內(nèi)容提要：深刻理解我國基本公共服務(wù)水平現(xiàn)狀是推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化目標(biāo)的重要前提之一。本文構(gòu)建了一個(gè)基于區(qū)域視角的包括4個(gè)級別共23個(gè)指標(biāo)的基本公共服務(wù)水平評價(jià)指標(biāo)體系，利用多指標(biāo)綜合評價(jià)中的層次分析法，對2008年全國31個(gè)省級行政區(qū)的公共教育、基本醫(yī)療和公共衛(wèi)生、基本社會(huì)保障和就業(yè)等基本公共服務(wù)水平加以定量分析，勾勒出區(qū)域基本公共服務(wù)總體狀況。
　　
　　一、基本公共服務(wù)三點(diǎn)共識(shí)、六項(xiàng)內(nèi)容
　　基本公共服務(wù)是滿足居民直接的基本需求，建立在一定的社會(huì)共識(shí)基礎(chǔ)上，全體公民都應(yīng)該公平、普遍地享有的服務(wù)；具有非競爭性、非排他性、市場供應(yīng)不足等特征；公共服務(wù)供給是政府職能的核心與實(shí)質(zhì)，政府必須利用公共資源和財(cái)政資金為整個(gè)社會(huì)提供公平可及的服務(wù)。
　　現(xiàn)階段我國基本公共服務(wù)范圍可以概括為三權(quán)五有加社會(huì)保障六項(xiàng)內(nèi)容。三權(quán)即基本公共服務(wù)保障全體公民的基本生存權(quán)、基本健康權(quán)和基本發(fā)展權(quán)。五有即公共教育、基本醫(yī)療衛(wèi)生、基本養(yǎng)老、基本住房保障、基本就業(yè)服務(wù)和其它社會(huì)保障六項(xiàng)內(nèi)容中。由于財(cái)政統(tǒng)計(jì)上把基本養(yǎng)老、社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)救助和基本就業(yè)服務(wù)合并成社會(huì)保障和就業(yè)一個(gè)科目，因此我們的評價(jià)體系口徑為公共教育（主要指普通小學(xué)和普通初中教育）、基本醫(yī)療衛(wèi)生和基本社會(huì)保障和就業(yè)三類。
　　二、基本公共服務(wù)水平評價(jià)指標(biāo)體系的建立
　?。ㄒ唬┲笜?biāo)體系及特點(diǎn)
　　本文水平評價(jià)明確界定了基本公共服務(wù)的范圍，以區(qū)域視角為評價(jià)重點(diǎn)，以層次分析法為主要指標(biāo)處理方法。這一指標(biāo)體系的優(yōu)點(diǎn)是直接與均等化成本因素對接，在實(shí)際政策制定和評價(jià)中有較強(qiáng)的操作性。指標(biāo)體系如圖1所示：
　　按照層次分析法要求，圖中以基本公共服務(wù)水平指數(shù)為核心，定義1個(gè)一級指標(biāo)，即基本公共服務(wù)水平指數(shù)為目標(biāo)層（為簡便稱A層），3個(gè)二級指標(biāo)，即公共教育指數(shù)（B1）、基本醫(yī)療衛(wèi)生指數(shù)（B2）和基本社會(huì)保障就業(yè)指數(shù)（B3，簡稱基本社保就業(yè)指數(shù)）為中間層（B層），二級指標(biāo)共下設(shè)11個(gè)三級指標(biāo)（C1—C11）為次中間層（C層），其中C3和C9指標(biāo)下面分設(shè)2個(gè)和6個(gè)單項(xiàng)指標(biāo)（D1—D8），稱為最底層（D層），因此，總計(jì)有4級23個(gè)指標(biāo)。
　?。ǘ┲笜?biāo)選擇說明
　　基本公共服務(wù)水平評價(jià)綜合考慮了投入、產(chǎn)出效果和質(zhì)量三個(gè)方面因素，評價(jià)范圍包括公共教育、基本醫(yī)療衛(wèi)生、基本養(yǎng)老及社會(huì)保障和基本就業(yè)服務(wù)發(fā)展水平。其中基本住房保障限于數(shù)據(jù)原因，暫時(shí)沒有列入評價(jià)體系。
　　1、公共教育指數(shù)（B1）
　　公共教育指數(shù)反映一個(gè)地區(qū)公共教育服務(wù)保障程度。由人均受教育年限、成人文盲率、普通中小學(xué)生師比和生均教育經(jīng)費(fèi)四個(gè)指標(biāo)合成。
　　人均受教育年限（C1）和成人文盲率（C2）是從不同角度反映某一人口群體受教育狀況的兩個(gè)產(chǎn)出效果類指標(biāo)。成人文盲率是結(jié)構(gòu)指標(biāo)，反映的是教育普及狀況；人均受教育年限是強(qiáng)度指標(biāo)，反映的是人口受教育的總體水平，它既與教育的普及程度有關(guān)，又為教育的深度所制約，二者都是綜合性指標(biāo)。其中人均受教育年限指6周歲以上人口群體人均接受學(xué)歷教育（包括成人學(xué)歷教育，不含非學(xué)歷培訓(xùn)）的年數(shù)。
　　普通中小學(xué)生師比（C3）是服務(wù)質(zhì)量類指標(biāo)，它包括普通小學(xué)生師比（D1）和普通初中學(xué)生師比（D2）。這里普通中小學(xué)生師比只含中學(xué)階段的初中部分，目的在于強(qiáng)調(diào)九年義務(wù)教育的基礎(chǔ)和優(yōu)先地位。生均教育經(jīng)費(fèi)（C4）則反映各地實(shí)際用于每個(gè)在校學(xué)生平均教育經(jīng)費(fèi)的投入類指標(biāo)。教育經(jīng)費(fèi)概念不僅限于一般預(yù)算支出，還包含國家財(cái)政性其他教育經(jīng)費(fèi)、民辦學(xué)校投入、社會(huì)捐贈(zèng)、事業(yè)收入等。
　　2、基本醫(yī)療衛(wèi)生指數(shù)（B2）
　　基本醫(yī)療衛(wèi)生指數(shù)反映一個(gè)地區(qū)公共衛(wèi)生和基本醫(yī)療服務(wù)保障程度水平指標(biāo)，它由4個(gè)指標(biāo)合成。
　　平均預(yù)期壽命（C5）是出生時(shí)預(yù)期每個(gè)人平均可存活的年數(shù)。這一產(chǎn)出效果類指標(biāo)與婦幼保健水平、醫(yī)療衛(wèi)生水平以及疾病防控能力等有密切關(guān)系。是反映基本醫(yī)療和公共衛(wèi)生水平的重要指標(biāo)。
　　病床使用率（C6）通常是反映醫(yī)療服務(wù)的服務(wù)質(zhì)量類指標(biāo)；千人擁有病床數(shù)（C7）是反映醫(yī)療保障的投入類指標(biāo)；新型農(nóng)村合作醫(yī)療參合率（C8，簡稱新農(nóng)合參合率）則通常被認(rèn)為是反映農(nóng)村衛(wèi)生的保障類指標(biāo)。
　　3、基本社保就業(yè)指數(shù)（B3）
　　基本社會(huì)保障和就業(yè)是基本公共服務(wù)的重要內(nèi)容之一，尤其在我國當(dāng)前發(fā)展階段，基本社會(huì)保障和就業(yè)問題成為目前保穩(wěn)定、促發(fā)展、擴(kuò)內(nèi)需、轉(zhuǎn)民富的關(guān)鍵問題。該指數(shù)反映基本社保就業(yè)服務(wù)保障程度水平，由三個(gè)指標(biāo)合成。其中社會(huì)保障基金參加率（C9）指標(biāo)包含6個(gè)單項(xiàng)指標(biāo)，即通常所說的“五險(xiǎn)”參保率（D3-D7）加新農(nóng)合參合率（D8，反映農(nóng)村醫(yī)療社會(huì)保障），“五險(xiǎn)”參保率具體包括城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險(xiǎn)參保率（D3，反映養(yǎng)老社會(huì)保障，含城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)參保率和農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)參保率兩部分）、失業(yè)保險(xiǎn)參保率（D4，反映城鎮(zhèn)就業(yè)社會(huì)保障）、城鎮(zhèn)醫(yī)療保險(xiǎn)參保率（D5，反映城鎮(zhèn)醫(yī)療社會(huì)保障）、工傷保險(xiǎn)參保率（D6，針對勞動(dòng)者工傷后的醫(yī)療保障等內(nèi)容）、生育保險(xiǎn)參保率（D7，針對懷孕分娩婦女勞動(dòng)者的社會(huì)保障內(nèi)容），因此社會(huì)保障基金參加率是一個(gè)綜合性很強(qiáng)的產(chǎn)出效果類指標(biāo)。
　　城鄉(xiāng)低保覆蓋率（C10）包括農(nóng)村居民最低生活保障和城市居民最低生活保障覆蓋率兩部分，城鎮(zhèn)失業(yè)率（C11）通常被視為反映就業(yè)狀況最權(quán)威的指標(biāo)，二者均屬產(chǎn)出效果類指標(biāo)。
　　三、基本公共服務(wù)水平評價(jià)結(jié)果
　　利用層次分析法，以2008年為例，對上述構(gòu)建的評價(jià)指標(biāo)體系對全國31個(gè)省、自治區(qū)和直轄市（以下簡稱?。┑幕竟卜?wù)現(xiàn)狀水平進(jìn)行評價(jià)，所有數(shù)據(jù)均來自《中國統(tǒng)計(jì)年鑒：2009》。圖2給出全國各地基本公共服務(wù)總指數(shù)分布和排名情況（全國平均水平為1）。圖3給出全國各地基本公共服務(wù)總指數(shù)及公共教育、基本醫(yī)療衛(wèi)生、基本社保就業(yè)三個(gè)分指數(shù)的測算結(jié)果。
　?。ㄒ唬┤珖竟卜?wù)水平總體較低
　　全國31個(gè)?。ㄊ小^(qū)）中有14個(gè)省、區(qū)基本公共服務(wù)水平低于全國平均水平，占45%，有近40%的人口享有的基本公共服務(wù)水平達(dá)不到全國平均水平。
　　對比經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和基本公共服務(wù)水平指數(shù)，（其中經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平用人均GDP與全國人均GDP之比表示）可以把基本公共服務(wù)供給分為三類地區(qū)，第一類是經(jīng)濟(jì)水平發(fā)達(dá)地區(qū)，基本公共服務(wù)水平較高，包括北京、天津、上海、江蘇、浙江、福建、山東、廣東、遼寧等地；第二類是經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和基本公共服務(wù)水平基本相當(dāng)?shù)貐^(qū)，包括河北、山西、吉林、黑龍江、安徽、江西、河南、湖北、湖南、海南、內(nèi)蒙古等地；第三類基本公共服務(wù)水平高于其經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，是轉(zhuǎn)移支付重點(diǎn)地區(qū)。
　　（二）基本公共服務(wù)水平地區(qū)差距巨大
　　基本公共服務(wù)水平呈現(xiàn)出明顯的區(qū)域特征：東部、中部、東北大部分省達(dá)到全國平均水平，而西部普遍低于全國平均水平。最低的西藏基本公共服務(wù)只相當(dāng)于全國平均水平的64.3%，而最高的北京則比全國平均水平高73.1%。兩者相差1.69倍。
　　（三）基本公共服務(wù)各領(lǐng)域發(fā)育也有較大差距
　　比較公共教育、醫(yī)療衛(wèi)生、基本社會(huì)保障和就業(yè)三類指數(shù)，其中醫(yī)療衛(wèi)生全國相對差距最小，公共教育次之，基本社會(huì)保障和就業(yè)差距最大。三類分指數(shù)中，基本社會(huì)保障和就業(yè)差距最高水平與最低水平之比為5.68；公共教育次之，最高水平與最低水平之比為3.00；基本醫(yī)療衛(wèi)生各地區(qū)差距相對最低，最高水平與最低水平之比為1.42。各項(xiàng)基本公共服務(wù)最高與最低水平的極差詳見表1。
　　
　　四、影響基本公共服務(wù)水平因素與政策建議
　?。ㄒ唬┘涌斐擎?zhèn)化進(jìn)程，統(tǒng)籌考慮推進(jìn)基本公共服務(wù)水平
　　基本公共服務(wù)水平和城鎮(zhèn)化率有非常高的相關(guān)性。京、滬、津三地城市化率在75—85%區(qū)間內(nèi)，已經(jīng)達(dá)到發(fā)達(dá)國家水平，三類基本公共服務(wù)水平均遙遙領(lǐng)先于其他諸?。怀鞘谢食^50%的省有10個(gè)，其基本公共服務(wù)水平均高于全國平均水平。城市化率越高，基本公共服務(wù)水平越高；在基本公共服務(wù)水平低于全國平均水平的14個(gè)省中，有8個(gè)城鎮(zhèn)化率在40—50%之間，城鎮(zhèn)化率在20—40%的6個(gè)省是全國基本公共服務(wù)水平最低的地區(qū)。
　　“十二五”時(shí)期乃至更長一個(gè)階段，是我國加速城市化進(jìn)程的重要時(shí)期，縮小基本公共服務(wù)區(qū)域差距和城鄉(xiāng)差距都可以通過加速城市化來帶動(dòng)。按照每年提升1%城鎮(zhèn)化水平，在“十二五”時(shí)期，將有6個(gè)省城市化率超過50%，基本公共服務(wù)水平得到顯著提升。
　　（二）研究制定“公共服務(wù)政府間關(guān)系法”，明確地方政府是基本公共服務(wù)提供主體
　　轉(zhuǎn)移支付是中央政府和省級政府財(cái)政關(guān)系的重要體現(xiàn)。“十一五”時(shí)期中央對地方轉(zhuǎn)移支付的力度不斷加大，到2009年全國68476億元財(cái)政總收入中，中央和地方分別占到52.4%：47.6%，經(jīng)過稅收返還和轉(zhuǎn)移支付及地方上解調(diào)整后，中央和地方財(cái)力結(jié)構(gòu)發(fā)生重大變化，中央收入為財(cái)政總收入的14.3%，地方為85.7%。因此必須明確地方政府是基本公共服務(wù)提供主體的地位，中央政府負(fù)責(zé)均等化財(cái)力保障?！笆濉逼陂g應(yīng)該研究制定“公共服務(wù)政府間關(guān)系法”，明確各級政府對基本公共服務(wù)中的權(quán)利與義務(wù)。中央負(fù)責(zé)制度設(shè)計(jì)、戰(zhàn)略規(guī)劃、標(biāo)準(zhǔn)制定和統(tǒng)籌、財(cái)力支撐。省政府負(fù)責(zé)省內(nèi)基本公共服務(wù)均等化實(shí)施與評估，而縣政府要肩負(fù)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的工作，基層政府的第一職能是服務(wù)主體，它的工作重心是成本中心，不是利潤中心。
　?。ㄈ┲种贫ɑ竟卜?wù)標(biāo)準(zhǔn)體系規(guī)劃，規(guī)范多元主體介入社會(huì)公共服務(wù)的路徑和實(shí)施標(biāo)準(zhǔn)
　　根據(jù)測算，以省際基本公共服務(wù)平均水平為保底標(biāo)準(zhǔn)，2008年三類保底達(dá)到全國平均水平人均經(jīng)費(fèi)是888元。結(jié)合“十二五”時(shí)期人口和GDP增長，參照2000年以來人均財(cái)政支出占人均GDP比重時(shí)間序列，預(yù)測2011年人均財(cái)政支出占人均GDP將超過20%，到2015年財(cái)政支出占GDP比重將達(dá)到28%，而其中基本公共服務(wù)支出比重也將大幅度提升，由2009年占財(cái)政支出的29%，預(yù)測到2015年達(dá)到47%，2015年三項(xiàng)保底（實(shí)際包括四有加保障）標(biāo)準(zhǔn)支出將達(dá)到3945.6元，年平均增速14.29%，扣除物價(jià)因素，實(shí)際增長比GDP增長高2個(gè)百分點(diǎn)左右。“十二五”期間三類保底基本公共服務(wù)總需求累計(jì)有25.8萬億元規(guī)模，需要?jiǎng)訂T龐大的社會(huì)力量參與基本公共服務(wù)的供給。因此制定基本公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)體系規(guī)劃迫在眉睫。
　　這一標(biāo)準(zhǔn)體系是政府、居民、社會(huì)組織和企業(yè)參與交流最終形成共識(shí)的平臺(tái)。應(yīng)該包括政府的財(cái)政投入標(biāo)準(zhǔn)、政府服務(wù)采購標(biāo)準(zhǔn)、政府投入經(jīng)濟(jì)社會(huì)評價(jià)、服務(wù)設(shè)施空間布局標(biāo)準(zhǔn)、設(shè)施配置標(biāo)準(zhǔn)、服務(wù)規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)、服務(wù)人員素質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)、服務(wù)收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、服務(wù)認(rèn)證監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)、服務(wù)解紛處理規(guī)范、服務(wù)滿意度評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)等等。
　　
　?。ū疚氖?010年國家發(fā)展改革委宏觀院重點(diǎn)課題“基本公共服務(wù)均等化標(biāo)準(zhǔn)與階段性目標(biāo)研究”的階段性成果）
　?。ㄔt穎，國家發(fā)展改革委社會(huì)所副研究員）