內(nèi)容提要 世界銀行貸款項(xiàng)目在移民安置工作方面的創(chuàng)新，主要表現(xiàn)在：《移民安置計(jì)劃報(bào)告》的編制，充分體現(xiàn)了尊重人權(quán)的基本價(jià)值觀；移民安置計(jì)劃的嚴(yán)格實(shí)施，對(duì)于受影響的移民生產(chǎn)水平和生活水平的恢復(fù)和提高，發(fā)揮了重要作用；在土地征收的補(bǔ)償問題上，更加注重移民的土地資源的恢復(fù)和重建；引進(jìn)了移民安置的獨(dú)立外部監(jiān)測(cè)與評(píng)估機(jī)構(gòu)，全程監(jiān)測(cè)與評(píng)估移民安置計(jì)劃實(shí)施的情況；十分注重移民公眾參與，以此保證移民安置工作實(shí)施過程中的公開性、客觀性。世行貸款項(xiàng)目實(shí)施過程中移民安置工作存在的主要問題是：對(duì)準(zhǔn)備期中的《移民安置計(jì)劃報(bào)告》的重視程度不夠；移民安置機(jī)構(gòu)不健全、移民工作人員不固定；移民安置實(shí)際工作存在不同程度的與移民安置計(jì)劃報(bào)告中的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不相符的情況；移民安置監(jiān)測(cè)評(píng)估機(jī)構(gòu)有待于加強(qiáng)、監(jiān)測(cè)評(píng)估能力有待于提高。完全貫徹世界銀行的移民政策、解決移民安置工作中存在的問題，依然是任重而道遠(yuǎn)。
　　關(guān)鍵詞 世界銀行 移民政策 移民安置 移民權(quán)益 監(jiān)測(cè)評(píng)估
　　〔中圖分類號(hào)〕D815 〔文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼〕A 〔文章編號(hào)〕0447-662X(2011)01-0179-07
　　
　　我國(guó)利用世界銀行貸款支持現(xiàn)代化建設(shè)，已經(jīng)走過了29年的歷程，貸款額度從1981年2億美元發(fā)展到2009年的23.6億美元。中國(guó)已成為世界銀行最重要的貸款國(guó)家。中國(guó)在引進(jìn)世行貸款的同時(shí)，也引進(jìn)了世界銀行先進(jìn)的移民政策，應(yīng)用于世行貸款項(xiàng)目的移民安置工作，并取得了世界矚目的成就。以世界銀行貸款項(xiàng)目城建環(huán)保項(xiàng)目為例，從社會(huì)學(xué)、特別是移民社會(huì)學(xué)和非自愿移民的研究視角，回顧和總結(jié)世界銀行貸款項(xiàng)目實(shí)施過程中的移民安置工作，并與中國(guó)國(guó)內(nèi)同類型建設(shè)項(xiàng)目的移民安置工作進(jìn)行比較，從而發(fā)現(xiàn)和揭示世界銀行貸款項(xiàng)目在移民安置工作方面的創(chuàng)新以及在世行貸款項(xiàng)目實(shí)施過程中存在的問題，不僅對(duì)于世界銀行移民政策的深入理解、完善世界銀行貸款項(xiàng)目實(shí)施過程中的移民政策，具有重要的理論意義，而且對(duì)于將來順利申請(qǐng)和實(shí)施新的世界銀行貸款項(xiàng)目，積極穩(wěn)妥地推進(jìn)世界銀行貸款項(xiàng)目的移民安置工作，促進(jìn)受世界銀行項(xiàng)目影響地區(qū)的可持續(xù)發(fā)展、移民生計(jì)的迅速恢復(fù)和提高及項(xiàng)目實(shí)施地區(qū)和諧社會(huì)的建設(shè)，具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。
　　一、世行貸款項(xiàng)目移民安置工作的創(chuàng)新
　　如果我們將世界銀行貸款項(xiàng)目實(shí)施過程中的移民安置工作，與國(guó)內(nèi)同類型的非世界銀行貸款項(xiàng)目的實(shí)施過程的移民安置工作進(jìn)行比較，就會(huì)清晰地發(fā)現(xiàn)，世界銀行貸款項(xiàng)目的移民安置工作，在如下方面實(shí)現(xiàn)了創(chuàng)新：
　　第一、項(xiàng)目準(zhǔn)備期的《移民安置計(jì)劃報(bào)告》的編制，充分體現(xiàn)了尊重人權(quán)的基本價(jià)值觀。與國(guó)內(nèi)同類型的非世界銀行貸款項(xiàng)目的準(zhǔn)備相比，世界銀行貸款項(xiàng)目申請(qǐng)準(zhǔn)備期關(guān)于移民安置計(jì)劃報(bào)告的編制，充分體現(xiàn)了國(guó)際社會(huì)關(guān)于尊重基本人權(quán)的主流價(jià)值觀。眾所周知，國(guó)內(nèi)一般項(xiàng)目準(zhǔn)備期中，只需要項(xiàng)目單位編制可行性研究報(bào)告和環(huán)評(píng)報(bào)告，而不需要編制移民安置行動(dòng)計(jì)劃報(bào)告。即使涉及到土地征收、房屋拆遷和移民安置，一般也不會(huì)聘請(qǐng)專業(yè)移民機(jī)構(gòu)和有關(guān)移民專家編制一個(gè)獨(dú)立的移民安置行動(dòng)計(jì)劃報(bào)告。只是在可行性研究報(bào)告中，涉及到移民安置工作，但多集中在土地征用和土地補(bǔ)償?shù)馁M(fèi)用上，以便概算項(xiàng)目建設(shè)的總費(fèi)用以及完成融資問題。移民的土地征收、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、移民土地補(bǔ)償費(fèi)和勞動(dòng)力安置補(bǔ)助費(fèi)的發(fā)放、移民的生計(jì)恢復(fù)措施、移民合法權(quán)益的維護(hù)、移民的公眾參與、移民安置機(jī)構(gòu)的設(shè)置及運(yùn)轉(zhuǎn)等等，往往被項(xiàng)目業(yè)主所忽略。在我國(guó)，只有大中型水利水電工程項(xiàng)目，才依據(jù)《大中型水利水電工程建設(shè)征地補(bǔ)償和移民安置條例》編制移民安置規(guī)劃。《大中型水利水電工程建設(shè)征地補(bǔ)償和移民安置條例》，中國(guó)法制出版社，2006年，第3頁(yè)。由此，由于缺乏具體的移民安置計(jì)劃及其實(shí)施標(biāo)準(zhǔn)，所以，在我國(guó)城建項(xiàng)目建設(shè)實(shí)踐中，按照現(xiàn)代一般人權(quán)標(biāo)準(zhǔn)，城建環(huán)境一般項(xiàng)目建設(shè)對(duì)受影響移民的基本人權(quán)的侵害現(xiàn)象屢見不鮮。
　　在世界銀行從20世紀(jì)50年代到80年代在世界各地的貸款項(xiàng)目執(zhí)行歷史上，由于在20世紀(jì)80年代以前并沒有完善的移民政策，因此，世行貸款項(xiàng)目在執(zhí)行過程中，對(duì)受影響的移民的人權(quán)造成不法侵害的社會(huì)現(xiàn)象，也屢有發(fā)生。但20世紀(jì)80年代以后，伴隨著世界銀行移民政策的制定和實(shí)施，世行貸款項(xiàng)目造成對(duì)移民的基本人權(quán)的侵害現(xiàn)象最終消失。在今天，對(duì)于申請(qǐng)世界銀行貸款項(xiàng)目的任何政府、組織和貸款項(xiàng)目執(zhí)行單位而言，只要項(xiàng)目建設(shè)涉及到土地征收、劃撥、房屋拆遷、移民安置、生計(jì)恢復(fù)等，就必須按照世界銀行移民政策的要求和世界銀行《非資源移民：業(yè)務(wù)政策OP4.12及附件》，編制《世行貸款項(xiàng)目移民安置行動(dòng)計(jì)劃報(bào)告》（RAP）?！兑泼癜仓眯袆?dòng)計(jì)劃報(bào)告》將作為與項(xiàng)目的《可行性研究報(bào)告》和《環(huán)境評(píng)價(jià)報(bào)告》同等重要的文件，進(jìn)入世行的審查程序。如果在移民報(bào)告中，顯示項(xiàng)目的移民安置工作存在嚴(yán)重的侵害移民利益而當(dāng)?shù)卣晚?xiàng)目業(yè)主又無法克服的移民問題，那么，該項(xiàng)目將從申請(qǐng)世界銀行貸款項(xiàng)目的預(yù)備名單中刪除。正因?yàn)槿绱?，世界銀行的移民政策以及由此要求的申請(qǐng)世行項(xiàng)目的《移民安置行動(dòng)計(jì)劃報(bào)告》，被看做是保護(hù)受項(xiàng)目建設(shè)影響的移民的基本人權(quán)和基本權(quán)益的保障?！皬氖澜玢y行項(xiàng)目執(zhí)行的歷史來看，對(duì)移民權(quán)益的保護(hù)，是與世界范圍內(nèi)的人權(quán)觀念和人權(quán)理論的發(fā)展緊密相關(guān)的。20世紀(jì)70年代以后，人權(quán)觀念和人權(quán)理論，已經(jīng)深入人心。同時(shí)，世界銀行也在反思貸款項(xiàng)目執(zhí)行過程中存在的侵犯移民人權(quán)的問題。于是，保護(hù)移民基本人權(quán)和基本利益的移民政策，便應(yīng)運(yùn)而生了。世界銀行有關(guān)移民政策的制定和實(shí)施，正是人權(quán)觀念和人權(quán)理論在世界銀行項(xiàng)目中的具體運(yùn)用，它拓展了人權(quán)觀念和理論的應(yīng)用范圍，符合人類民主化和法制化發(fā)展的歷史潮流。”宋全成、國(guó)愛文：《論世界銀行的非自愿移民政策——以農(nóng)民為主要對(duì)象的工程移民為例》，《淄博學(xué)院學(xué)報(bào)》（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版），2000年第3期。
　　第二、世界銀行貸款項(xiàng)目《移民安置計(jì)劃》的嚴(yán)格實(shí)施，對(duì)于受項(xiàng)目建設(shè)影響的移民生產(chǎn)水平和生活水平的恢復(fù)和提高，發(fā)揮了重要作用。對(duì)于非世界銀行貸款的國(guó)內(nèi)一般項(xiàng)目而言，由于并沒有將受影響的移民及其安置或生計(jì)恢復(fù)與發(fā)展，作為項(xiàng)目建設(shè)的一種重要的組成部分看待，因此，在一般僅涉及征地而無移民再安置的情況下，僅僅由項(xiàng)目業(yè)主對(duì)受影響的移民的直接財(cái)產(chǎn)（包括房屋及地面附著物、被征土地）給予貨幣補(bǔ)償，而對(duì)于失去土地的移民的生產(chǎn)和收入水平的恢復(fù)和提高，則不在項(xiàng)目業(yè)主關(guān)注的視野之內(nèi)。但對(duì)于農(nóng)民而言，土地既是農(nóng)民農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的載體，又是農(nóng)民收入的基本來源和保障。因此，在一定的意義上，失去土地就意味著失去了職業(yè)和收入，也就失去了以后生活的基本保障。因此，無論在中國(guó)，還是在其他發(fā)展中國(guó)家的大型工程建設(shè)項(xiàng)目中，都有著由于大型征地的建設(shè)項(xiàng)目而影響移民的生產(chǎn)的恢復(fù)和導(dǎo)致收入水平下降的情況發(fā)生。
　　依據(jù)世界銀行貸款的有關(guān)規(guī)定，所有的受援國(guó)政府、業(yè)主、項(xiàng)目執(zhí)行單位及有關(guān)機(jī)構(gòu)，必須承諾在世界銀行貸款項(xiàng)目實(shí)施中，嚴(yán)格遵循這些移民政策文件，特別是世界銀行的4.30導(dǎo)則及隨后修訂的OP4.12及附件?！兑泼癜仓糜?jì)劃》一旦提交給世界銀行并獲得世界銀行的通過，將作為法律文件，進(jìn)入世行貸款項(xiàng)目實(shí)施的全過程。如果這一作為法律文件的移民行動(dòng)計(jì)劃能夠完全得以實(shí)施的話，那么，移民因?yàn)楣こ痰膶?shí)施而造成的權(quán)益損失，不僅會(huì)必然得到補(bǔ)償，而且移民未來的生產(chǎn)、生活和社會(huì)秩序及收入水平，也必然得到穩(wěn)定的提高。因?yàn)橐罁?jù)世行移民政策的規(guī)定，移民的生產(chǎn)必須得到恢復(fù)，移民的收入水平必須得到提高，至少不低于世行貸款項(xiàng)目實(shí)施前的水平。否則，項(xiàng)目實(shí)施單位或當(dāng)?shù)卣陀胸?zé)任和義務(wù)幫助這些受影響的移民，重建他們的生產(chǎn)和生活，并以切實(shí)有效的措施，來迅速提高這些移民的收入水平。這也就是為什么世界銀行的移民專家和世界銀行貸款項(xiàng)目的外部監(jiān)測(cè)評(píng)估機(jī)構(gòu)，十分關(guān)注移民生產(chǎn)、生活和收入水平恢復(fù)的重要原因。宋全成：《中國(guó)城市化進(jìn)程中的失地農(nóng)民問題及對(duì)策——非自愿移民與社會(huì)學(xué)研究的雙重視角》，《社會(huì)科學(xué)輯刊》，2000年第3期。由于國(guó)內(nèi)同類型一般城建項(xiàng)目，并不要求項(xiàng)目實(shí)施單位編制和嚴(yán)格實(shí)施世行通過的、作為法律文本的《移民安置行動(dòng)計(jì)劃》，因此，受項(xiàng)目建設(shè)影響的移民的生產(chǎn)的恢復(fù)和收入水平的提高，就不是項(xiàng)目實(shí)施單位的責(zé)任和必須承擔(dān)的義務(wù)。在這種情況下，有些城建項(xiàng)目的建設(shè)，往往造成了受影響移民的原有生產(chǎn)的破壞和收入水平的下降，從而形成了新的移民貧困。這是世行貸款項(xiàng)目和世行移民政策所力求避免的現(xiàn)象。正是在這個(gè)意義上，我們認(rèn)為，世行貸款項(xiàng)目移民政策中關(guān)注移民生產(chǎn)和生活水平的恢復(fù)和提高的政策及其保證實(shí)施措施，有利于受項(xiàng)目建設(shè)影響的移民生產(chǎn)水平和生活水平的發(fā)展，有利于消除移民貧困。
　　
　　第三、世界銀行貸款項(xiàng)目的移民安置工作，在土地征收的補(bǔ)償問題上，不僅注重征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的不斷提高，而且更加注重移民視為永久性資本和不動(dòng)產(chǎn)的土地資源的恢復(fù)和重建。國(guó)內(nèi)一般城建項(xiàng)目建設(shè)，如果涉及到村民土地的征收，通常情況下，多依據(jù)《中華人民共和國(guó)土地管理法》第48條之規(guī)定和各省市《<土地管理法>具體實(shí)施辦法》，以不超過畝產(chǎn)值的30倍為上限，對(duì)土地經(jīng)營(yíng)者的移民，以貨幣補(bǔ)償?shù)男问?，給予土地補(bǔ)償和勞動(dòng)力安置補(bǔ)償。但在通常的情況下，土地補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)遠(yuǎn)低于市場(chǎng)中的土地價(jià)格。由此造成了移民的不滿、抱怨和上訴，甚至發(fā)生移民阻撓項(xiàng)目建設(shè)的敵對(duì)行動(dòng)現(xiàn)象的發(fā)生。
　　綜觀世行貸款項(xiàng)目中國(guó)城建環(huán)境項(xiàng)目的實(shí)施，較之非世行貸款的國(guó)內(nèi)項(xiàng)目相比，在土地征收的問題上，體現(xiàn)了如下兩個(gè)方面的創(chuàng)新：一是土地補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)較高。盡管依據(jù)的法律法規(guī)依然是《中華人民共和國(guó)土地管理法》及各省市的《<土地管理法>實(shí)施辦法》，但新增了世界銀行的移民政策OP4.12，因此，較之非世行貸款的國(guó)內(nèi)項(xiàng)目，世行移民官員和專家更傾向于提高征收土地的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，以此保護(hù)在政府和移民之間的社會(huì)關(guān)系中，處于弱勢(shì)地位的受影響移民的權(quán)益。而在世行貸款項(xiàng)目的征地和土地補(bǔ)償?shù)膶?shí)際工作中，也正體現(xiàn)了世行的這一原則。二是極力主張實(shí)施“以土地?fù)Q土地”的原則。也就是說，移民失去的土地，如果可能，項(xiàng)目業(yè)主或當(dāng)?shù)卣畬?yōu)先考慮在臨近移民不遠(yuǎn)的地方，不是將土地補(bǔ)償費(fèi)直接發(fā)放到移民手中，而是以土地補(bǔ)償費(fèi)新購(gòu)?fù)恋?，并分配給受項(xiàng)目影響的失地移民。以此保證受影響的移民的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)得以繼續(xù)。在世行貸款城建環(huán)境項(xiàng)目中，整體搬遷村莊的村民，正是通過此種以土地?fù)Q土地的方式，重新獲得了賴以生存的不動(dòng)產(chǎn)——土地。這對(duì)于受影響移民的可持續(xù)發(fā)展和生產(chǎn)與生活的迅速恢復(fù)，發(fā)揮了重要作用。世界銀行關(guān)于以土地?fù)Q土地的移民政策，是在對(duì)以往的世行貸款項(xiàng)目實(shí)施所導(dǎo)致的移民貧困現(xiàn)象反思和總結(jié)的結(jié)果。在20世紀(jì)80年代以前，由于世行只關(guān)注土地補(bǔ)償費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的提高和土地補(bǔ)償費(fèi)的發(fā)放，而忽視了移民的不動(dòng)產(chǎn)——土地的重新獲得。因此，在一些世行項(xiàng)目實(shí)施過程中，出現(xiàn)了受影響移民的貧困。這違背了世行項(xiàng)目移民政策的基本發(fā)展目標(biāo)。因此，世界銀行的移民專家，著手制定相對(duì)完善的移民安置政策，以避免世行項(xiàng)目實(shí)施過程中出現(xiàn)的移民貧困。1980年，MiehaelM. Cernea 教授受聘于世界銀行以后，開始起草并制定世界銀行有關(guān)移民方面的政策。關(guān)于移民方面的重要文件集中體現(xiàn)在《開發(fā)項(xiàng)目中的非自愿移民》(1988，世界銀行技術(shù)文件第80號(hào)) 和世界銀行4. 30 導(dǎo)則《非自愿移民》以及此后的OP4.12。從1980年起，世界銀行開始對(duì)其貸款項(xiàng)目下非自愿移民問題，實(shí)施了具體而富有開創(chuàng)性的政策。世界銀行：《非自愿移民》業(yè)務(wù)政策OP4.12及附件，世行程序BP4.12，北京：2002年6月，第1頁(yè)。世界銀行的移民專家MichaelM. Cernea 也認(rèn)為，如果按照世界銀行有關(guān)移民的要求與規(guī)定，實(shí)施了正確的移民安置政策，特別是以土地?fù)Q土地的政策，那么，“移民進(jìn)程就變成了新的發(fā)展良機(jī)的開端……當(dāng)移民工作正確進(jìn)行時(shí)，這些問題可成為減少貧窮和改善移民條件的國(guó)家戰(zhàn)略的組成部分?！盡ichael M. Cernea，Studies on world Bank Resettlement Policies and Experiences，New York. 1988.p121.
　　第四、世界銀行貸款項(xiàng)目移民安置政策的實(shí)施，引進(jìn)了具有移民社會(huì)學(xué)或社會(huì)學(xué)、人類學(xué)等知識(shí)背景的移民安置的獨(dú)立外部監(jiān)測(cè)與評(píng)估機(jī)構(gòu)，全程監(jiān)測(cè)與評(píng)估移民安置計(jì)劃實(shí)施的情況，并及時(shí)發(fā)現(xiàn)移民問題，給世界銀行和項(xiàng)目業(yè)主提出解決這些移民問題的建議，具有重要的創(chuàng)新意義。非世界銀行貸款的國(guó)內(nèi)項(xiàng)目，在實(shí)施過程中，不會(huì)聘請(qǐng)一個(gè)獨(dú)立于地方政府、項(xiàng)目業(yè)主和受影響移民的移民安置外部監(jiān)測(cè)評(píng)估機(jī)構(gòu)，監(jiān)督移民安置計(jì)劃的實(shí)施情況，規(guī)范項(xiàng)目業(yè)主的移民行動(dòng)，切實(shí)維護(hù)受影響移民的合法權(quán)益。因此，當(dāng)移民的合法權(quán)益受到不法侵害時(shí)，移民往往首先向項(xiàng)目業(yè)主抱怨或申訴。當(dāng)項(xiàng)目業(yè)主（大型市政項(xiàng)目的背后往往是當(dāng)?shù)卣└静焕頃?huì)移民的抱怨或申訴時(shí)，移民或是被迫接受項(xiàng)目業(yè)主的不法侵害，或是不斷上訪，或是采取極端措施，阻撓項(xiàng)目建設(shè)單位的施工，由此造成移民與項(xiàng)目建設(shè)單位、項(xiàng)目業(yè)主的直接對(duì)立或沖突。
　　與國(guó)內(nèi)項(xiàng)目不同的是，世界銀行貸款項(xiàng)目的移民安置在實(shí)施過程中，一定會(huì)要求省項(xiàng)目辦或項(xiàng)目業(yè)主，聘請(qǐng)一個(gè)具有移民社會(huì)學(xué)或社會(huì)學(xué)、人類學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)等知識(shí)背景的、通曉世行移民政策的、獨(dú)立于地方政府、項(xiàng)目業(yè)主和受影響移民的移民安置外部監(jiān)測(cè)評(píng)估機(jī)構(gòu)，來監(jiān)督項(xiàng)目業(yè)主關(guān)于移民安置計(jì)劃執(zhí)行情況。依據(jù)世界銀行的有關(guān)規(guī)定，“從事世界銀行貸款項(xiàng)目的移民外部監(jiān)測(cè)評(píng)估機(jī)構(gòu)，必須擁有具備社會(huì)學(xué)、人類學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)等專業(yè)背景的學(xué)者、專家和工程技術(shù)人員（包括女性工作人員），具有豐富的非自愿移民業(yè)務(wù)的經(jīng)驗(yàn)和經(jīng)歷，主要工作人員已接受過世界銀行非自愿移民政策安置政策和監(jiān)測(cè)評(píng)估業(yè)務(wù)培訓(xùn)，掌握世界銀行非自愿移民政策，熟悉移民監(jiān)測(cè)評(píng)估業(yè)務(wù)，具有完善的工作質(zhì)量保證體系?！雹堍菔澜玢y行北京辦事處：《世界銀行中國(guó)貸款項(xiàng)目移民監(jiān)測(cè)評(píng)估業(yè)務(wù)指南》，2000年6月，第7-8頁(yè)。世界銀行特別主張，“外部監(jiān)測(cè)評(píng)估機(jī)構(gòu)必須保證機(jī)構(gòu)和工作的獨(dú)立性、客觀性和公正性，獨(dú)立地開展移民監(jiān)測(cè)評(píng)估工作，包括獨(dú)立搜集材料、獨(dú)立分析評(píng)估、獨(dú)立編制報(bào)告等?！豹転榇?，世界銀行特別推薦與移民實(shí)施機(jī)構(gòu)無直接行政隸屬關(guān)系的社會(huì)組織，特別是研究世行移民政策的大學(xué)移民研究機(jī)構(gòu)或社會(huì)學(xué)研究組織，作為移民安置外部監(jiān)測(cè)評(píng)估機(jī)構(gòu)。外部監(jiān)測(cè)評(píng)估機(jī)構(gòu)的主要任務(wù)是：“編制移民外部監(jiān)測(cè)評(píng)估工作大綱，明確移民外部監(jiān)測(cè)評(píng)估的工作內(nèi)容、工作方法、工作程序、時(shí)間安排、人員安排；按照世界銀行批準(zhǔn)的移民監(jiān)測(cè)評(píng)估工作大綱，進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)調(diào)查和監(jiān)測(cè)，發(fā)現(xiàn)移民實(shí)施中存在的問題，并預(yù)測(cè)潛在的問題，提出改進(jìn)措施和建議，對(duì)移民安置的效果進(jìn)行評(píng)估；編制外部監(jiān)測(cè)評(píng)估報(bào)告，呈報(bào)項(xiàng)目業(yè)主和世界銀行；接受世界銀行移民業(yè)務(wù)指導(dǎo)；根據(jù)世界銀行的意見及時(shí)修正移民外部監(jiān)測(cè)評(píng)估工作?！豹菀泼裢獠勘O(jiān)測(cè)評(píng)估機(jī)構(gòu)的進(jìn)入，能夠及時(shí)發(fā)現(xiàn)移民工作中的問題，并通過世界銀行和移民外部監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)，及時(shí)制止項(xiàng)目業(yè)主對(duì)受影響的移民的合法權(quán)益，可能造成的傷害；并對(duì)移民權(quán)益的不法傷害進(jìn)行及時(shí)的補(bǔ)償。顯然，世界銀行移民政策中關(guān)于移民外部監(jiān)測(cè)評(píng)估機(jī)構(gòu)及其獨(dú)立、有效地工作，不僅能有效監(jiān)督移民的合法權(quán)益得到維護(hù)，而且有利于避免移民與項(xiàng)目業(yè)主的沖突，保證世行項(xiàng)目建設(shè)的順利開展。
　　第五、世界銀行貸款項(xiàng)目的移民安置工作，十分注重公眾參與，以此保證移民安置工作實(shí)施過程中的公開性、客觀性和科學(xué)性。與世界銀行的貸款項(xiàng)目相比，在國(guó)內(nèi)進(jìn)行的一般建設(shè)項(xiàng)目中，項(xiàng)目業(yè)主將受影響移民只是看做被動(dòng)的受體、而不能作為主體直接參與到項(xiàng)目的移民安置計(jì)劃及其實(shí)施的全過程中。因此，要么是在一般建設(shè)項(xiàng)目中，根本不需要編制《移民安置行動(dòng)計(jì)劃》，因此，也就談不上受影響移民的公眾參與，要么是在大中型水利工程項(xiàng)目，盡管編制了《移民安置規(guī)劃》，但由于缺乏包括移民在內(nèi)的公眾參與，因此，從移民安置的愿望、征地標(biāo)準(zhǔn)的制定、地面附著物的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、移民再安置的具體方案、移民生計(jì)恢復(fù)的具體措施等等，都是由項(xiàng)目業(yè)主或當(dāng)?shù)卣孕兄贫ê蛯?shí)施。而受影響的移民只是被動(dòng)的受體。在這種情況下，再加上缺乏移民外部監(jiān)測(cè)評(píng)估機(jī)構(gòu)的有效監(jiān)督，出現(xiàn)侵害移民合法權(quán)益的現(xiàn)象，也就不可避免了。
　　
　　與國(guó)內(nèi)建設(shè)項(xiàng)目中不同的是，世界銀行貸款項(xiàng)目的移民安置十分注重公眾參與。盡管學(xué)術(shù)界對(duì)于世行項(xiàng)目的公眾參與主體的理解，還眾說紛紜、莫衷一是，“非自愿移民領(lǐng)域中的公眾參與者通常有如下四種類型：受重大工程影響或者懷疑可能受到影響的公眾、專家學(xué)者、感興趣團(tuán)體和新聞媒體。而有的學(xué)者認(rèn)為，在大中型水庫(kù)工程移民領(lǐng)域，作為參與者的公眾主要是指水庫(kù)區(qū)和移民安置區(qū)的移民和非移民?！饼堯v飛、張峻榮、施國(guó)慶：《水庫(kù)移民后期扶持規(guī)劃交互式公眾參與模式》，武漢：《人民長(zhǎng)江》，2008年第3期。我們認(rèn)為，“在非自愿移民活動(dòng)中，作為公眾參與者首先是指狹義上的非自愿移民，其次是移民群體代表和移民團(tuán)體、移民組織，最后還應(yīng)包括參與整個(gè)移民安置實(shí)施工作的外部監(jiān)測(cè)評(píng)估單位?！彼稳桑骸斗亲栽敢泼窆妳⑴c政策及其在我國(guó)四川地震災(zāi)區(qū)移民安置中的應(yīng)用》，《山東大學(xué)學(xué)報(bào)》（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版），2008年第6期。但無論是哪些公眾參與，世界銀行的移民政策指南，都特別強(qiáng)調(diào)移民的公眾參與，認(rèn)為制定和實(shí)施移民安置計(jì)劃的政府和機(jī)構(gòu)，有義不容辭的責(zé)任征求移民者的積極參與。世界銀行的非自愿移民政策為此特別建議:“在各種移民方案的社會(huì)和經(jīng)濟(jì)問題方面，應(yīng)直接地或通過正式的和非正式領(lǐng)導(dǎo)人，代表或非政府機(jī)構(gòu)來征求移民的意見，這樣做可以增加對(duì)他們的需要、資源和選擇的了解，防止要付出昂貴代價(jià)的錯(cuò)誤，減少可以理解的、對(duì)移民的抵觸與移民有關(guān)的壓力，從而加快向新地點(diǎn)的過渡和在新地點(diǎn)的聚合過程?！薄＿~克爾?M ?塞尼：《移民與發(fā)展：世界銀行移民政策與經(jīng)驗(yàn)研究》，河海大學(xué)出版社，1996年版，第7 頁(yè)。只有包括移民在內(nèi)的廣泛的公眾參與，才能保證移民安置工作實(shí)施過程中《移民安置計(jì)劃》的公開性、客觀性和科學(xué)性。因?yàn)橹挥袕V泛的公眾參與，才能有效制止違反《移民安置行動(dòng)計(jì)劃》現(xiàn)象的發(fā)生，無論是移民代表、移民團(tuán)體或是移民工作外部監(jiān)測(cè)評(píng)估機(jī)構(gòu)，都有權(quán)利和義務(wù)監(jiān)督項(xiàng)目實(shí)施單位，嚴(yán)格遵循世行移民政策要求和《移民安置行動(dòng)計(jì)劃》，也只有這樣，才能更好地保護(hù)受影響的移民的合法權(quán)益。
　　二、世行貸款項(xiàng)目移民安置工作中存在的問題
　　由于世界銀行貸款項(xiàng)目和非世界銀行貸款的國(guó)內(nèi)項(xiàng)目，在移民安置規(guī)劃、移民安置政策、移民安置工作實(shí)施、內(nèi)外部監(jiān)測(cè)評(píng)估等方面存在著較大差異，因此，項(xiàng)目業(yè)主在進(jìn)行世界銀行貸款項(xiàng)目的準(zhǔn)備和建設(shè)中，總是存在著按照國(guó)內(nèi)的慣例處理移民問題、而違背世界銀行有關(guān)貸款項(xiàng)目規(guī)定和世界銀行移民政策的問題出現(xiàn)。綜觀世界銀行貸款城建環(huán)境項(xiàng)目的準(zhǔn)備和實(shí)施的全過程，在貫徹世界銀行的移民政策方面，仍然存在如下問題：
　　第一、項(xiàng)目業(yè)主對(duì)世行貸款項(xiàng)目準(zhǔn)備期中的《移民安置計(jì)劃報(bào)告》的重視程度不夠。按照世界銀行貸款項(xiàng)目的有關(guān)規(guī)定，凡是涉及到征地、拆遷、移民再安置等工作的所有項(xiàng)目，在項(xiàng)目準(zhǔn)備期內(nèi)，都必須聘請(qǐng)有關(guān)熟悉世行項(xiàng)目程序和世行移民政策的專門移民研究機(jī)構(gòu)，與項(xiàng)目單位一起合作，共同編制《移民安置行動(dòng)計(jì)劃報(bào)告》。而在實(shí)際工作中，個(gè)別項(xiàng)目業(yè)主往往對(duì)此項(xiàng)目工作的重視不夠，僅僅聘請(qǐng)了有關(guān)專門的移民機(jī)構(gòu)編制移民報(bào)告，而沒有給予編制移民報(bào)告的機(jī)構(gòu)或單位，以有力的配合。而缺乏項(xiàng)目業(yè)主的有力協(xié)調(diào)和配合的社會(huì)經(jīng)濟(jì)狀況調(diào)查、移民經(jīng)濟(jì)（土地）與收入狀況的調(diào)查、移民愿望的調(diào)查及生計(jì)恢復(fù)措施的調(diào)查等等，其移民信息、移民數(shù)據(jù)的可靠性、真實(shí)性、完整性，往往存在著不同程度的問題，由此，直接影響了《移民安置計(jì)劃報(bào)告》編制的質(zhì)量。從而給移民安置報(bào)告編制機(jī)構(gòu)、省世行項(xiàng)目辦增加了不必要的與世行檢查團(tuán)及有關(guān)官員、專家進(jìn)行溝通和協(xié)調(diào)的大量工作，也影響了世行項(xiàng)目準(zhǔn)備期的正常工作進(jìn)度。
　　第二、移民安置機(jī)構(gòu)不健全、移民工作人員不固定。按照世行移民政策和世行貸款項(xiàng)目的有關(guān)要求（在《移民安置行動(dòng)計(jì)劃》中，對(duì)移民機(jī)構(gòu)及加強(qiáng)移民機(jī)構(gòu)效率之措施，有著明確的規(guī)定），項(xiàng)目業(yè)主在當(dāng)?shù)卣闹С窒?，要建立完善的移民安置機(jī)構(gòu)，通常由市縣政府分管領(lǐng)導(dǎo)、國(guó)土部門、財(cái)政部門、建設(shè)部門、項(xiàng)目業(yè)主、受影響鄉(xiāng)鎮(zhèn)、受影響村莊等機(jī)構(gòu)的人員組成，集中溝通、協(xié)調(diào)和解決項(xiàng)目建設(shè)過程中涉及到的所有的與征收土地相關(guān)的征地、地面附著物的清點(diǎn)、地面附著物的補(bǔ)償協(xié)議的簽訂、補(bǔ)償金的發(fā)放、房屋的丈量、拆遷和房屋補(bǔ)償、移民的再安置、移民培訓(xùn)、移民公眾參與的組織與調(diào)查、移民的抱怨與申訴的處理等等。而且世行要求，移民安置機(jī)構(gòu)人員必須經(jīng)過世行移民政策的培訓(xùn)，熟悉世行移民政策基本要求，既有較高的文化素質(zhì)和與不同移民群體溝通的技巧。同時(shí)，由于移民安置工作通常需要2-3年的時(shí)間，因此，要求移民安置機(jī)構(gòu)和移民工作人員具有一定的固定性和穩(wěn)定性，以此保證世界銀行移民政策實(shí)施的連續(xù)性和移民安置工作的連續(xù)性。但在世行貸款項(xiàng)目城建環(huán)保項(xiàng)目的執(zhí)行過程中，個(gè)別項(xiàng)目單位的移民安置機(jī)構(gòu)不健全，導(dǎo)致移民工作效率低下；移民工作人員沒有經(jīng)過世界銀行移民政策的培訓(xùn)而且經(jīng)常被更換，影響了世界銀行移民政策實(shí)施的連續(xù)性和移民工作的連續(xù)性。香港茂迪咨詢有限公司：《世行貸款山東省城建環(huán)保項(xiàng)目移民年度進(jìn)展報(bào)告》，2007年04月，第45頁(yè)。從而影響了省項(xiàng)目辦和國(guó)際咨詢公司正常的移民工作進(jìn)度的報(bào)告工作，有時(shí)給世行檢查團(tuán)留下了不良印象，從而不同程度地影響了我國(guó)利用世行貸款的效率和政府形象。
　　第三、移民安置計(jì)劃報(bào)告的執(zhí)行不嚴(yán)格、不細(xì)致，存在不同程度的與移民安置計(jì)劃報(bào)告中的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不相符的情況。依據(jù)世界銀行有關(guān)貸款項(xiàng)目的要求和世行移民政策，《移民安置行動(dòng)計(jì)劃報(bào)告》一旦獲得世行的通過，將為作為法律文件進(jìn)入世行貸款項(xiàng)目的程序中。在實(shí)際項(xiàng)目建設(shè)進(jìn)程中，任何與移民安置行動(dòng)計(jì)劃報(bào)告不相符的改動(dòng)，特別是有關(guān)征地?cái)?shù)量、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、地面附著物補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、臨時(shí)占地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)等較大的改動(dòng)，都要經(jīng)過世行移民部門的認(rèn)可和批準(zhǔn)。但綜觀世界銀行貸款城建環(huán)保項(xiàng)目，盡管絕大多數(shù)的子項(xiàng)目業(yè)主嚴(yán)格按照世行通過的移民安置計(jì)劃的要求，但也有個(gè)別項(xiàng)目業(yè)主，在項(xiàng)目建設(shè)期的移民安置計(jì)劃的執(zhí)行過程中，沒有嚴(yán)格執(zhí)行世行通過的移民安置計(jì)劃，出現(xiàn)了低于移民安置計(jì)劃的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的情況，從而違背了世界銀行移民政策的有關(guān)規(guī)定。大體上可以分為兩類：一類是項(xiàng)目業(yè)主按照國(guó)內(nèi)的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)給予移民以補(bǔ)償，但低于世行通過的移民安置計(jì)劃中的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)；二類是項(xiàng)目業(yè)主將補(bǔ)償總經(jīng)費(fèi)承包給地方政府或地方政府的某一部門，該部門給予移民的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)低于世行通過的移民安置計(jì)劃中的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。香港茂迪咨詢有限公司：《世行貸款山東省城建環(huán)保項(xiàng)目移民年度進(jìn)展報(bào)告》，2008年11月，第67頁(yè)。顯然，這些做法是與世行貸款項(xiàng)目要求和世行移民政策相悖的。上述現(xiàn)象，由于世行檢查團(tuán)和省項(xiàng)目辦、國(guó)際咨詢公司發(fā)現(xiàn)及時(shí)，并要求整改，而項(xiàng)目業(yè)主也給予了糾正，從而才滿足了世行移民政策的要求和移民安置計(jì)劃的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。
　　第四、移民安置監(jiān)測(cè)評(píng)估機(jī)構(gòu)有待于加強(qiáng)、監(jiān)測(cè)評(píng)估能力有待于提高。按照世行貸款項(xiàng)目要求和世行移民政策規(guī)定，世行貸款項(xiàng)目在執(zhí)行過程中，“移民監(jiān)測(cè)評(píng)估，是根據(jù)項(xiàng)目移民安置計(jì)劃，對(duì)移民安置實(shí)施活動(dòng)進(jìn)行持續(xù)地調(diào)查、檢查、監(jiān)督和評(píng)估工作。”④⑤世界銀行北京辦事處：《世界銀行中國(guó)貸款項(xiàng)目移民監(jiān)測(cè)評(píng)估業(yè)務(wù)指南》，2000年6月，第1頁(yè)。包括內(nèi)部監(jiān)測(cè)評(píng)估和外部監(jiān)測(cè)評(píng)估。內(nèi)部監(jiān)測(cè)評(píng)估“是業(yè)主和移民實(shí)施機(jī)構(gòu)依靠自上而下的管理系統(tǒng)對(duì)移民安置行動(dòng)計(jì)劃的實(shí)施進(jìn)行連續(xù)的內(nèi)部監(jiān)控，目的在于全面、及時(shí)、準(zhǔn)確地掌握移民的進(jìn)展，發(fā)現(xiàn)和解決問題，為順利實(shí)施移民工作提供決策依據(jù)。外部監(jiān)測(cè)評(píng)估，是獨(dú)立于項(xiàng)目業(yè)主及移民實(shí)施機(jī)構(gòu)的具有移民監(jiān)測(cè)評(píng)估能力的組織或機(jī)構(gòu)，對(duì)移民活動(dòng)進(jìn)行的周期性的監(jiān)測(cè)和客觀評(píng)估。”④“移民監(jiān)測(cè)評(píng)估的作用，在于跟蹤監(jiān)測(cè)項(xiàng)目移民安置計(jì)劃的實(shí)施進(jìn)展，動(dòng)態(tài)評(píng)估移民安置計(jì)劃的適宜性，為項(xiàng)目業(yè)主、移民實(shí)施機(jī)構(gòu)和世界銀行項(xiàng)目管理提供決策支持。”⑤貫徹世界銀行的移民政策，實(shí)現(xiàn)世行移民政策的目標(biāo)。綜觀世行貸款項(xiàng)目的城建環(huán)境項(xiàng)目，在世界銀行移民政策的貫徹、特別是移民的內(nèi)外部監(jiān)測(cè)評(píng)估方面存在兩個(gè)方面的問題：一是移民監(jiān)測(cè)評(píng)估機(jī)構(gòu)不健全，缺乏基本的熟悉世行移民政策和世行貸款項(xiàng)目政策要求的部門設(shè)置。無論是內(nèi)部監(jiān)測(cè)評(píng)估機(jī)構(gòu)，還是外部監(jiān)測(cè)評(píng)估機(jī)構(gòu)，機(jī)構(gòu)設(shè)置都有待于加強(qiáng)。二是移民內(nèi)部監(jiān)測(cè)評(píng)估能力和外部監(jiān)測(cè)評(píng)估能力有待于進(jìn)一步提高。表現(xiàn)在監(jiān)測(cè)評(píng)估工作人員并沒有世行所要求的接受過世界銀行非自愿移民政策和監(jiān)測(cè)評(píng)估業(yè)務(wù)培訓(xùn)，也不具有世界銀行要求的豐富的非自愿移民業(yè)務(wù)的經(jīng)驗(yàn)和經(jīng)歷，甚至不具備世行所要求的社會(huì)學(xué)、人類學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)等基本的專業(yè)知識(shí)背景。由此，世行檢查團(tuán)對(duì)提交的監(jiān)測(cè)評(píng)估報(bào)告不滿意，屢次在世行檢查工作備忘錄中，要求迅速改進(jìn)和提高監(jiān)測(cè)評(píng)估報(bào)告的質(zhì)量，也就可以理解了。
　　
　　三、世行貸款項(xiàng)目移民安置工作的結(jié)論
　　我們以世界銀行貸款項(xiàng)目城建環(huán)保項(xiàng)目為例，通過對(duì)世界銀行貸款項(xiàng)目移民政策中的創(chuàng)新方面及存在的問題進(jìn)行分析，可以得出如下結(jié)論：
　　第一、與非世行貸款的國(guó)內(nèi)城建環(huán)保一般項(xiàng)目相比，在移民安置工作方面，已實(shí)施的世行貸款項(xiàng)目的具體要求和世行移民政策實(shí)施所體現(xiàn)出來的那些創(chuàng)新，對(duì)于保護(hù)受項(xiàng)目影響的移民基本人權(quán)、確保受項(xiàng)目影響的移民基本權(quán)益、迅速恢復(fù)受項(xiàng)目影響的移民生計(jì)能力和收入水平、實(shí)現(xiàn)世行貸款項(xiàng)目建設(shè)的順利進(jìn)行，推進(jìn)我國(guó)的城建環(huán)保行業(yè)的健康、可持續(xù)發(fā)展，具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。特別是移民安置外部監(jiān)測(cè)評(píng)估機(jī)構(gòu)和外部監(jiān)測(cè)評(píng)估機(jī)制的引入，對(duì)于嚴(yán)格執(zhí)行bd70b51f4e86af9dcd2e61a498c81520移民安置計(jì)劃，限制和監(jiān)督項(xiàng)目業(yè)主的移民行動(dòng)、保證受影響移民的合法權(quán)益不受侵害，發(fā)揮了重要作用。從世界范圍已實(shí)施的世行貸款項(xiàng)目的實(shí)踐來看，世行貸款項(xiàng)目中關(guān)于移民安置工作中的這些創(chuàng)新，在我國(guó)的所有城建項(xiàng)目中，具有普適的推廣價(jià)值。如果在我國(guó)今后的項(xiàng)目建設(shè)中，引進(jìn)和普遍推行世行貸款項(xiàng)目中這些創(chuàng)新的移民政策，對(duì)于推動(dòng)我國(guó)重大的城建項(xiàng)目的健康發(fā)展、貫徹科學(xué)發(fā)展觀、建立和諧社會(huì)、維護(hù)基本人權(quán)價(jià)值觀，必將發(fā)揮重要的作用。
　　第二、世界銀行貸款項(xiàng)目的移民政策和我國(guó)大型城建項(xiàng)目的移民原則或政策，在目標(biāo)上是一致的。有的世行貸款的項(xiàng)目業(yè)主認(rèn)為，世行貸款項(xiàng)目要求和世界銀行的移民政策，是無法完全在中國(guó)貫徹實(shí)施的，因?yàn)樗环现袊?guó)的具體國(guó)情。但如果我們仔細(xì)考察我國(guó)有關(guān)征收土地、房屋拆遷補(bǔ)償、移民生計(jì)恢復(fù)等法律法規(guī)，并與世行貸款項(xiàng)目要求和世界銀行的移民政策相比較，就會(huì)發(fā)現(xiàn)，二者的目標(biāo)和宗旨是完全一致的，都是為了確保受影響移民的合法權(quán)益、確保項(xiàng)目建設(shè)合法、有序、高效、順利地實(shí)施目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)
　　世界銀行北京辦事處：《世界銀行中國(guó)貸款項(xiàng)目移民監(jiān)測(cè)評(píng)估業(yè)務(wù)指南》，2000年6月，第2頁(yè)。所不同的是，較之國(guó)內(nèi)有關(guān)的法律法規(guī)的原則或框架相比，世行的移民政策和世行貸款項(xiàng)目具體要求，對(duì)于保護(hù)受影響移民的合法權(quán)益、保證項(xiàng)目建設(shè)的順利進(jìn)行，具有更充分的操作價(jià)值。因此，從這個(gè)意義上來看，完全避免世行貸款項(xiàng)目移民安置工作存在的上述問題，在理論上是完全可能的。
　　第三、完全按照世行貸款項(xiàng)目要求、實(shí)現(xiàn)世界銀行移民政策關(guān)于切實(shí)保護(hù)移民的合法權(quán)益、保證貸款項(xiàng)目建設(shè)的健康、順利實(shí)施的現(xiàn)實(shí)總目標(biāo)，任重而道遠(yuǎn)。盡管從理論上看，解決世行貸款項(xiàng)目在移民政策實(shí)施過程中存在的那些問題，是完全可能的，但是，在世行項(xiàng)目實(shí)施的具體實(shí)踐中，由于當(dāng)?shù)卣?、?xiàng)目業(yè)主和相關(guān)利益單位，因?yàn)槔嫦嚓P(guān)或利益沖突方面的原因，在移民安置計(jì)劃中標(biāo)準(zhǔn)的制定和實(shí)施、移民的生產(chǎn)和收入水平的恢復(fù)與發(fā)展、移民安置工作中公眾參與、移民安置外部監(jiān)測(cè)評(píng)估機(jī)構(gòu)的聘用、移民安置機(jī)構(gòu)的運(yùn)轉(zhuǎn)與效率等諸多方面，還遠(yuǎn)遠(yuǎn)達(dá)不到世行貸款項(xiàng)目移民政策要求，違背世行貸款項(xiàng)目的有關(guān)程序、不遵循世行移民政策的現(xiàn)象也時(shí)有發(fā)生。由此，我們認(rèn)為加強(qiáng)移民安置工作方面的立法、細(xì)化移民工作的實(shí)施程序和步驟，嚴(yán)格移民的法律和法規(guī)，已成為當(dāng)下我國(guó)利用世界銀行貸款的城建項(xiàng)目亟待解決的重大現(xiàn)實(shí)問題，顯然，這些問題不可能在短時(shí)間內(nèi)輕而易舉地解決，這樣，全面引進(jìn)、借鑒和應(yīng)用世界銀行的移民政策、實(shí)現(xiàn)受影響移民合法權(quán)益有效保護(hù)的總目標(biāo)，也就任重而道遠(yuǎn)。
　　
　　作者單位：山東大學(xué)哲學(xué)與社會(huì)發(fā)展學(xué)院
　　責(zé)任編輯：張 蓬
　　
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