我國城鎮(zhèn)住房保障政策是伴隨著黨的“十四大”決定確立社會主義市場經(jīng)濟體制的改革目標而逐步發(fā)展起來的。從上世紀90年代初以來，城鎮(zhèn)住房保障發(fā)展大體經(jīng)歷了兩個發(fā)展階段：第一個階段是初步發(fā)展階段（上世紀90年代初—2006年），第二個階段是深化發(fā)展階段（2007年至今）。
　　一、城鎮(zhèn)住房保障初步發(fā)展階段的成就和問題
　　2006年以前，城鎮(zhèn)住房保障初步發(fā)展階段的主要成果包括：探索建立了廉租住房保障制度；初步形成了經(jīng)濟適用房建設(shè)和供應(yīng)保障的基本構(gòu)架；探索建立住房補貼制度。1998年以后，城鎮(zhèn)住房建設(shè)突出了住房市場化和住宅建設(shè)拉動內(nèi)需的主線，而住房保障體系建設(shè)相對滯后。2004年以來，伴隨住房價格的較快上漲，城鎮(zhèn)住房保障政策的不足逐步凸顯，城鎮(zhèn)住房保障政策沒有達到預(yù)期的保障效果。具體問題包括：
　?。ㄒ唬┏擎?zhèn)住房保障對象不清晰，過度保障和保障不足并存
　　早期的經(jīng)濟適用房在供應(yīng)對象上定義范圍過大（要面向整個中等收入人群并要向教師、公務(wù)員等特定人群傾斜），既無明確的準入標準又無明確的建設(shè)標準，致使經(jīng)濟適用房在1998年以后全面取消福利分房、推進住房分配貨幣化、市場化和住房價格日趨上漲的整體環(huán)境下，其提供住房保障的作用和意義逐步縮小，很多經(jīng)濟適用房并沒有被需要得到住房保障的城鎮(zhèn)中低收入、低收入家庭獲得，而是有相當部分是為中高收入甚至是高收入人群獲得，大量真正的城市低收入階層并沒有進入經(jīng)濟適用房系統(tǒng)。
　　2005年我們曾經(jīng)對北京、西安、太原的經(jīng)濟適用房使用狀況進行抽樣調(diào)查，結(jié)果表明：經(jīng)濟適用房業(yè)主中屬于中等偏下及以下收入家庭的比例，北京為22.3%，西安為22%，太原為50%，經(jīng)濟適用房的平均建筑面積超過社會平均水平?？梢姡械绕霞彝ピ诮?jīng)濟適用房的購買群體中占據(jù)相當比例，經(jīng)濟適用房政策的主要受益者是中等收入及中等收入以上家庭，并不是最低收入家庭。
　　近年一些地區(qū)又推出了經(jīng)濟租用房和雙限商品房來解決“夾心層”問題，這些住房面對的對象仍然不是最低收入階層。
　　城鎮(zhèn)住房保障對象不清晰的主要表現(xiàn)是，一方面，最低收入群體沒有獲得相應(yīng)的住房保障，存在保障不足；另一方面，大量中等收入甚至中高收入階層通過享受經(jīng)濟適用房政策得到了過度保障。
　?。ǘ┏擎?zhèn)住房保障投資不足
　　1998年以來，房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)的經(jīng)濟適用房投資增長及比重逐步下降，2002年和2004—2005年3年均為負增長，2005年同比減少6.8%；經(jīng)濟適用房在房地產(chǎn)開發(fā)投資中的占比由1999年16.56%的最高值持續(xù)下降為2007年的3.3%。政府對廉租房建設(shè)的投入也非常有限，2007年末8年累計解決的住房困難戶只有50萬戶左右。
　?。ㄈ┳》勘Ｕ戏绞絾渭円浴按u頭補貼”為主
　　1998年以來，住房補貼的發(fā)放只存在于少數(shù)壟斷行業(yè)的國有企業(yè)中，我國城鎮(zhèn)保障住房的主要形式為新建經(jīng)濟適用房。按照當時出臺的相關(guān)政策，經(jīng)濟適用房的形式主要包括三種：通過房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)提供的經(jīng)濟適用房；集資、合作建房；科研院所、大專院校、文化團體和衛(wèi)生機構(gòu)利用單位自用土地建設(shè)的經(jīng)濟適用住房。1998年以來，國家下達多批經(jīng)濟適用房建設(shè)計劃，到2003年底，全國經(jīng)濟適用房累計竣工面積4.77億平方米。其中，通過房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)提供的經(jīng)濟適用房在全部經(jīng)濟適用房供給中的比例大約只有20%，其余來自集資、合作建房和建設(shè)項目附帶住宅等。
　　這種新建保障住房的政策在住房普遍短缺的情況下是必需的，也是有效的。但從長期看，這種政策使政府直接介入住房的微觀生產(chǎn)過程，妨礙市場機制在促進全社會住房生產(chǎn)的積極作用的有效發(fā)揮。
　　新建保障住房的政策也要隨著住房存量狀況的改變適時調(diào)整而不能一成不變。城鎮(zhèn)住房制度改革以來，我國城鎮(zhèn)居民居住水平得到很大提高，城鎮(zhèn)住房嚴重短缺時代基本結(jié)束。按城鎮(zhèn)常住人口計算，2005年我國城鎮(zhèn)人均住宅建筑面積為28.42平方米，自有化率超過80%，城鎮(zhèn)居民的住房需求已經(jīng)由單純的數(shù)量需求進入到數(shù)量和質(zhì)量并重階段，住房已經(jīng)成為城鎮(zhèn)家庭不可或缺的資產(chǎn)，以“磚頭補貼”為主的住房保障方式應(yīng)該適時有所調(diào)整。
　?。ㄋ模]有考慮外來人口的住房困難問題
　　改革開放后人口流動加劇，全國大大小小的城市中，遷移人口成為了城市居民的重要組成部分。但城市住房供應(yīng)體系一直只注重本地居民的住房困難，外來人口大潮中，有大量收入低下的勞動力，租住不起城市居民的出租房屋，又沒有政府的廉租房可住，很多人員選擇了價格低廉、手續(xù)方便、管理松散的城中村出租屋居住。城中村住房成為了城市外來人口的廉租房。城中村衛(wèi)生設(shè)施、基礎(chǔ)設(shè)施都較差，由于大量人口涌入，城中村普遍存在“臟亂差黃賭毒”等現(xiàn)象，形成了客觀上的“貧民窟”，不利于城鎮(zhèn)化的發(fā)展。
　　二、城鎮(zhèn)住房保障深化發(fā)展階段的狀況和影響
　　2004年以來，伴隨新一輪經(jīng)濟周期的開始，房價出現(xiàn)持續(xù)快速上漲，城鎮(zhèn)居民住房支付能力持續(xù)下降，全國平均住房可支付性指數(shù)由2003年120下降為2007年的85，低收入階層的住房問題越來越突出。2007年，住房問題得到了中央政府前所未有的高度重視，8月7日，國務(wù)院印發(fā)實施《關(guān)于解決城市低收入家庭住房困難的若干意見》（國發(fā)〔2007〕24號），8月24日，國務(wù)院召開全國住房工作會議，就貫徹落實《若干意見》進行部署。城鎮(zhèn)住房保障進入了深化發(fā)展階段。
　　（一）2007年以來城鎮(zhèn)住房保障加快發(fā)展
　　在這一階段，除了經(jīng)濟適用房建設(shè)規(guī)模繼續(xù)快速、持續(xù)擴大之外，最為突出的發(fā)展成果主要體現(xiàn)在：廉租房的建設(shè)規(guī)模和保障力度進一步擴大；積極探索建立針對城市居民“夾心層”的公共租賃住房政策。
　　這一階段保障性住房建設(shè)明顯加快。國務(wù)院24號文明確提出了“加快城市廉租