全國的“十二五”規(guī)劃和各省區(qū)市的“十二五”規(guī)劃都已經(jīng)制定出來，并經(jīng)過同級人民代表大會通過。
　　全國的“十二五”規(guī)劃，統(tǒng)籌全局，高瞻遠矚，指導(dǎo)方針切合實際，增長速度的設(shè)定與優(yōu)化結(jié)構(gòu)、提高效益、節(jié)約資源、保護環(huán)境的要求相一致，它體現(xiàn)了經(jīng)濟發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變，體現(xiàn)了國家的意志。
　　地方的“十二五”規(guī)劃則完全是另外一個情景。31個省區(qū)市規(guī)劃的經(jīng)濟增長速度加在一起，不等于全國規(guī)劃，而是大大超越了全國規(guī)劃，使全國規(guī)劃難以有效地執(zhí)行。這集中表現(xiàn)了現(xiàn)行經(jīng)濟體制的缺陷。
　　從國家和地方兩級規(guī)劃的比較中可以看出以下一些問題：
　　一、全國規(guī)劃，把GDP年均增長率7%作為預(yù)期性指標(biāo)，即國家期望的發(fā)展目標(biāo)。而省區(qū)市的規(guī)劃，沒有一個把GDP的年均增長率7%作為自己的預(yù)期目標(biāo)，低的定為8%，高的定為翻一番和爭取翻一番，接近15%。
　　“十二五”規(guī)劃與“十一五”規(guī)劃有一個不同。鑒于各地提出的“十二五”期間經(jīng)濟增長速度普遍偏高，國務(wù)院要求各省區(qū)市在人代會審議規(guī)劃之前，先與中央有關(guān)部門溝通協(xié)調(diào)，與國家規(guī)劃進行銜接，使地方規(guī)劃與國家總體規(guī)劃相一致。這一要求起到的作用，是不少省區(qū)把GDP增長的具體數(shù)字藏了起來，把指標(biāo)表達為增長10%以上、11%以上或12%以上。這給計算全國各省區(qū)市GDP增長的平均數(shù)增添了難度。但是，我們還是可以從中算出一個大概的數(shù)字。
　　根據(jù)統(tǒng)計，全國31個省區(qū)市中，GDP年均增長率定為8%或8%以上的有4個，定為8.5%的有1個，定為9%或9%以上的有2個，定為10%或10%以上的有9個，定為11%或11%以上的有2個，定為12%或12%以上的有12個，定為13%的有1個。這其中有11個提出五年翻一番或力爭翻一番。從各地方表達的決心來看，想五年翻一番的可能不止這11個。按照這個情況，全國31個省區(qū)市的GDP年均增長率加權(quán)平均，大體在10.5%上下。
　　這樣，全國GDP增長就出現(xiàn)了兩個預(yù)期性指標(biāo)：國家規(guī)劃為7%，地方規(guī)劃為10.5%，后者高出前者50%。
　　“十一五”的GDP增長規(guī)劃，國家規(guī)劃為7.5%，地方規(guī)劃平均為10%，后者高出前者30%?！笆濉币?guī)劃兩者差距比“十一五”擴大了，全國面臨的將是許多地方的新一輪加快發(fā)展。
　　分地區(qū)的情況如下（見表）：
　　東部地區(qū)這10個省市，GDP約占全國的53%，“十一五”規(guī)劃平均為10%左右，“十二五”規(guī)劃平均為9%以上，速度仍然不低。
　　東北地區(qū)這3個省，GDP約占全國的8%，“十一五”規(guī)劃平均為11%，“十二五”規(guī)劃平均為12%，追求的仍然是加快發(fā)展。
　　
　　中部地區(qū)這6個省，GDP約占全國的20%，“十一五”規(guī)劃平均為10%以上，“十二五”規(guī)劃平均為11%以上，追求的是新一輪跨越和加速崛起。
　　西部地區(qū)這12個省區(qū)市，GDP約占全國的19%，“十一五”規(guī)劃平均為10%以上，“十二五”規(guī)劃平均為12%以上，跨越發(fā)展幾乎成為共同用語，追求5年翻一番和力爭翻一番幾乎成為普遍目標(biāo)。
　　國家規(guī)劃與地方規(guī)劃差距如此之大，而且各有各的道理，兩者不可能并行不悖。由于國家規(guī)劃中的預(yù)期性指標(biāo)并不分解下達，也不作為國家的宏觀調(diào)控目標(biāo)，地方執(zhí)行的不是國家規(guī)劃而是地方自己制定的規(guī)劃，這就使國家規(guī)劃為地方規(guī)劃所架空，并在執(zhí)行中地方規(guī)劃取代了國家規(guī)劃。這是國家規(guī)劃的預(yù)期性指標(biāo)難以實現(xiàn)的關(guān)鍵所在。
　　二、GDP增長速度的差距，代表了所采取的經(jīng)濟發(fā)展方式的差距。國家規(guī)劃所以把GDP的年均增長預(yù)期定為7%，是因為“十一五”的經(jīng)濟增長仍然是粗放的增長，能源和環(huán)境的瓶頸制約作用更加明顯，“十二五”要加快轉(zhuǎn)變發(fā)展方式，把工作重點放在提高經(jīng)濟增長的質(zhì)量和效益上，并把發(fā)展的成果用在民生上，就必須把增長速度放低，以體現(xiàn)科學(xué)發(fā)展的要求。而地方的規(guī)劃，雖然都標(biāo)榜以加快轉(zhuǎn)變發(fā)展方式為主線，但多數(shù)重點依然放在速度上，把加快發(fā)展作為解決所有問題的關(guān)鍵，把省區(qū)之間的趕超作為主要目標(biāo)，提出在新一輪競爭中搶占先機，在新一輪競相發(fā)展中脫穎而出，有的甚至提出不進則退，不惜背水一戰(zhàn)。這樣，轉(zhuǎn)變發(fā)展方式必然降到從屬的地位。
　　我們曾對“十一五”規(guī)劃的制定和實施作過分析?！笆晃濉币?guī)劃把GDP年均增長率定為7.5%，要求增長方式由主要依靠投資和出口拉動轉(zhuǎn)向消費與投資、內(nèi)需與外需協(xié)調(diào)拉動轉(zhuǎn)變，由主要依靠工業(yè)帶動向三次產(chǎn)業(yè)協(xié)調(diào)帶動轉(zhuǎn)變，由主要依靠資金和物質(zhì)要素投入帶動向主要依靠提高資源利用效率和依靠科技進步帶動轉(zhuǎn)變。由于多數(shù)地區(qū)追求的是加快速度，最后實現(xiàn)的全國GDP的增長不是7.5%，而是11.2%，主要依靠的仍然是投資拉動和物質(zhì)要素的投入，依靠工業(yè)特別是重化工業(yè)的帶動。GDP的增長速度上去了，而投資則大幅度增長，能源消費總量大幅度增加，許多產(chǎn)能更加過剩。很顯然，我們所面臨的能源、環(huán)境、生態(tài)問題，以及經(jīng)濟中的不平衡、不協(xié)調(diào)、不可持續(xù)的問題，不是7.5%的增速造成的，而主要是11.2%的增速造成的。
　　許多地區(qū)“十二五”規(guī)劃GDP高速增長仍然是以投資的高速擴張和能源的過高需求作為支撐條件。不少省區(qū)固定資產(chǎn)投資年均增長速度都定在20%以上，省區(qū)市要求的2015年能源消費總量加在一起超過50億噸標(biāo)準(zhǔn)煤，比2010年的32.5億噸增加50%以上，這顯然是不合理的。不把速度放慢，一切轉(zhuǎn)變都將難以實現(xiàn)。有的省區(qū)提出實現(xiàn)速度與質(zhì)量雙重跨越，實現(xiàn)加快發(fā)展速度與加快轉(zhuǎn)變發(fā)展方式相統(tǒng)一，實現(xiàn)更好的發(fā)展質(zhì)量、更快的發(fā)展速度、更大的發(fā)展效益，口號固然美麗，但都很難做到。
　　令人擔(dān)心的是，中西部地區(qū)重走東部地區(qū)高速發(fā)展階段高投入、高消耗、高污染、低效益的老路。特別是承接?xùn)|部轉(zhuǎn)移過來的產(chǎn)業(yè)，千萬不能不考慮能源消耗和環(huán)境污染，不能等到環(huán)境破壞了的時候再去治理環(huán)境。在減少主要污染物排放總量的地區(qū)指標(biāo)分解中，照顧中西部地區(qū)，實際上將是害了中西部地區(qū)，決不能讓中西部地區(qū)走重速度輕環(huán)保、先污染后治理的老路。全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展，不僅是東部地區(qū)應(yīng)當(dāng)考慮的問題，同樣是中西部地區(qū)應(yīng)當(dāng)考慮的問題。
　　三、追求過高速度，不是一個地區(qū)或者少數(shù)地區(qū)的個別現(xiàn)象，而是多數(shù)地區(qū)的普遍現(xiàn)象；也不是一個5年計劃的個別現(xiàn)象，而是多少個5年計劃的普遍現(xiàn)象。這就必須從體制和機制上找原因。不解決體制和機制問題，也就不能從根本上轉(zhuǎn)變經(jīng)濟的發(fā)展方式。
　　1984年我國第一個經(jīng)濟體制改革決定，就指出了傳統(tǒng)體制的弊端是政企不分、條塊分割。為了從根本上解決這個弊端，1992年黨的十四大確定了我們實行社會主義市場經(jīng)濟體制，即在國家宏觀調(diào)控下讓市場對資源配置起基礎(chǔ)性作用。
　　社會主義市場經(jīng)濟體制的本質(zhì)要求是：政企分開，企業(yè)是獨立的經(jīng)濟實體，也是市場的主體，政府不再干預(yù)企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營活動；全國是統(tǒng)一的市場，不再是按塊塊分割；市場對資源配置起基礎(chǔ)性作用，除少數(shù)稀缺資源外，政府不再直接配置資源；為克服市場缺陷，必須加強宏觀調(diào)控，宏觀調(diào)控權(quán)在中央。
　　經(jīng)過多年的改革，社會主義市場經(jīng)濟體制的建設(shè)取得了進展，但并沒有到位。在中央層面上，政企不分、條條分割的局面有了很大改變，中央的直屬企業(yè)大部分下放給了地方，中央工業(yè)專業(yè)部門基本上撤銷。但在地方層面上，政企不分的局面依然嚴(yán)重存在，而塊塊分割的局面基本上沒有改變。這表現(xiàn)在：
　　第一，每年和每個5年，中央都制定統(tǒng)籌全局的國民經(jīng)濟和社會發(fā)展的年度計劃和五年規(guī)劃，從綜合平衡出發(fā)，布局了全國的一盤棋。與此同時，每個地區(qū)都按自己的意愿，規(guī)定與國家規(guī)劃相同內(nèi)容但增長速度高于全國規(guī)劃預(yù)期目標(biāo)的國民經(jīng)濟和社會發(fā)展的年度計劃和五年規(guī)劃，下自己的一盤棋。兩個規(guī)劃并存，表明了我們的體制仍然是塊塊分割的體制，我們的市場仍然是分割的市場而不是統(tǒng)一的市場。
　　
　　第二，GDP指標(biāo)在全國計劃中是作為預(yù)期性指標(biāo)出現(xiàn)的，國家明確規(guī)定預(yù)期性指標(biāo)主要依靠市場主體的自主行為實現(xiàn)，政府的責(zé)任是創(chuàng)造良好的宏觀環(huán)境、制度環(huán)境和市場環(huán)境，適時地調(diào)整宏觀調(diào)控的方向和力度，綜合運用各種政策引導(dǎo)社會資源配置。而在地方則不是如此。地方不僅規(guī)定包括一、二、三產(chǎn)業(yè)在內(nèi)的GDP的預(yù)期指標(biāo)，而且規(guī)定包括預(yù)算內(nèi)投資、國外投資、銀行貸款和企業(yè)自籌投資在內(nèi)的全社會的固定資產(chǎn)投資指標(biāo)，規(guī)定全地區(qū)要打造多少個上千億元產(chǎn)值的行業(yè)，打造多少個銷售收入超千億元的園區(qū)，并且把這些指標(biāo)層層下達，甚至下達到一些企業(yè)，并規(guī)定黨政干部招商引資任務(wù)，務(wù)求完成。這就使地方政府在很大程度上代替了市場主體的自主行為，成為經(jīng)濟活動的直接指揮者和資源配置的主要擔(dān)當(dāng)者。財稅體制改革不到位，財權(quán)與事權(quán)不統(tǒng)一，也促使地方政府?dāng)U大追求GDP高增長，進而追求地方財政收入高增長的行政權(quán)力。
　　第三，由于地方黨政領(lǐng)導(dǎo)班子和黨政領(lǐng)導(dǎo)干部的政績考核評價機制把經(jīng)濟發(fā)展水平作為主要考核項目，其完成與否與政績掛鉤，與干部的獎懲和升降掛鉤，這就使增長速度等預(yù)期性指標(biāo)變成了強化政府責(zé)任的約束性指標(biāo)。地方政府為了追求政績，勢必競相攀比GDP，擴大建設(shè)規(guī)模，從而造成大量的盲目建設(shè)和過度開發(fā)，在全國形成嚴(yán)重的資源浪費和生態(tài)環(huán)境的破壞。
　　這就說明，經(jīng)濟中出現(xiàn)的問題，主要責(zé)任不在地方，而在于現(xiàn)行的體制和機制。在現(xiàn)行的體制和機制下，許多事情地方不得不這樣做。因此，單靠提高認(rèn)識和覺悟，要求地方利益服從全局利益來轉(zhuǎn)變發(fā)展方式，是遠遠不夠的，必須從根本上解決體制和機制的問題。
　　2004年12月中央經(jīng)濟工作會議上，胡錦濤總書記講話中講過這樣一段話：“體制機制不完善、改革不到位，是經(jīng)濟社會發(fā)展中諸多矛盾和問題產(chǎn)生的重要根源。如不加快體制改革和機制創(chuàng)新，國民經(jīng)濟持續(xù)快速協(xié)調(diào)健康發(fā)展就沒有堅實的體制基礎(chǔ)。這些問題既是經(jīng)濟運行中重復(fù)出現(xiàn)盲目投資和較大波動的根本原因，也是實現(xiàn)經(jīng)濟社會全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展的重大障礙。解決這些矛盾和問題已經(jīng)刻不容緩?！边@充分說明了改革體制和機制的重要。
　　改革經(jīng)濟管理體制的重點，應(yīng)當(dāng)是進一步打破地方層面政企不分、塊塊分割的弊端，轉(zhuǎn)變地方政府的職能，改變兩個計劃并存的局面。同時，改革財稅體制，使財權(quán)與事權(quán)相一致。
　　政府官員政績考核辦法，應(yīng)當(dāng)遵守社會主義市場經(jīng)濟體制，明確區(qū)分政府、企業(yè)、市場三者的職能。政府既不能越位，不能代替企業(yè)和市場，也不能放棄職守，放松市場監(jiān)管、社會管理和公共服務(wù)。對政府官員政績的考核應(yīng)當(dāng)限于政府應(yīng)當(dāng)管的事，應(yīng)當(dāng)由企業(yè)、市場本身管的事就不應(yīng)當(dāng)納入政府官員政績的考核范圍。
　　這種轉(zhuǎn)變是經(jīng)濟體制改革的攻堅戰(zhàn)，必須自上而下有條不紊地進行。它不可能在短時間就能完成，必須做大量的思想工作和制度安排，但是應(yīng)當(dāng)從現(xiàn)在開始，就把它擺到議事日程。
　　
　　注： 江西公布，2010年GDP為9435億元，2015年要達到1.8萬億元，力爭達到2萬億元。