán)保法》于1989年頒布，迄今施行20多年，在環(huán)境污染事故頻頻發(fā)生、環(huán)境治理壓力重重的背景下，關(guān)于修訂必要性與迫切性的呼聲已回響十多年。
　　從實踐情況看，自上世紀(jì)80年代相繼制定和修改的污染防治法律，諸如《大氣污染防治法》《水污染防治法》《放射性污染防治法》等多部單項法，與《環(huán)保法》之間不銜接的問題特別突出，進(jìn)而影響后者的執(zhí)行和地方性法規(guī)的制定。
　　此外，《環(huán)保法》也與國際環(huán)保法的發(fā)展趨勢嚴(yán)重不對稱，學(xué)者因此寄望通過此次修法與國際法規(guī)接軌。中國人民大學(xué)法學(xué)院教授、環(huán)境資源法教研室主任周珂表示，與憲法、民法相比，環(huán)保法最具備與國際接軌的條件，立法目標(biāo)也應(yīng)從以往的“滿足現(xiàn)代化建設(shè)的需要”改為“可持續(xù)發(fā)展”，并在“環(huán)保與經(jīng)濟(jì)發(fā)展”的兩者協(xié)調(diào)關(guān)系上提出決策性的意見。
　　自2008年起，人大環(huán)資委歷時三年調(diào)研，開展現(xiàn)行污染防治相關(guān)法律和《環(huán)保法》的后評估，專題論證了環(huán)保法的定位問題。但從修訂內(nèi)容上，一位知情人士對《財經(jīng)》記者表示，修法“被相關(guān)部門的領(lǐng)導(dǎo)定調(diào)為激起的矛盾越小越好，大問題能不動的盡量不動”，“因此本次修法奉行‘小修小補(bǔ)’原則，上級的指示是‘要修得好看’”。
　　在此基調(diào)下，專家們多次強(qiáng)調(diào)的內(nèi)容亦被忽視。
　　今年4月17日，人大環(huán)資委立法調(diào)研組在武漢大學(xué)舉行修法專家座談會，中國環(huán)境資源法學(xué)研究會會長、武漢大學(xué)法學(xué)院教授蔡守秋首個提出“公民環(huán)境權(quán)”，主要包括：享受良好環(huán)境權(quán)、環(huán)境知情權(quán)、環(huán)境保護(hù)及其管理參與權(quán)、環(huán)境問題表達(dá)權(quán)、環(huán)境管理監(jiān)督權(quán)、環(huán)境權(quán)益損害救濟(jì)權(quán)。
　　并且他還提出，修法除了提出含義之外，還要細(xì)化一旦權(quán)利受損害如何追究、訴訟等問題。
　　但與會官員反駁稱，“目前在中國提公眾環(huán)境權(quán)還不成熟”。雙方就此唇槍舌劍，最終“公民環(huán)境權(quán)”未被接受。蔡守秋認(rèn)為，“如果這些都不提出，這次修法意義不大?！?br/>　　《財經(jīng)》記者亦從一位權(quán)威人士處獲悉，提交全國人大辦公廳的《環(huán)保法修正案》送審稿中，已將法學(xué)界期望的突破性條款——“政策環(huán)評”與“以日計罰”刪除，主要原因是不少地方政府部門對此抵觸。
　　所謂政策環(huán)評，即《草案稿》第三章第15條第二款：縣級以上政府及其有關(guān)部門，對其組織擬定的對環(huán)境有顯著影響的重大經(jīng)濟(jì)和技術(shù)政策草案，應(yīng)當(dāng)進(jìn)行環(huán)境影響論證。
　　這一條款與2002年通過的《環(huán)境影響評價法》形成對接，《環(huán)境影響評價法》增加了規(guī)劃環(huán)評，此次如增加政策環(huán)評，將進(jìn)一步與國際接軌。
　　國際環(huán)評體系通常包括戰(zhàn)略環(huán)評與項目環(huán)評，政策環(huán)評和規(guī)劃環(huán)評通常被納入戰(zhàn)略環(huán)評。中國已實施的是規(guī)劃環(huán)評和項目環(huán)評，其中，規(guī)劃環(huán)評是政府監(jiān)督自己，既當(dāng)運(yùn)動員又做裁判員，公正性很難保證；項目環(huán)評亦有很多紕漏，比如項目環(huán)評未經(jīng)批準(zhǔn)、審核就擅自開工建設(shè)，企業(yè)將面臨5萬元以上、20萬元以下的罰款；但如果企業(yè)選擇不申報環(huán)評，一旦被查出也只需補(bǔ)辦手續(xù)即可。
　　因此，參與多項環(huán)境法律起草的中國政法大學(xué)教授王燦發(fā)認(rèn)為，僅靠規(guī)劃環(huán)評與項目環(huán)評不能解決中國環(huán)保的現(xiàn)實之困。
　　政策環(huán)評被很多發(fā)達(dá)國家明確提出，因為一個壞政策給環(huán)境帶來的深遠(yuǎn)影響有時遠(yuǎn)大于幾個大項目帶來的影響，政策環(huán)評正是體現(xiàn)“及早預(yù)防”的理念。比如，美國在1969年頒布的《國家環(huán)境政策法》就明確了對于政府制定的政策，要進(jìn)行環(huán)境影響評估。
　　另一個在送審稿中被刪除的是“以日計罰”，即《草案稿》的第41條規(guī)定。具體是指對違反法律規(guī)定的排污，經(jīng)催告整改治理依然無效，環(huán)保主管部門可根據(jù)污染物排放總量和污染損害程度，每日處1萬元以上、10萬元以下的罰款，計罰時間自責(zé)令改正或限期治理期限屆滿之日算起，至改正之日。
　　這一制度在國際上早已有之，比如美國、德國、法國、日本、加拿大等國家均在法律中規(guī)定對環(huán)境違法行為實施按日連續(xù)處罰，對“解決違法成本低”這個問題，效果十分明顯。國內(nèi)重慶、深圳等地方環(huán)保系統(tǒng)也已經(jīng)實行這一制度，以嚴(yán)懲污染成本低的企業(yè)。
　　2007年9月實施的新《重慶市環(huán)境保護(hù)條例》，即增加了“以日計罰”制度，據(jù)王燦發(fā)介紹，重慶當(dāng)?shù)仄髽I(yè)的違法排污改正率從以往的不足5％躍升到80％以上。
　　但也有意見認(rèn)為這項制度與《行政處罰法》中“一事不再罰”原則相悖。而在專家建議稿中，“以日計罰”與“一事不再罰”在法理上也被界定區(qū)分清楚。
　　《行政處罰法》第24條規(guī)定：“對當(dāng)事人的同一個違法行為，不得給予兩次以上罰款的行政處罰?！边@個規(guī)定部分體現(xiàn)了“一事不再罰”原則。
　　從制度效果上看，“理性”的違法者肯定會選擇持續(xù)違法。
　　按日計罰是對持續(xù)性違法行為適用的一種法律責(zé)任。在很多國家被采用以作為威懾污染環(huán)境者、提高其違法成本的利器。對于按日計罰是否違反“一事不再罰”原則，北京大學(xué)憲法與行政法研究中心主任姜明安教授認(rèn)為，行政相對人的一次違法行為持續(xù)365天，對其給予按日計罰并非對其實施了365次處罰。按日累積只是一種計罰方式，并不改變“一次”處罰的性質(zhì)。
　　北京大學(xué)汪勁教授給出了不同的解釋，他指出如果“一事不再罰”的目的是為了保證過罰相當(dāng)，使被罰人所承擔(dān)的處罰責(zé)任后果與他的違法行為的危害性質(zhì)和程度相適應(yīng)，那么從過罰相當(dāng)?shù)慕嵌瓤矗罟奶幜P方式，恰恰是以日計罰。法律可以把持續(xù)性的違法行為，每持續(xù)一天就定義為一個單獨(dú)的違法行為，這并不違反《行政處罰法》的規(guī)定。既然每日的違法行為視為“一事”，那么按日連續(xù)處罰就沒有違反一事不再罰。
　　然而，重慶環(huán)保部門“以日計罰”后，也出現(xiàn)了中小企業(yè)無錢支付“天價罰單”、亦無法整治污染的局面。
　　本次修法中“以日計罰”的起草者、武漢大學(xué)環(huán)境法研究所所長王樹義告訴《財經(jīng)》記者，將企業(yè)罰到破產(chǎn)、轉(zhuǎn)產(chǎn)并非“以日計罰”制度的本意，法律本意在于迫使企業(yè)重視環(huán)保、遵守環(huán)保法律。但企業(yè)支付不了罰單又無力提升環(huán)保水平，只能關(guān)閉停產(chǎn)或轉(zhuǎn)產(chǎn)，將資源讓位于其他環(huán)保企業(yè)，這也順應(yīng)節(jié)能減排、優(yōu)勝劣汰。
　　“過去立法中的處罰力度非常小，當(dāng)時是維護(hù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和企業(yè)生產(chǎn)，而今隨著環(huán)境問題逐步加重，法律不嚴(yán)厲不行?！蓖鯓淞x說。
　　
　　
　　政府責(zé)任難規(guī)
　　事實上，“以日計罰”制度與“限期治理”掛鉤，之所以祭出如此嚴(yán)厲手段，在于地方政府的執(zhí)行力不足，而這恰是體制糾葛的縮影之一。
　　《環(huán)保法》中規(guī)定了限期治理制度，一旦超標(biāo)排污，由環(huán)保部門進(jìn)行罰款。如還未治理，再進(jìn)行限期治理，若限期內(nèi)仍未治理的，可責(zé)令停業(yè)、關(guān)閉。但限期治理、責(zé)令停業(yè)關(guān)閉的權(quán)力，歸屬于當(dāng)?shù)卣?br/>　　很多地方政府出于GDP追求，在限期治理環(huán)節(jié)就缺乏執(zhí)行意愿，導(dǎo)致停產(chǎn)、關(guān)閉手段根本用不上。蔡守秋認(rèn)為，有鑒于此，對政府責(zé)任的規(guī)制，應(yīng)成為本次修法的核心問題。
　　環(huán)保部副部長潘岳不久前也公開表示，政府不作為、干預(yù)執(zhí)法以及決策失誤是環(huán)境頑疾主要根源?，F(xiàn)行《環(huán)保法》存在的突出問題是，地方政府對環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)缺乏約束機(jī)制和責(zé)任追究制度，環(huán)境法律體系中缺乏調(diào)整和約束政府行為的法律法規(guī)。
　　他亦指出，一些地方政府單純追求經(jīng)濟(jì)利益，成為環(huán)境違法行為的保護(hù)傘和擋箭牌。許多地方環(huán)境污染問題之所以長期得不到根本解決，看似責(zé)任在企業(yè)，實際根源在政府。
　　中國人民大學(xué)法學(xué)院教授、環(huán)境資源法教研室主任周珂認(rèn)為，加強(qiáng)政府責(zé)任，應(yīng)當(dāng)從本次修法中體現(xiàn)出環(huán)保責(zé)任與政府的考核掛鉤。目前已有了節(jié)能減排、重大環(huán)境事故與政府問責(zé)掛鉤，還要考慮增加環(huán)境污染治理程度納入政府考核，以及可以通過細(xì)化綠色GDP的多項指標(biāo)，并作為政府考核，完善政府問責(zé)和追究制度等內(nèi)容，納入此次修法之中。
　　這在國際上早有先例，例如美國《國家環(huán)境政策法》便重點(diǎn)對政府及官員的權(quán)力具有制約力。
　　事實上，在2008年由國家環(huán)境咨詢委員會委員、中國社科院法學(xué)院研究員馬驤聰負(fù)責(zé)起草的、最終未被采納的一版《環(huán)保法修訂專家建議稿》中，曾明確提出了一些方案，比如建立政府負(fù)責(zé)制，成立各級環(huán)保委員會，以及環(huán)境目標(biāo)責(zé)任制，即上級政府與下級政府及相應(yīng)部門簽訂政府環(huán)保責(zé)任協(xié)議，將完成情況作為負(fù)責(zé)人的選拔任用依據(jù)，考核不合格的負(fù)責(zé)人應(yīng)當(dāng)引咎辭職并承擔(dān)責(zé)任，成績一般的應(yīng)警告改進(jìn)。
　　此外，他還提出建立“向人大報告”制，規(guī)定縣級以上政府應(yīng)每年向同級人大報告環(huán)保工作和環(huán)境質(zhì)量狀況，接受監(jiān)督。
　　目前，總量控制制度，是約束政府責(zé)任最直接的手段之一，從20世紀(jì)末其逐步被納入國家政策，在多個時期的國民經(jīng)濟(jì)規(guī)劃和多項環(huán)境單項法中均有規(guī)定。
　　今年9月召開的環(huán)保法修改研討培訓(xùn)班上，人大環(huán)資委主任委員汪光燾指出，總量控制被列入了此次修法中，即國家對重點(diǎn)污染物制定總量控制約束性指標(biāo)，并分解到地方，由地方政府組織實施。
　　但王燦發(fā)認(rèn)為，國際上實行的總量控制是建立在環(huán)境容量允許的情況下，而中國環(huán)境污染嚴(yán)重，已遠(yuǎn)超出環(huán)境容量，因此對環(huán)境恢復(fù)的實際作用有待考量。
　　周珂亦不贊同總量控制擴(kuò)大化，他指出，該制度僅是一種過渡性的權(quán)宜之策，因為總量控制是按最低標(biāo)準(zhǔn)來參考，而并非按照公眾所需的良好環(huán)境來制定標(biāo)準(zhǔn)；而且這項制度易被濫用，總量控制涉及諸多審批權(quán)，容易制造尋租空間，以及多個部門爭權(quán)逐利。
　　
　　環(huán)境拐點(diǎn)
　　《環(huán)保法》送審稿提交人大常委會經(jīng)第一次