【摘要】 自改革開放以來，我國的外債管理以及統(tǒng)計口徑日益發(fā)展和完善。隨著中國外債規(guī)模的不斷擴大以及國際國內(nèi)經(jīng)濟形勢的復雜多變，目前我國外債管理方面存在的問題也日漸明顯。文章擬從現(xiàn)行外債管理的特點、問題出發(fā)，提出最優(yōu)效率的外債管理框架，探討改進外債管理的建議，以提高對外債的使用效率，使外債在國家建設(shè)中發(fā)揮最大價值。
　　【關(guān)鍵詞】 外債管理； 特點； 弊端； 建議
　　
　　一、引言
　　
　　國家外匯管理局2010年7月1日公布的最新數(shù)據(jù)顯示，截至2010年3月末，我國外債余額為3 367.21億美元（不包括香港、澳門和臺灣地區(qū)對外債），比上年末減少379.4億美元，下降幅度達到10.13%。同時，短期外債余額和占比也持續(xù)下降，截至3月末，短期外債（剩余期限）余額為1 734.68億美元，比上年末減少373.17億美元，降幅為17.7%，占外債余額的51.52%，而2009年第四季度以前我國短期外債占比曾連續(xù)5個季度上升。外債余額尤其是短期外債余額的變化表明了在當前形勢下跨境資金流動更加復雜多變，而目前我國對企業(yè)借用外債的管理尚存在不少弊端，應(yīng)建立以主體監(jiān)管為思路的管理框架，以提高外債管理效率，防范債務(wù)風險。
　　
　　二、當前外債管理方式的主要特點
　　
　　（一）管理法規(guī)體系逐步完善，涵蓋范疇漸趨全面
　　2003年《外債管理暫行辦法》的出臺初步奠定了對外債簽約、開立專戶、提款登記、結(jié)匯以及還本付息等一系列環(huán)節(jié)的系統(tǒng)管理模式，通過外債統(tǒng)計監(jiān)測系統(tǒng)登記相關(guān)數(shù)據(jù)，外匯局負責核準具體事項。2005年分別開始對50萬美元以上、超過90天和20萬以上、超過180天的延期付款實行登記管理，2008年以來又明確界定延期付款和預收貨款等貿(mào)易信貸資金的范疇，并通過貿(mào)易信貸登記管理系統(tǒng)實施管理。新《外匯管理條例》進一步明確了“國家對外債實行規(guī)模管理”，確立了外債管理的指導性原則。2010年6月決定對企業(yè)貿(mào)易信貸可收（付）匯額度統(tǒng)一實行余額管理，不再執(zhí)行年度累計發(fā)生額管理。此外，還對金融機構(gòu)通過短期外債指標的核定來控制相應(yīng)資金規(guī)模。上述一系列法規(guī)和系統(tǒng)的實施使得全口徑外債管理體系初步建立和完善。
　?。ǘ巴蹲⒉睢?、貿(mào)易信貸登記與短債指標三種外匯管理模式并存
　　目前外匯管理體系下，對直接借用外債、銀行短期外債和貿(mào)易信貸資金實行分類管理。對借用外債管理以“投注差”為主要特點，面向外資企業(yè)實施直接管理，外經(jīng)貿(mào)部門負責確定外資企業(yè)投資總額，工商管理部門負責確定注冊資本總額，外匯局在“投注差”范圍內(nèi)對外資企業(yè)借用外債進行真實性審核后，為其出具“境內(nèi)機構(gòu)外債簽約情況表”，并對其結(jié)匯與還本付息行為出具核準件。對中外資企業(yè)貿(mào)易信貸資金實行統(tǒng)一管理，根據(jù)企業(yè)上一期間貿(mào)易資金狀況通過可收（付）匯額度，通過企業(yè)自主登記來實施外債資金的規(guī)?？刂啤鹑跈C構(gòu)實行短期外債指標年度核定、調(diào)增調(diào)減和定向投放，使得銀行資金規(guī)模大小符合外匯局管理與調(diào)控的意圖。
　?。ㄈ┩ㄟ^事后檢查手段確定外債資金流向真實性，維護外匯管理權(quán)威
　　《外匯管理條例》明確賦予了外匯局現(xiàn)場檢查職能，外匯局在對企業(yè)提交的合同、發(fā)票、支付指令等資料進行真實性審核后，可以通過詢問、查閱等方式對外債結(jié)匯后人民幣資金流向進行現(xiàn)場檢查，并對結(jié)匯后流向與提交資料用途不符的情形按照《外匯管理條例》“擅自改變外匯或者結(jié)匯資金用途”的行為實施處罰。通過事后檢查，對結(jié)匯資金進入房地產(chǎn)、股市等非法領(lǐng)域的行為給以嚴厲處罰，對異常資金流動起到有力的震懾作用，維護外匯管理權(quán)威。
　　
　　三、當前外債管理方式的主要弊端
　　
　?。ㄒ唬巴蹲⒉睢狈绞叫Я^低，對外債借用規(guī)模的控制不夠科學
　　按照現(xiàn)有“投注差”管理政策，外資企業(yè)借用的短期外債余額、中長期外債發(fā)生額及境外機構(gòu)和個人擔保履約額之和不得超過其投資總額與注冊資本的差額。但是投資總額與注冊資本這兩項指標均不歸外匯局核定，外資企業(yè)完全可以根據(jù)自身需要向其他部門申請增加投資總額，外匯局對“投注差”控制效力較低。此外，對于短期外債和中長期外債分別按照余額和發(fā)生額計算控制，外資企業(yè)往往通過短債長用的方式來規(guī)避。如轄內(nèi)某外資置業(yè)有限公司已連續(xù)3年對200萬美元的股東貸款進行展期，而其“投注差”恰為220萬美元，短債長用意圖十分明顯。
　　（二）外資企業(yè)借用外債存在超國民待遇，造成中外資企業(yè)融資條件不平等
　　根據(jù)現(xiàn)有外債管理辦法，只有明確列入國家借用外債計劃，經(jīng)總局審查融資主體境外借款資格的中資企業(yè)方可舉借外債，而目前對于外資企業(yè)僅依靠“投注差”來控制其借款規(guī)模，中外資企業(yè)直接借用外債的政策門檻不一。國家《商務(wù)發(fā)展“十一五”綱要》明確提出要實現(xiàn)政策一致、公平競爭的市場經(jīng)濟環(huán)境，在當前受國際金融危機影響，企業(yè)融資資金相對緊缺的情況下，外資企業(yè)在借用外債中享有的超國民待遇無疑會使其融資來源增加，形成事實上的不平等，對中資企業(yè)形成政策擠壓。部分中資企業(yè)由此通過迅速“變身”為合資企業(yè)獲取境外資金，此類現(xiàn)象違背了外債管理的政策初衷。
　?。ㄈ┈F(xiàn)有政策對不同行業(yè)一視同仁，未能體現(xiàn)產(chǎn)業(yè)導向作用
　　我國正處于產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、轉(zhuǎn)型、升級進程中，必然會對不同行業(yè)分別采取鼓勵、限制、禁止等態(tài)度，十七大明確強調(diào)的“節(jié)能減排”標準更是表明了產(chǎn)業(yè)發(fā)展的方向。目前對外債借用的外資企業(yè)，不分行業(yè)類別、產(chǎn)業(yè)特點與規(guī)模大小，均“一刀切”按照“投注差”規(guī)模允許外債資金流入，管理政策缺乏應(yīng)有的導向性，使得應(yīng)屬于產(chǎn)業(yè)調(diào)整系列的部分企業(yè)仍在借用外債上受到鼓勵，難以實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)升級中的“有保有壓”。如轄內(nèi)某污染較嚴重的外資化工企業(yè)近期借用境外股東貸款80萬美元，而數(shù)家項目科技含量較高的中資企業(yè)卻因貸款條件相對苛刻而無法從境內(nèi)銀行獲得融資。
　　（四）外債展期與還本付息的管理手段不足，對資金匯出行為難以遏制
　　按照現(xiàn)行規(guī)定，對短期外債并沒有展期次數(shù)限制，對逾期短期外債雖然有額度規(guī)定，但也沒有明確是中長期外債還是短期外債，這客觀上為企業(yè)展期提供了“便利”。而且到期后企業(yè)是否償還也具有較大的主動性，這在外資企業(yè)向其境外股東借款情形下體現(xiàn)得更加明顯。境內(nèi)外資企業(yè)既達到了融通資金的目的，同時也為資金通過正常渠道流出打開“合理”通道，為部分企業(yè)通過展期將資金滯留在國內(nèi)，待經(jīng)濟形勢回暖后尋找投資回報率較高的行業(yè)集中進行投資的可能性。上半年出現(xiàn)的企業(yè)外債集中展期或匯出現(xiàn)象體現(xiàn)了該種管理方式的不足。
　　（五）統(tǒng)計監(jiān)測手段相對落后，缺乏預警功能
　　一是對外債資金管理功能分離，對外資企業(yè)直接用外債通過外債統(tǒng)計監(jiān)測系統(tǒng)進行登記，通過外匯賬戶管理信息系統(tǒng)進行賬戶操作和出具核準件，對貿(mào)易信貸資金通過登記系統(tǒng)進行管理。二是現(xiàn)有外債統(tǒng)計監(jiān)測系統(tǒng)中借債合同簽約登記、提款登記、結(jié)匯及還本付息流程完全依靠手工操作，且未設(shè)置復核環(huán)節(jié)，趨勢預警指標的缺失也導致對異常外債情況難以有效排查。三是貿(mào)易信貸登記系統(tǒng)中匯總統(tǒng)計功能缺失，數(shù)據(jù)信息利用價值低，系統(tǒng)預收貨款等四個模塊設(shè)置主要集中在合同登記、提款（債權(quán)）登記、注銷登記等基本操作功能，只能實現(xiàn)對個體登記情況查詢，單個主體查詢后再加總計算操作難度大。
　?。ν鈧Y金流向的確定存在操作難度
　　盡管《外債管理暫行辦法》第二十七條規(guī)定，“境內(nèi)企業(yè)所借短期外債資金主要用作流動資金，不得用于固定資產(chǎn)投資等中長期用途”“。但在確定資金結(jié)匯、轉(zhuǎn)戶或付出一系列操作是否合規(guī)中存在一定難度。一是結(jié)匯資金用途規(guī)定較為籠統(tǒng)，目前政策僅對其限定為“流動資金”，但流動資金概念過于寬泛，容易導致誤解，如轄內(nèi)某企業(yè)結(jié)匯后人民幣資金1 014萬元流入母公司“資金池”，是否違規(guī)較難明確。二是對于等值20萬美元以上的結(jié)匯，按規(guī)定企業(yè)須提交支付命令，并且結(jié)匯銀行須在2個工作日內(nèi)將結(jié)匯后人民幣資金支付給指定的收款人（可經(jīng)人民幣賬戶過渡），但政策未要求核對環(huán)節(jié)，銀行難以確定企業(yè)提交的支付命令是否與外匯局審核材料一致，容易導致資金去向與企業(yè)申請不符。三是由于政策對結(jié)匯后資金向指定收款人的匯出方式并無限制，企業(yè)如采取匯票、支票等而非電匯方式匯出資金，則資金交割時間往往超出2個工作日。四是外債資金結(jié)匯后進入過渡人民幣賬戶，與企業(yè)自有其他資金混雜，匯出去向與企業(yè)向外匯局申請是否一致難以確定，為企業(yè)變相改變資金結(jié)匯用途提供了便利。
　　
　　
　　四、最優(yōu)效率的外債管理框架描述
　　
　　由以上可以看出，當前外債管理存在諸多弊端，既導致管理與調(diào)控政策的初衷難以有效實現(xiàn)，又導致對異?？缇迟Y金流動管理效果不佳，應(yīng)逐步建立監(jiān)管合理、調(diào)控得當、行為便利即管理效率最優(yōu)的外債管理框架體系。
　?。ㄒ唬┩鈧暧^經(jīng)濟作用充分發(fā)揮
　　1.促進經(jīng)濟發(fā)展，改善經(jīng)濟結(jié)構(gòu)。一國借入外債可以彌補國內(nèi)資金不足，追加發(fā)展經(jīng)濟所需資金的投入，擴大經(jīng)濟建設(shè)的規(guī)模，在一定程度上可以加快借債國的經(jīng)濟發(fā)展速度。如外債用于發(fā)展比較薄弱的部門或產(chǎn)業(yè)，可以緩解原有瓶頸的制約效應(yīng)，如用于發(fā)展外向型經(jīng)濟、改善出口產(chǎn)品結(jié)構(gòu)，則可提高出口產(chǎn)品的國際競爭力。目標管理框架體系下，企業(yè)真實合理的外債借入、貿(mào)易融資和貿(mào)易信貸行為應(yīng)得到適度政策鼓勵。
　　2.緩解國際收支逆差，維護國際收支平衡。一國在參與對外交往時，如果國際收支發(fā)生不平衡，出現(xiàn)逆差，則要通過適當?shù)耐緩竭M行彌補，外債的單向流入是環(huán)節(jié)逆差的有效方法。目標框架體系下，外匯管理政策應(yīng)具有適度彈性，能夠根據(jù)外匯收支形勢實現(xiàn)多向調(diào)控效應(yīng)，而非單純的對外債流入或資金流出進行單向控制。
　　3.區(qū)別對待，分類控制，促進經(jīng)濟良性循環(huán)。外債流入是可操作性與風險性均較強的重要融資來源，應(yīng)在宏觀經(jīng)濟發(fā)展中體現(xiàn)公平競爭、獎優(yōu)限劣的原則，激發(fā)經(jīng)濟發(fā)展狀態(tài)下的內(nèi)生訴求，促進良性循環(huán)。目標框架體系下，直接外債借用應(yīng)保護中外資企業(yè)的平等待遇，但對不同產(chǎn)業(yè)特點和可持續(xù)性的企業(yè)主體區(qū)別對待，在行業(yè)類別、科技含量、資源消耗、環(huán)境保護等方面設(shè)定不同指標，將屬于國家限制發(fā)展、資源耗能大、對環(huán)境保護不利的企業(yè)同符合產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向、社會貢獻率高、可持續(xù)性較強的企業(yè)嚴格區(qū)分。
　?。ǘ┕芾砼c調(diào)控高效實施，主體經(jīng)營發(fā)展便利化進程有效推進
　　1.實現(xiàn)對外債口徑下跨境資金流動規(guī)模與流向的適時監(jiān)測與趨勢判斷。在復雜多變的國際經(jīng)濟形勢下，我國資本項目開放進程面臨較大的跨境資金流動風險，目標管理框架體系應(yīng)能實現(xiàn)對三類口徑下外債資金的適時監(jiān)測，并通過對各類預警指標的比較判斷，確定外債資金流動的可能動態(tài)，便于根據(jù)形勢需要對管理政策及時調(diào)整，促進外債資金作用的良性發(fā)揮。
　　2.實現(xiàn)對企業(yè)主體發(fā)展的便利化推動。借用外債、貿(mào)易融資和貿(mào)易信貸均屬于企業(yè)主體在符合政策原則下的自主行為，具有真實融資意愿和背景的外債資金理應(yīng)得到政策鼓勵與推動。目標管理框架體系應(yīng)充分體現(xiàn)對真實合法資金行為的支持，放寬中資企業(yè)借債資格，鼓勵銀企貿(mào)易融資合作，提高貿(mào)易信貸基礎(chǔ)比例，科學確定展期及匯出原則，確保外債項下資金投放合理，效益最大化。
　　
　　五、外債管理配套改進措施與建議
　　
　?。ㄒ唬┙y(tǒng)一中外資企業(yè)外債借用的政策待遇，合理確定外債借用規(guī)模
　　一是適度放寬中資企業(yè)直接借用外債的政策門檻，明確外債借用的條件要求，如按照注冊資本的不同比例確定借入資金規(guī)模，其外債業(yè)務(wù)流程可參照目前備案登記模式進行。二是將外資企業(yè)“投注差”要求中的“中長期外債發(fā)生額”也調(diào)整為余額處理，可在“投注差”范圍內(nèi)對長、中、短期外債分別進行比例控制，防止“短債長用”情形的發(fā)生。
　?。ǘ└鶕?jù)借債主體的不同產(chǎn)業(yè)特點，分類控制外債融資規(guī)模
　　可在充分考察借債企業(yè)行業(yè)類別、科技含量、資源消耗、環(huán)境保護等特點的基礎(chǔ)上，將企業(yè)分為“支持”、“限制”、“禁止”三類，并實行比例控制。對于“支持”、“限制”類企業(yè)，可分別允許其按照“投注差”的100%、50%比例從境外股東、金融機構(gòu)正常借用外債（外資企業(yè)）或按照注冊資本的20%、10%比例（中資企業(yè)）向境外金融機構(gòu)融資。
　?。ㄈ┟鞔_對外債展期和還本付息事項變更的政策要求
　　一是對于外債展期申請加強真實性審核，可對其原借債期間經(jīng)營情況進行合理審查，確定其流動資金需求是否真實。二是對外債還本付息事項變更加以審核，確定其變更事項的影響因素，在系統(tǒng)內(nèi)對外債利息金額變動和還本付息期限提前或延后情況進行簽約情況變更，可規(guī)定只可變更一次，減少企業(yè)外債業(yè)務(wù)的隨意性。三是通過對趨勢預警指標的判斷，防止外債集中還本付息導致的大規(guī)模資金流出對國際收支平衡形成沖擊。
　?。ㄋ模┙y(tǒng)一全口徑外債資金系統(tǒng)管理，完善統(tǒng)計監(jiān)測手段
　　一是將直接借用外債、貿(mào)易信貸和銀行短貸指標三類口徑外債資金納入一個監(jiān)測系統(tǒng)管理，同意利用該系統(tǒng)實現(xiàn)外債或貿(mào)易信貸登記管理和核準業(yè)務(wù)處理。二是在監(jiān)測系統(tǒng)中設(shè)置完備的管理功能，如可按照不同口徑對外債資金進行匯總查詢，通過設(shè)置“外債簽約未提款”、“外債提款未結(jié)匯”、“外債資金超限額”、“外債資金到期”等監(jiān)測指標，有效排查異常外債資金流動。
　?。ㄎ澹┘毣瘜ν鈧Y金流向的審核環(huán)節(jié)，明確真實性審核要求
　　一是明確外債資金結(jié)匯用途，可按照資產(chǎn)負債表要素規(guī)定流動資金用途如支付具有貿(mào)易背景的付款、工資、備用金等，嚴格限制進入房地產(chǎn)、股市或用于短期借款、短期投資、償還人民幣貸款等資本類用途。二是完善支付命令審核環(huán)節(jié)，對于等值20萬美元以上的結(jié)匯，外匯局可在企業(yè)提交的支付命令上加蓋業(yè)務(wù)印章，企業(yè)持核準件和加蓋印章的支付命令到銀行辦理結(jié)匯。三是對于企業(yè)采取匯票、支票等方式匯出資金的情形，可允許銀行出票日期符合“2個工作日”要求即可。
　　
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