關(guān) 博

(中國人民大學(xué)公共管理學(xué)院社會(huì)保障研究所,北京 100872)

一、基本養(yǎng)老保險(xiǎn)中的策略性行為概述

1.策略性行為的概念

策略性行為 (Strategic Behavior)的概念最早由經(jīng)濟(jì)學(xué)家謝林提出,當(dāng)時(shí)被定義為:企業(yè)通過影響競爭者對該企業(yè)的預(yù)期,使競爭者在預(yù)期的基礎(chǔ)上做出對該企業(yè)有利的行為[1]。這個(gè)提法實(shí)際是修正了完全市場理論,在完全市場的基本假設(shè)下,因?yàn)槭袌龈偁幨浅浞值?存在足夠多的生產(chǎn)者,所以企業(yè)只能被動(dòng)地接受市場均衡價(jià)格。而策略性行為理論則是認(rèn)為企業(yè)作為微觀經(jīng)濟(jì)主體,不是市場均衡價(jià)格的被動(dòng)接受者,而可以根據(jù)周圍環(huán)境變化,靈活作出反應(yīng),乃至主動(dòng)去影響其他經(jīng)營主體,進(jìn)而進(jìn)行定價(jià)。后來策略性行為這一分析視角被公共政策分析領(lǐng)域借用,用以分析制度規(guī)則與政策對象行為選擇的互動(dòng)。在基本養(yǎng)老保險(xiǎn)領(lǐng)域的策略性行為可以被定義為參保個(gè)人和企業(yè)基于對基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度認(rèn)知,有意識、有目的地調(diào)整行為方式,以實(shí)現(xiàn)自身的利益改進(jìn)。行為者行動(dòng)存在時(shí)并不一定有明確的目標(biāo)和嚴(yán)密的計(jì)劃,但也并非因此不合理,它的合理性存在于對一定背景下機(jī)遇的把握和對其他行為者行動(dòng)以及他們之間建立的利害關(guān)系的掌握上[2]。

2.關(guān)于公共養(yǎng)老金領(lǐng)域策略行為的討論

養(yǎng)老金領(lǐng)域一直是學(xué)界研究的重點(diǎn)領(lǐng)域,策略性行為理論也為研究養(yǎng)老金問題開拓了新的視角。Bernheim等 (1986)研究發(fā)現(xiàn),引入社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)之后,老年人會(huì)有更強(qiáng)的策略性遺產(chǎn)動(dòng)機(jī),以彌補(bǔ)因?yàn)榧彝?nèi)部經(jīng)濟(jì)聯(lián)系被社會(huì)保障部分替代之后,子女關(guān)心照顧的下降[3]。Feldstein(1998)提出,通過采取策略性行為,人們可以像那些市場競爭中的不幸者、老年人,殘疾人一樣,享受到養(yǎng)老保障待遇[4]。Brown(2006)基于生命周期模型框架分析,認(rèn)為考慮到可能采取的策略性行為的話,個(gè)人會(huì)以未來的社會(huì)保障待遇給付為抵押進(jìn)行借貸,從而影響終身資源配置[5]。Scheubel (2010)等人通過實(shí)驗(yàn)室法研究表明,人們普遍會(huì)對提高退休年齡的養(yǎng)老金改革議題作出策略性回應(yīng),低估自身未來的預(yù)期勞動(dòng)能力,從而抵制提高退休年齡議題的通過[6]。

除了個(gè)體的策略性行為之外,政府作為公共養(yǎng)老的主體之一,它所采取的策略行為也被學(xué)者們關(guān)注。Dalen和Praag(1993)認(rèn)為政府會(huì)采取跨時(shí)策略性行為,即影響未來養(yǎng)老金的繳費(fèi)率和利率水平,來應(yīng)對可能的養(yǎng)老金困境,使用經(jīng)濟(jì)增長模型模擬表明,和完全競爭假設(shè)相比,政府的策略性行為會(huì)導(dǎo)致更低的福利水平[7]。Schludi(2001)從政治經(jīng)濟(jì)學(xué)的視角,研究了歐洲國家養(yǎng)老金改革中,政府與反對黨、政府與工會(huì)之間的策略性博弈,并探討了達(dá)成政治聯(lián)盟的條件[8]。

和國外學(xué)者比較豐富的研究相比,國內(nèi)學(xué)者目前對于公共養(yǎng)老金中策略性行為的探討比較少,在研究的廣度和深度上都亟待發(fā)展。葉響裙 (2001)基于案例調(diào)研和文獻(xiàn)調(diào)查,對于我國基本養(yǎng)老保險(xiǎn)政策實(shí)施過程中,企業(yè)和執(zhí)行機(jī)構(gòu)的策略性行為進(jìn)行了具體分析[9]。朱永虹,邵偉 (2009)探討了養(yǎng)老保險(xiǎn)征繳中企業(yè)行為的策略性選擇,認(rèn)為養(yǎng)老保險(xiǎn)制度推行中遇到的企業(yè)隱瞞員工工資收入、拒絕繳納養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)問題,說明了制度本身存在先天不足[10]。此外,朱永虹,邵偉 (2009)還對農(nóng)民工社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)中企業(yè)的策略性行為進(jìn)行分析,并提出制度構(gòu)想建議[11]。

3.我國基本養(yǎng)老保險(xiǎn)中的策略性行為

面對基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度,企業(yè)和個(gè)人除了完全遵從制度要求,嚴(yán)格履行應(yīng)盡義務(wù)之外,還可能采取退出行為和抵制行為。前者是指企業(yè)和個(gè)人對于現(xiàn)有基本養(yǎng)老保險(xiǎn)供給不滿意,可以拒絕消費(fèi)當(dāng)前的產(chǎn)品,進(jìn)而選擇其他供給主體提供的替代品,例如在社會(huì)保障改革起步,制度尚不完善的時(shí)候,一些企業(yè)為了讓自己的管理人員獲得更高水平的保障,選擇以商業(yè)年金替代社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)。退出行為是參保企業(yè)和個(gè)人作為養(yǎng)老保障產(chǎn)品消費(fèi)者行使自由選擇權(quán),表達(dá)對于基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度否定甚至反對的態(tài)度。抵制行為是指企業(yè)和個(gè)人既不完全認(rèn)同基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度可以為其帶來最大利益,也不完全遵守,但是不公開地表達(dá)否定或者反對的態(tài)度,而以表面上的遵從或者認(rèn)同掩飾自己消極的看法,行為者會(huì)采取一些措施對于養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的目標(biāo)、手段、內(nèi)容或者適用范圍進(jìn)行修改,以盡力消解制度對其造成的影響,實(shí)現(xiàn)利益增進(jìn)。對基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度而言,抵制行為的選擇有很多種,包括個(gè)人選擇提前退休,企業(yè)瞞報(bào)繳費(fèi)基數(shù),少報(bào)職工人數(shù)等。

從實(shí)際表現(xiàn)來看,抵制行為的發(fā)生遠(yuǎn)遠(yuǎn)多于退出行為,這樣的格局是由以下幾個(gè)因素導(dǎo)致的。首先,基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度具有公共物品屬性,政府壟斷提供,以法規(guī)為保障強(qiáng)制消費(fèi),并不存在一個(gè)競爭性的市場,個(gè)人和企業(yè)也沒有可供選擇的其他合法替代產(chǎn)品,企業(yè)和個(gè)人沒有表達(dá)其選擇偏好的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)。其二,企業(yè)執(zhí)行退出策略的成本高昂。在我國,雖然市場已經(jīng)在資源配置中發(fā)揮基礎(chǔ)性作用,但是各級地方政府對于社會(huì)資源配置,尤其是企業(yè)休戚相關(guān)的土地資源、金融資源走向的影響力仍然不容忽視,所以企業(yè)會(huì)避免風(fēng)險(xiǎn),不愿意公開表達(dá)對于公共政策的異議,進(jìn)而被視為不合作的對象而遭到懲治,會(huì)盡量以合作的態(tài)度執(zhí)行基本養(yǎng)老保險(xiǎn)政策。其三,企業(yè)和個(gè)人不擁有退出政策的渠道?；攫B(yǎng)老保險(xiǎn)制度是以國務(wù)院和各級地方法規(guī)為依據(jù)強(qiáng)制實(shí)施的,沒有賦予企業(yè)和個(gè)人合法的選擇權(quán)。企業(yè)如果拒絕參保會(huì)被勞動(dòng)監(jiān)察部門和社會(huì)保障部門懲罰。對于個(gè)人而言,社會(huì)保障費(fèi)是源泉扣繳,在個(gè)人拿到工薪收入之前已經(jīng)被代扣完畢,執(zhí)行退出策略在技術(shù)上不可行。

二、基本養(yǎng)老保險(xiǎn)中策略性行為的發(fā)生機(jī)理

1.自利動(dòng)機(jī)是策略性行為發(fā)生的內(nèi)在誘因

根據(jù)西方經(jīng)濟(jì)學(xué)基本假設(shè),每個(gè)人都是“理性經(jīng)濟(jì)人”,即以追求自身利益最大化為一切行動(dòng)的出發(fā)點(diǎn)。雖然經(jīng)典的經(jīng)濟(jì)人假設(shè)是一種理論真空中存在的概念,對現(xiàn)實(shí)中廣泛存在的利他主義行為缺乏足夠的解釋力,也被很多學(xué)者所批評反對。但是任何人也不能否認(rèn)自利取向是人類行為的基本動(dòng)機(jī)之一,顯著地影響著各種經(jīng)濟(jì)活動(dòng)。

阿羅在1951年證明:在公共選擇機(jī)制下無法將所有人的福利偏好轉(zhuǎn)化為整個(gè)社會(huì)的福利偏好,那么也就意味著任何公共政策都很難實(shí)現(xiàn)整個(gè)社會(huì)所有成員的帕累托改進(jìn),相反在一些人受惠于政策的同時(shí)一定會(huì)有人相對福利受損,這是公共政策重新切割社會(huì)福利的必然結(jié)果。在基本養(yǎng)老保險(xiǎn)政策的實(shí)施中,政策的目標(biāo)群體并非擁有相同的福利函數(shù),有些企業(yè)和個(gè)人會(huì)感覺到自己“吃虧”,這種相對的福利受損既可能是和制度實(shí)施之前的狀態(tài)進(jìn)行比較,也可能是相對其他參保者而言福利改進(jìn)較小。在自利動(dòng)機(jī)的驅(qū)動(dòng)下,福利相對受損的政策對象為了實(shí)現(xiàn)個(gè)人利益最優(yōu),可能會(huì)努力抵消政策對自己造成的影響,即采取抵制行為。如果政策的影響顯著,造成的后果超出了高昂的退出成本,企業(yè)和個(gè)人在權(quán)衡成本收益之后甚至?xí)_自己對于制度的否定態(tài)度。

2.預(yù)算約束是策略性行為發(fā)生的外在推力

基本養(yǎng)老保險(xiǎn)雖然由政府舉辦并提供,但是并不具有完全的公共物品屬性,制度供款并不來自于當(dāng)期財(cái)政的一般轉(zhuǎn)移支付,而是來自于參保企業(yè)和個(gè)人的繳費(fèi)。應(yīng)該承認(rèn),依據(jù)其他國家的制度繳費(fèi)率和待遇水平比為參照,我國基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的供款負(fù)擔(dān)是比較重的。根據(jù)《關(guān)于完善企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的決定》(國發(fā) [2005]38號文),基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的繳費(fèi)比例被確定為企業(yè)繳納職工工資總額20%,個(gè)人繳納繳費(fèi)工資基數(shù)的8%,這一供款水平是明顯偏高的。世界銀行的經(jīng)驗(yàn)表明,超過20%的強(qiáng)制供款比例就會(huì)給個(gè)人造成很大的直接成本。美國社會(huì)保障企業(yè)負(fù)擔(dān)水平為10.75%,德國根據(jù)企業(yè)性質(zhì)為17.99%到21.99%,日本為13.7%至28%,OECD國家的平均繳費(fèi)率為19.5%[12]。因?yàn)榻y(tǒng)計(jì)口徑的差異,這里所說的其他國家繳費(fèi)比例所支持的險(xiǎn)種不僅僅包括養(yǎng)老,一般還會(huì)包括遺屬和工傷的內(nèi)容,即用更少的繳費(fèi)實(shí)現(xiàn)了更多的風(fēng)險(xiǎn)保護(hù)。

在國際分工中,我國企業(yè)多處于產(chǎn)業(yè)鏈的中下游,產(chǎn)品的利潤比較薄,經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)比發(fā)達(dá)國家的企業(yè)差,社會(huì)保險(xiǎn)負(fù)擔(dān)能力也比較低,過高的養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)與企業(yè)現(xiàn)有財(cái)力水平不匹配,削弱了企業(yè)的盈利能力[13]。為了保證企業(yè)的基本運(yùn)轉(zhuǎn),一些企業(yè),尤其是經(jīng)營困難企業(yè)的管理者就會(huì)以少繳、瞞報(bào)或者拖欠社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)的方式緩解當(dāng)期財(cái)務(wù)壓力,以保障經(jīng)營基本開支不被擠占?；仡櫳鐣?huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)改革歷程會(huì)發(fā)現(xiàn),我國企業(yè)經(jīng)營最困難的時(shí)候也是養(yǎng)老保險(xiǎn)策略性行為發(fā)生嚴(yán)重的時(shí)候。上世紀(jì)90年代末,我國國企在內(nèi)外需雙不足的壓力下開始改制,大批國有企業(yè)不能適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)而瀕臨破產(chǎn),這一時(shí)期養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)欠繳問題也相當(dāng)嚴(yán)重,截止1999年底,全國企業(yè)共欠繳養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)共383億元,其中1000萬元以上的欠費(fèi)大戶有200余家,欠繳費(fèi)用的主體部分是養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)。

3.制度設(shè)計(jì)缺陷是策略性行為發(fā)生的必要條件

公共養(yǎng)老金制度設(shè)計(jì)的缺陷,造成策略性行為在技術(shù)上存在可行路徑,即政策對象有可能在維持表面態(tài)度遵從的同時(shí)采取消極抵制和越軌行為。這些設(shè)計(jì)缺陷體現(xiàn)在以下的幾個(gè)方面。

首先提前退休津貼的存在會(huì)刺激參保者提前離開勞動(dòng)市場。我國基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度中的社會(huì)統(tǒng)籌部分,在計(jì)算發(fā)放的時(shí)候?qū)嵭写_定給付制 (DB制),即制度建立者按照一個(gè)既定公式承諾參保人員的退休后待遇,理論上勞動(dòng)者只有工作達(dá)到正常退休年齡時(shí),才能獲得全部既得權(quán)益 (Vesting Benefit)。也只有在正常退休年齡的時(shí)候,制度在精算上才是平衡的。但是為了保護(hù)勞動(dòng)者,并尊重勞動(dòng)者的工作、閑暇選擇權(quán),一般公共養(yǎng)老金制度都會(huì)允許提前退休,只要達(dá)到提前退休年齡之后,勞動(dòng)者就可以獲得全部既得權(quán)益。從而制度對于提前退休的參保者給予了一個(gè)“提前退休津貼”,從財(cái)務(wù)上鼓勵(lì)了提前退休行為的發(fā)生[14]。

其次是正規(guī)部門和非正規(guī)部門的人為分割,誘使勞動(dòng)者轉(zhuǎn)入非正規(guī)部門就業(yè),以逃避繳費(fèi)。從各國公共養(yǎng)老金發(fā)展路徑來看,一般最初的制度起點(diǎn)只是覆蓋正規(guī)就業(yè)部門,非正規(guī)就業(yè)部門是逐步納入的,在一些制度要件的規(guī)定上和正規(guī)部門存在著差異。我國基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度在制度設(shè)計(jì)上也存在正規(guī)部門和非正規(guī)部門的差異,正規(guī)部門職工養(yǎng)老保險(xiǎn)的總供款率為28%,而自雇者和靈活就業(yè)人員的供款率為20%。世界銀行曾經(jīng)在《防止老齡危機(jī)》的報(bào)告中提醒:如果逃避到非正規(guī)部門比較容易,工人們對于高供款率的反應(yīng)就是采取策略性行為,以退出繳費(fèi)者的行列[15]。

最后,正式規(guī)則約束力有限也減少了策略性行為發(fā)生的機(jī)會(huì)成本[16]。目前用于規(guī)范社會(huì)保險(xiǎn)征繳、發(fā)放環(huán)節(jié)的法規(guī)和部門規(guī)章包括《社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)征繳暫行條例》、《社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)征繳監(jiān)督檢查辦法》、《社會(huì)保險(xiǎn)稽核辦法》等,這些法律的頒布有效遏制了企業(yè)和個(gè)人策略性行為,對于糾正策略性行為的不良后果,提供了政策支持。以2003年至2007年為例,全國各地共查處企業(yè)少繳各項(xiàng)保險(xiǎn)費(fèi)203億元,已補(bǔ)繳到賬165億元。共查處26萬人有欺詐、冒領(lǐng)社會(huì)保險(xiǎn)待遇的行為,欺詐、冒領(lǐng)養(yǎng)老金6億元。累計(jì)清欠應(yīng)繳費(fèi)用945億元[17]。雖然和制度建設(shè)初期相比,正式約束機(jī)制有所加強(qiáng),但是其制裁手段和力度仍然不足以制約企業(yè)和個(gè)人作出策略性行為決策,這主要是因?yàn)榛攫B(yǎng)老保險(xiǎn)執(zhí)行環(huán)節(jié)的主要法律依據(jù)是勞動(dòng)社會(huì)保障部的部令,法定權(quán)限有限,從而導(dǎo)致社會(huì)保險(xiǎn)管理部門不具有有效的行政強(qiáng)制力,對企業(yè)很難形成正式約束與控制。

三、策略性行為造成的危害

1.削弱制度的保障功能

當(dāng)探討一項(xiàng)公共政策的時(shí)候,首先需要關(guān)注的是這個(gè)政策的目標(biāo)是什么,政策對象與政策本身的交互影響應(yīng)該以保證政策目標(biāo)有效實(shí)現(xiàn)為前提。養(yǎng)老保險(xiǎn)制度是為了保障老年公民在年老喪失勞動(dòng)能力時(shí),仍然能夠得到足夠的經(jīng)濟(jì)收入,以維持基本的生活水平并且共享社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展成果的公共制度安排。其制度目標(biāo)應(yīng)該是為老年公民提供充足的經(jīng)濟(jì)保障,如果策略性行為最終導(dǎo)致了養(yǎng)老金替代水平的顯著下降,那么就是對于政策有效性的危害。策略性行為作為機(jī)會(huì)主義行為的一種,行為主體進(jìn)行決策的時(shí)候都是本著自利動(dòng)機(jī),理性經(jīng)濟(jì)地作出符合個(gè)體最大利益的最優(yōu)決策。但是微觀經(jīng)濟(jì)學(xué)中“理性經(jīng)濟(jì)人”假設(shè)的前提是個(gè)體擁有完全的信息,對于自己終身的每一刻的福利函數(shù),也可以作出最優(yōu)化的安排。而實(shí)際中行為主體信息是極其有限的,不僅是對于外部環(huán)境信息獲取不足,對于個(gè)人的終身福利最大化安排,也很難有清晰的認(rèn)識。例如現(xiàn)行養(yǎng)老金制度下,因?yàn)榇嬖谔崆巴诵萁蛸N,參保者會(huì)依據(jù)已知信息和貨幣的時(shí)間偏好,對于終身收入如何平滑作出選擇,決定提前退休。但是從其整個(gè)生命周期分析,決策時(shí)刻的最優(yōu)選擇并不符合一生收入的最優(yōu)配置,在某一時(shí)刻依據(jù)有限信息作出的理性選擇很可能是短視、非理性的,行為主體將可能陷入保障相對不足的困境。為了更清晰地說明這一點(diǎn),本文建立了一個(gè)個(gè)體精算模型對這一過程進(jìn)行模擬。

如果制度允許提前退休,最低提前退休年齡為t',那么參保者在權(quán)衡貨幣時(shí)間價(jià)值和養(yǎng)老金未來權(quán)益積累之后,如果作出了策略性行為決策,即提前退休,那么他的退休年齡就提前至t'+b,b≤t-t'。

那么其退休前積累的養(yǎng)老金權(quán)益總額計(jì)算方式即變?yōu)?

本文使用B'與B的比值來測量提前退休與正常退休的權(quán)益差別,如果提前退休為理性經(jīng)濟(jì)的選擇,那么應(yīng)該有B'>B,但二者之間的大小關(guān)系并不是一定的,將取決于gy、r、r'等諸多變量的取值。

為了進(jìn)行權(quán)益比較,下面將根據(jù)中國實(shí)際將具體數(shù)值代入模型中的變量,以進(jìn)行計(jì)算。目前我國參保者個(gè)人繳費(fèi)全部記入個(gè)人賬戶,而企業(yè)繳費(fèi)全部進(jìn)入統(tǒng)籌賬戶,因此Cr=8%。個(gè)人賬戶養(yǎng)老金的記賬利率一般為銀行一年期定期存款利率,據(jù)此設(shè)個(gè)人賬戶記賬利率r=2.25%,設(shè)gy= 10.0%。。假定職工22歲參加工作并加入基本養(yǎng)老保險(xiǎn),退休年齡為60歲,提前退休年齡為55歲,即a=22,t=60,t'=55,在職期間的工資水平等同于社平工資并同比增長。統(tǒng)籌部分的替代率R取決于繳費(fèi)年限,每繳費(fèi)一年增加1%,將統(tǒng)籌養(yǎng)老金調(diào)整系數(shù)定為3%。根據(jù)我國第五次人口普查數(shù)據(jù),我國城鎮(zhèn)居民平均預(yù)期壽命為75.21歲①國家統(tǒng)計(jì)局網(wǎng)站:www.stats.gov.cn。,過去的經(jīng)驗(yàn)數(shù)據(jù)表明,人口的預(yù)期壽命都是不斷增長的,并且增長的速度要超過我們的預(yù)期估計(jì),因此可以適當(dāng)高估預(yù)期壽命為77歲。據(jù)此計(jì)算在不同退休年齡情況下,職工終身養(yǎng)老金權(quán)益積累 (如表1所示)。

表1 職工提前退休與正常退休養(yǎng)老金權(quán)益比較

如上表所示,隨著退休年齡的提前,參保者終身養(yǎng)老金權(quán)益遞減。而且要考慮到提前退休意味著退休年限的增長,即由養(yǎng)老金提供支持的年份將變得更長,那么提前退休者每年所能獲得的養(yǎng)老金水平將更少,在老年經(jīng)濟(jì)安全上會(huì)面臨更大的風(fēng)險(xiǎn)。有限的養(yǎng)老金不能提供充足的保障,因此對于采取提前退休策略的行為主體而言,這一選擇并不符合自身利益最大化安排。

2.影響制度財(cái)務(wù)平衡

如前文所述,我國基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度采取社會(huì)統(tǒng)籌與個(gè)人賬戶相結(jié)合的組織方式。社會(huì)統(tǒng)籌部分采用現(xiàn)收現(xiàn)付制的財(cái)務(wù)平衡模式。所謂現(xiàn)收現(xiàn)付制是一種當(dāng)期橫向平衡的財(cái)務(wù)制度,它是由在職一代人繳納社會(huì)保險(xiǎn)稅 (費(fèi)),形成基金,用于滿足退休人員的養(yǎng)老金需要。根據(jù)以支定收的原則,保證養(yǎng)老基金在滿足當(dāng)期支出后,不留有過多的結(jié)余。現(xiàn)收現(xiàn)付制的實(shí)質(zhì)是用于維持老年人收入的一種轉(zhuǎn)移支付,它是用當(dāng)代人創(chuàng)造的財(cái)富為上代人的老年消費(fèi)提供支持。而當(dāng)前一代人通過向制度供款,獲得了未來領(lǐng)取養(yǎng)老金的承諾。根據(jù)我國有關(guān)政策,企業(yè)需要按在職職工核定繳費(fèi)工資總額的20%繳納社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi),企業(yè)繳費(fèi)全部進(jìn)入統(tǒng)籌賬戶,即構(gòu)成了社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的當(dāng)期收入,并隨后被用于支付當(dāng)前退休者的基礎(chǔ)養(yǎng)老金。如果一些企業(yè)出于財(cái)務(wù)壓力或者基于自利動(dòng)機(jī)采取策略性行為,例如瞞報(bào)低報(bào)繳費(fèi)基數(shù)、拖欠社保繳費(fèi),那么制度的當(dāng)期基金收入就會(huì)下降。然而制度承諾給已經(jīng)退休的人員的基礎(chǔ)養(yǎng)老金待遇不會(huì)輕易改變,即支出對于收入變動(dòng)的敏感性很低,那么在企業(yè)供款不足的情況下,制度的當(dāng)期負(fù)債可能就會(huì)大于收入,呈現(xiàn)出入不敷出的狀態(tài),從而導(dǎo)致制度財(cái)務(wù)上不可持續(xù),發(fā)生支付危機(jī)的風(fēng)險(xiǎn)加大。

3.損害制度的經(jīng)濟(jì)效率

以制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的觀點(diǎn)看,基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度是政府與企業(yè)和個(gè)人之間關(guān)于養(yǎng)老保障產(chǎn)品如何提供的問題達(dá)成的社會(huì)契約性的安排:政府運(yùn)用自己的公共權(quán)力,以法律為依據(jù),直接出面供給公共養(yǎng)老保障產(chǎn)品,強(qiáng)制所有符合一定條件的企業(yè)和個(gè)人與其達(dá)成交易。企業(yè)和個(gè)人不能因?yàn)轲B(yǎng)老保障產(chǎn)品的供給數(shù)量與質(zhì)量和政府協(xié)商,只能被動(dòng)地接受政府的法律法規(guī)約定,同時(shí)也不能因?yàn)榻?jīng)營狀況和財(cái)務(wù)水平差異要求豁免。基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度之所以采取強(qiáng)制實(shí)施,強(qiáng)制性原則雖然犧牲了個(gè)體的選擇權(quán),忽視了人與人之間的偏好差異,但同時(shí)減少了政策制定者和政策對象之間達(dá)成交易需要的交易成本,遏止逆向選擇和道德風(fēng)險(xiǎn)等機(jī)會(huì)主義行為,以最大限度地克服制度運(yùn)行所發(fā)生的效率耗散和政策實(shí)施過程中的阻力。然而策略性行為的發(fā)生意味著政策對象會(huì)對公共政策給予反饋,采取公開退出或者私下抵制的方式規(guī)避政策的既定目標(biāo),如果單純依靠企業(yè)和個(gè)人的自覺性,強(qiáng)制性原則并沒有得到認(rèn)真遵守,因此政府不得不花費(fèi)更多的行政資源對不合作的企業(yè)和個(gè)人進(jìn)行說服,必要時(shí)候會(huì)采用強(qiáng)力手段。政府管制行為并不是沒有成本的,政策的交易費(fèi)用會(huì)上升,執(zhí)行效率下降。

這里所說的經(jīng)濟(jì)效率不僅包括增加執(zhí)行制度的成本投入和減少制度產(chǎn)出,策略性行為還會(huì)通過影響企業(yè)和個(gè)人的行為選擇,導(dǎo)致市場扭曲,偏離均衡狀態(tài),經(jīng)濟(jì)資源的最優(yōu)配置無法達(dá)成。例如受提前退休津貼的刺激,消費(fèi)閑暇的相對價(jià)格下降,個(gè)體即使減少勞動(dòng)時(shí)間仍然可以維持較高水平的收入,勞動(dòng)的收入效應(yīng)大于替代效應(yīng),為了獲得最大化的效用滿足,個(gè)體可能會(huì)調(diào)整勞動(dòng)和閑暇決策,傾向于提前退休,即選擇更多的閑暇,減少勞動(dòng)投入,從而導(dǎo)致整個(gè)社會(huì)的勞動(dòng)要素供給不足。生產(chǎn)可能性曲線內(nèi)移,經(jīng)濟(jì)產(chǎn)出較最優(yōu)產(chǎn)出下降。

四、矯正策略性行為的措施

1.統(tǒng)一制度結(jié)構(gòu)

目前基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度呈現(xiàn)出正規(guī)部門和非正規(guī)部門二元分割的狀態(tài),正規(guī)部門的參保者相比較而言繳費(fèi)率更高,待遇給付條件更為嚴(yán)格。二元的制度結(jié)構(gòu)一方面是對于正規(guī)部門勞動(dòng)者平等的養(yǎng)老保障權(quán)利的不尊重,他們承擔(dān)了更高的繳費(fèi)水平,但是待遇給付沒有同比例增加。另一方面人為造成的制度要件的差別化為參保者的策略性行為提供了制度化的路徑和財(cái)務(wù)刺激,如果有可能的話,人們會(huì)在自利動(dòng)機(jī)的驅(qū)動(dòng)下從正規(guī)部門逃離至非正規(guī)部門,從而躲避比較高的繳費(fèi),又可以比較靈活地安排退出勞動(dòng)的時(shí)間。如果可以實(shí)現(xiàn)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度結(jié)構(gòu)的統(tǒng)一化,所有勞動(dòng)者,無論其職業(yè)如何,是服務(wù)于正規(guī)部門還是非正規(guī)部門,都統(tǒng)一按照勞動(dòng)收入的一定比率繳納養(yǎng)老保險(xiǎn)供款,養(yǎng)老金水平的確定方式和領(lǐng)取條件也都一致,那么勞動(dòng)者改變就業(yè)方式在基本養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇方面不會(huì)獲得任何額外的回報(bào),即策略性行為在經(jīng)濟(jì)上喪失了存在的現(xiàn)實(shí)依據(jù),任何一個(gè)理性經(jīng)濟(jì)的個(gè)體不會(huì)再進(jìn)行類似的行為選擇。

2.加強(qiáng)約束機(jī)制

策略性行為是公共政策執(zhí)行過程中所發(fā)生的逾矩行為,政策對象通過曲解、變通政策適用條件、實(shí)質(zhì)內(nèi)容,乃至公開不遵守政策,實(shí)現(xiàn)公共政策實(shí)踐結(jié)果與原有目標(biāo)相背離。策略性行為的發(fā)生是政策對象自身和外在制度性結(jié)構(gòu)共同作用的結(jié)果,單單加強(qiáng)約束機(jī)制不能從根本上消除其產(chǎn)生的土壤。但是強(qiáng)力的約束機(jī)制可以增加策略性行為的成本,當(dāng)企業(yè)和個(gè)人意識到采取策略性行為的話有很高的概率被發(fā)現(xiàn),并且將面臨嚴(yán)重處罰的時(shí)候,就可能作出遵守公共政策的選擇。

為了增強(qiáng)現(xiàn)有約束機(jī)制的約束能力,應(yīng)該從以下幾個(gè)方面改進(jìn)制度。首先,增加懲罰的嚴(yán)厲程度,使得有采取策略性行為動(dòng)機(jī)的企業(yè)和個(gè)人認(rèn)識到不遵守制度將面臨什么樣的嚴(yán)重后果。其次,加強(qiáng)監(jiān)督機(jī)制,即增加采取策略性行為受到懲罰的可能性,對于公開違背政策的行為,發(fā)現(xiàn)一起,查處一起。因?yàn)閷τ谡邔ο蠖?約束機(jī)制的威懾力不僅在于懲罰手段有多么嚴(yán)厲,還在于懲罰有多大可能性發(fā)生。最后,重視非經(jīng)濟(jì)性的約束手段。對策略性行為的懲罰不僅僅是當(dāng)前部分財(cái)產(chǎn)的剝奪,還包括在法律框架的許可內(nèi),對于違規(guī)者進(jìn)行適度曝光,使他們承擔(dān)因?yàn)槊u(yù)喪失而帶來未來可能發(fā)生的收益的損失。尤其在現(xiàn)代社會(huì)中,誠信的價(jià)值日益凸顯,無論是企業(yè)法人還是每一個(gè)自然人都非常重視自己的名聲信譽(yù),當(dāng)他們預(yù)期到某種策略性行為可能會(huì)導(dǎo)致自身可信度下降,形象趨于負(fù)面的時(shí)候,自然會(huì)中止行為的發(fā)生。

3.進(jìn)行教育引導(dǎo)

策略性行為發(fā)生的內(nèi)在決定性原因是個(gè)人與企業(yè)的自利動(dòng)機(jī),只要有可能,追求效用最大化的個(gè)人和追逐利潤最大化的企業(yè)總會(huì)調(diào)整行為方式,以選擇帶給自己更高收益的機(jī)會(huì)。在經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中,人們都會(huì)以最有利于自己的方式行為,這是人類的天性,無法通過外部強(qiáng)制約束壓制。況且當(dāng)前的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度在制度建設(shè)上,尚未做到至臻至善,制度設(shè)計(jì)缺陷為策略性行為的發(fā)生提供了技術(shù)操作路徑和經(jīng)濟(jì)刺激。作出理性最優(yōu)選擇的重要前提假定是完全信息,但是從現(xiàn)實(shí)約束條件看人們很難在每一時(shí)刻獲得充分、準(zhǔn)確、恰當(dāng)?shù)男畔?從而作出的選擇也是不明智的。因此基本養(yǎng)老保險(xiǎn)政策的執(zhí)行機(jī)關(guān)可以采用教育說服的方式,使個(gè)人和企業(yè)逐漸認(rèn)識到一些策略性行為雖然當(dāng)前看能獲得一些超額收益,但是在損害自己的長遠(yuǎn)利益,屬于竭澤而漁。例如提前退出勞動(dòng)隊(duì)伍雖然能夠獲得所謂“提前退休津貼”,但是卻使自己暴露于老年經(jīng)濟(jì)保障不足的風(fēng)險(xiǎn)之下,不符合整個(gè)生命周期下的最優(yōu)福利安排,甚至有發(fā)生老年貧困的可能。當(dāng)策略性行為的不良后果被充分認(rèn)知之后,一方面大家會(huì)逐漸接受由公共政策對個(gè)人老年經(jīng)濟(jì)安排進(jìn)行調(diào)整,以減少未來的不確定性,獲得更加穩(wěn)定充足的保障;另一方面則會(huì)改變短視的行為取向,不去主動(dòng)選擇策略性行為。

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