包小忠

(大連大學(xué) 經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院，遼寧 大連 116622)

中日旅游法規(guī)體系比較

包小忠

(大連大學(xué) 經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院，遼寧 大連 116622)

中日旅游法規(guī)體系，由于開始建立的時間不同，所以完整度也不同，且各具特點。主要體現(xiàn)在日本的旅游法規(guī)體系中有旅游基本法做龍頭，而中國沒有；中國有地方性旅游法規(guī)做補(bǔ)充，而日本沒有。從旅游法規(guī)體系的完整度角度出發(fā)，我們還是應(yīng)該學(xué)習(xí)日本的做法，出臺旅游基本法統(tǒng)領(lǐng)整個法規(guī)體系。至于地方性的旅游法規(guī)則應(yīng)該取消，其具有普遍意義的條文應(yīng)吸收、合并到國家層次的旅游法規(guī)條文中。

日本；旅游；法規(guī)體系

旅游業(yè)是方興未艾的產(chǎn)業(yè)，在我國更是如日中天，創(chuàng)造了大量的就業(yè)和GDP。據(jù)國家旅游局預(yù)測,2020年全國旅游業(yè)總收入33000億元人民幣，相當(dāng)于國內(nèi)總產(chǎn)值的8%。而據(jù)世界旅游組織預(yù)測，到2020年，中國出境旅游人數(shù)將達(dá)到1億人次，國內(nèi)旅游將達(dá)到20億人次。正是由于旅游業(yè)的規(guī)模和重要地位，需要我們建立成體系的法規(guī)來加以規(guī)范。規(guī)范得好，旅游業(yè)健康發(fā)展；規(guī)范得不好，旅游業(yè)發(fā)展將受到阻礙。作為我們的近鄰，較之我國，日本的旅游法律法規(guī)體系要完整得多，值得我們學(xué)習(xí)借鑒。以下，本文通過比較中日旅游法規(guī)體系，來探討我國完整旅游法規(guī)體系的建立。

一、中日旅游法規(guī)體系現(xiàn)狀

（一）中國旅游法規(guī)體系現(xiàn)狀

我國第一個關(guān)于旅游業(yè)管理的行政法規(guī)《旅行社管理暫行條例》在1985年5月11日由國務(wù)院頒布的，以此為標(biāo)志，我國的旅游業(yè)立法工作開始步入了建設(shè)性發(fā)展階段。其后，國務(wù)院又相繼頒布了一些有關(guān)旅游業(yè)的法規(guī)和條例，國務(wù)院所屬的國家旅游局、質(zhì)量監(jiān)督局、公安部、交通部等等部委辦局也頒布了一系列有關(guān)旅游業(yè)的部門規(guī)章、國家標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范性文件，加上我國一些具有一定地方特色的地方性旅游法規(guī)和地方性旅游規(guī)章，目前，我國的旅游法規(guī)、規(guī)章可以說是初具規(guī)模?？偟膩碚f，我國現(xiàn)行的旅游法規(guī)體系由以下幾個部分構(gòu)成：

1.旅游行政法規(guī)。所謂的行政法規(guī)是指由國務(wù)院在法定的職權(quán)范圍內(nèi)為實現(xiàn)憲法及其他國家法律規(guī)定而制定的規(guī)范性文件。當(dāng)前，由國務(wù)院專門制定的、對旅游業(yè)影響較大的行政法規(guī)主要有這樣三部，它們分別是《旅行社管理條例》、《導(dǎo)游人員管理條例》、《中國公民出國旅游管理辦法》。

2.旅游部門規(guī)章。部門規(guī)章是指國務(wù)院所屬部委辦局根據(jù)國家法律和國務(wù)院行政法規(guī)、決定、命令，在本部委辦局的權(quán)限內(nèi)發(fā)布的各種行政性的規(guī)范性法律文件，其法律位階低于憲法等法律和國務(wù)院行政法規(guī)，不得和這些法律和行政法規(guī)相抵觸。我國的旅游部門規(guī)章主要由國家旅游局制定并發(fā)布，目前，按照類別可以劃分為六大類。其中旅行社經(jīng)營管理方面的規(guī)章有《旅行社管理條例實施細(xì)則》、《旅行社質(zhì)量保證金賠償暫行辦法》、《旅行社質(zhì)量保證金賠償試行標(biāo)準(zhǔn)》、《旅行社投保旅行社責(zé)任保險規(guī)定》，等等；導(dǎo)游人員管理方面的規(guī)章有《導(dǎo)游人員管理規(guī)定》、《導(dǎo)游證管理辦法》、《導(dǎo)游人員等級考核評定管理辦法(試行)》，等等；旅游飯店業(yè)方面的規(guī)章有《中華人民共和國評定旅游(涉外)飯店星級的規(guī)定》、《中國旅游飯店行業(yè)規(guī)范》、《星級飯店訪查規(guī)范》，等等；旅游爭議與投訴方面的規(guī)章有《旅游投訴暫行規(guī)定》，等等；旅游資源保護(hù)方面的規(guī)章有《風(fēng)景名勝區(qū)管理暫行條例》、《旅游基本建設(shè)管理暫行辦法》、《旅游規(guī)劃設(shè)計單位資質(zhì)認(rèn)定暫行辦法》，等等；旅游安全方面的規(guī)章有《旅游安全管理暫行辦法》、《旅游安全管理暫行辦法實施細(xì)則》、《旅游突發(fā)公共事件應(yīng)急預(yù)案》、《中國公民出境旅游突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案》，等等。

3.地方性旅游法規(guī)和地方性旅游規(guī)章。我國的地方性旅游法規(guī)是指由省、市、自治區(qū)一級，或經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)的省會城市、計劃單列市等較大地方城市一級的人大及其常委會制定的，符合本地區(qū)旅游業(yè)發(fā)展?fàn)顩r的綜合性旅游法規(guī)。1995年，海南省人大首先批準(zhǔn)了《海南省旅游管理條例》，至2008年，除去臺灣省，我國各省、市、自治區(qū)基本都制定了本省的旅游立法。不僅如此，南京、杭州、西安、蘇州等較大的旅游城市也陸續(xù)出臺了本城市的旅游管理條例。而所謂的地方性旅游規(guī)章，則是指由省、市、自治區(qū)一級或省會城市、計劃單列市等較大地方城市一級的人民政府，在法定職權(quán)范圍內(nèi)制定的辦法、規(guī)定等。譬如1997年頒布的《天津市旅游業(yè)管理辦法》、2001年頒布的《上海市導(dǎo)游人員管理辦法》、1998年頒布的《深圳市“一日游”管理辦法》，等等。

4.其他相關(guān)旅游的法律、法規(guī)。旅游業(yè)在國民經(jīng)濟(jì)各行業(yè)中至少橫跨游覽、住宿、餐飲、交通、娛樂、購物等六大部門，并不存在一個完全獨(dú)立的旅游業(yè)。因此，規(guī)范其它的相關(guān)行業(yè)也就是在規(guī)范旅游業(yè)。改革開放以來，我國頒布了許多涉及游覽、住宿、餐飲、交通、娛樂、購物等部門的法律法規(guī)，它們也是我國旅游法規(guī)體系當(dāng)中不可或缺的組成部分?？傮w來看，這些法律法規(guī)大體上也可以劃分為六大類。其中旅游民事與商事法律關(guān)系的法律有《民法通則》、《合同法》、《產(chǎn)品質(zhì)量法》、《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》、《保險法》、《反不正當(dāng)競爭法》等；旅行游覽管理方面的法律有《外國人入境、出境管理法》、《中國公民出境、入境管理法》等；旅游交通管理方面的法律有《民用航空法》、《公路法》、《鐵路法》等；旅游資源管理保護(hù)方面的法律有《文物保護(hù)法》等；旅游企業(yè)管理方面的法律有《公司法》等；旅游行政執(zhí)法方面的法律有《行政訴訟法》、《行政處罰法》、《國家賠償法》、《行政許可法》等。

（二）日本旅游法規(guī)體系現(xiàn)狀

在亞洲最早邁入現(xiàn)代化進(jìn)程的日本，其旅游業(yè)作為一項產(chǎn)業(yè)已經(jīng)存在很久，日本政府也根據(jù)旅游業(yè)發(fā)展的實際情況頒布了一些旅游法律法規(guī)，以規(guī)范旅游業(yè)的健康發(fā)展。但是，日本旅游業(yè)的真正法制化還是在1945年戰(zhàn)敗后的經(jīng)濟(jì)發(fā)展時期。日本的旅游法規(guī)體系一般可以劃分為三個部分，也就是旅游基本法、旅游專門法規(guī)和旅游相關(guān)法規(guī)，這些法律法規(guī)的主要部分都是在這一時期形成的。時至今日，日本甚至提出了“旅游立國”的口號，而日本的旅游法規(guī)體系的確已經(jīng)相當(dāng)完備，完全可以滿足旅游業(yè)進(jìn)一步發(fā)展的需要。

1.旅游基本法。這是日本旅游法規(guī)體系當(dāng)中的“憲法”或稱“母法”，最早于1963年制定和頒布。在內(nèi)容上，《旅游基本法》的前言部分表明了日本對旅游的基本看法，不僅指出了旅游的意義和使命，而且指出了國家在旅游方面采取措施的必要性。正文比較詳盡地羅列了國家關(guān)于旅游的政策目標(biāo)和必要措施。[1]

2.旅游的專門法規(guī)。這包括為規(guī)范旅游業(yè)各具體事業(yè)的發(fā)展而分門別類制定的法規(guī)，如《禁止壟斷及確保公平交易法》、《支持國際旅游事業(yè)法》、《關(guān)于國際旅游業(yè)統(tǒng)計調(diào)查的規(guī)定》、《旅行社法》、《翻譯導(dǎo)游業(yè)法》、《國際旅游振興會法》、《不合理贈品及不合理表示的防止法》、《國際會議促進(jìn)法》等。其中最為重要的是《旅行社法》、《翻譯導(dǎo)游業(yè)法》、《國際旅游振興會法》及《旅館業(yè)法》等。這些法規(guī)主要是針對旅游業(yè)各具體事業(yè)的業(yè)務(wù)范圍、經(jīng)營活動，以及政策支持等做出嚴(yán)格、具體的規(guī)定，其基本作用就是規(guī)范旅游經(jīng)營企業(yè)能夠依法從事經(jīng)營活動，以維護(hù)游客和旅游經(jīng)營企業(yè)的利益，

3.其他相關(guān)旅游的法律、法規(guī)。這些法規(guī)并非完全是針對旅游業(yè)而制定的，但由于其中牽涉到旅游業(yè)，因而旅游業(yè)也受到這些法規(guī)的制約。這樣的法規(guī)林林總總、包羅萬象。其中的旅游資源相關(guān)法規(guī)有《國立公園法》、《溫泉法》、《文化財產(chǎn)保護(hù)法》、《博物館法》、《自然公園法》、《關(guān)于保護(hù)古都?xì)v史風(fēng)情的特別措施法》、《關(guān)于利用地區(qū)傳統(tǒng)技藝舉辦慶祝活動振興旅游及特定地區(qū)工商業(yè)法》，等等；旅游開發(fā)相關(guān)法規(guī)有《國際旅游溫泉文化城市建設(shè)法(熱海、伊東、別府)》、《國際文化旅游城市建設(shè)法(京都、奈良)》、《島嶼振興法》、《城市公園法》、《修建城市公園等的緊急措施法》、《綜合休閑、療養(yǎng)地區(qū)建設(shè)法》，等等；旅游設(shè)施建設(shè)經(jīng)營的相關(guān)法規(guī)有《食品衛(wèi)生法》、《娛樂場所法》、《公共浴池法》、《色情營業(yè)等取締法》、《國際旅游飯店建設(shè)法》、《旅游設(shè)施財團(tuán)抵押法》、《新國際旅游飯店建設(shè)法》，等等；旅游出入境相關(guān)法規(guī)有《外匯及外貿(mào)管理法》、《檢疫法》、《簽證法》，等等；旅游相關(guān)交通法規(guī)有《航空法》、《空港建設(shè)法》、《海上運(yùn)送法》、《島嶼航道建設(shè)法》、《地方鐵路法》、《出售一周游折扣車票規(guī)則》、《公路運(yùn)輸法》、《索道規(guī)則》，等等。[2]

二、中日旅游法規(guī)體系的差異

（一）兩國旅游法規(guī)由于立法階段不同而成熟度不同

如前所述，日本旅游立法工作的起步要早得多，譬如1949年制定的《支持國際旅游事業(yè)法》、1952年的《翻譯導(dǎo)游業(yè)法》、1959年的《國際旅游振興會法》等旅游專項法規(guī)和相關(guān)法規(guī)，都是在半個世紀(jì)之前就已經(jīng)制定和頒布了的。而我國在改革開放之前絕對缺乏旅游立法經(jīng)驗，旅游業(yè)步入法制化軌道至今也不過20多年，盡管到目前已經(jīng)經(jīng)歷了改革開放之前缺乏專項法規(guī)時期、改革開放之初出臺單項法規(guī)時期、改革開放深化時期多種綜合法規(guī)出臺時期和旅游法制建設(shè)初步形成體系時期，但還遠(yuǎn)不能說已經(jīng)形成了成熟而完善的旅游法制體系。

正是由于旅游立法工作的起步時間晚，我國已制定和頒布的旅游法規(guī)中還存在眾多的“暫行條例”或“暫行規(guī)定”（1985年出臺的《旅行社管理暫行條例》一直實施到1996年方才將“暫行”二字去掉）。這是一種不成熟的表現(xiàn)，表明法律制定者立法經(jīng)驗不足，難以把握長遠(yuǎn)態(tài)勢，缺乏自信。與此相對，日本目前所實施的旅游法規(guī)中，幾乎見不到冠以“暫行條例”或“暫行規(guī)定”的文件，他們的旅游法規(guī)一般都比較成熟，可以保證長時間的穩(wěn)定。

當(dāng)然，總體的長時間穩(wěn)定絕對不意味著一成不變，因為變化才是社會永恒的規(guī)律。日本的旅游法規(guī)中也有一部分隨著時局的變化而進(jìn)行修改和補(bǔ)充，保證其適應(yīng)新的形勢，突出的像《旅行社法》從1952年頒布以來己經(jīng)修改過十幾次。

（二）日本旅游法規(guī)體系以旅游基本法為依托

當(dāng)今世界，大多數(shù)國家所采取的是以旅游基本法為依托的立法模式。其主要特征就是頒布“旅游基本法”，“旅游發(fā)展法”等旅游大法，并對旅游市場主體的地位、旅游資源的開發(fā)與保護(hù)、旅游者合法權(quán)益的保護(hù)、旅游業(yè)的政策扶持等問題進(jìn)行原則性的規(guī)定，同時，輔之以其它相關(guān)的法規(guī)和規(guī)章，互相支持、互為補(bǔ)充，從而形成一個完整的旅游法律體系。日本也不例外，日本在旅游立法體系方面也把《旅游基本法》作為旅游法規(guī)體系三個組成部分的龍頭，從而形成相對的與國際接軌的旅游法規(guī)體系。[3]據(jù)不完全統(tǒng)計，日本的旅游法規(guī)和旅游相關(guān)法規(guī)共有76項之多——這與旅游基本法及早制定是密切相關(guān)的。[4]大和勇三說，《基本法》如同一艘航空母艦，通過打造《基本法》這艘“航母”，許多被稱作“艦載機(jī)”的“子法”也得以制造出來?？梢哉f，它有力地推動了各項旅游措施的實施。[5]

但與日本等世界大多數(shù)國家所采取的是以旅游基本法為依托的立法模式相比，我國至今還沒有形成一個結(jié)構(gòu)清晰的的旅游法律體系。在實際立法中沒有旅游基本法進(jìn)行指導(dǎo)的情況下，我國采取的是專門立法和分散立法的模式，從而在實際當(dāng)中頒布了大量的部門規(guī)章和地方性旅游法規(guī)，它們其實是處于“群龍無首”的狀態(tài)。

（三）兩國旅游法規(guī)的立法層次和立法內(nèi)容健全程度不同

嚴(yán)格地講，根據(jù)《中華人民共和國立法法釋義》，[6]法律體系框架主要分為三層：第一層為法律，由全國人大通過。第二層為行政法規(guī)，行政法規(guī)分為國務(wù)院行政法規(guī)和地方性法規(guī)，由國務(wù)院通過的是國務(wù)院行政法規(guī)；由地方人大常委會通過的是地方性法規(guī)。第三層為規(guī)章，規(guī)章分為國務(wù)院部門規(guī)章和地方政府規(guī)章，由國務(wù)院組成部門以部長令形式發(fā)布的是國務(wù)院部門規(guī)章，由地方政府以政府令形式發(fā)布是地方政府規(guī)章?，F(xiàn)行我國的旅游法律規(guī)范型文件全部屬于行政法規(guī)、地方法規(guī)和部門規(guī)章，除了國務(wù)院外，多是由國家旅游局等各級行政主管部門制定的。與日本的情況相比，我國旅游立法的現(xiàn)狀可以說是沒有法律，只有法規(guī)，權(quán)威性當(dāng)然不高。而日本始終將《旅游基本法》作為一部獨(dú)立的法律，從而在法律的層級上對旅游中的各種問題進(jìn)行解決，當(dāng)然也使得眾多旅游法規(guī)在實施中有了上位法的支持，對促進(jìn)日本旅游業(yè)的健康發(fā)展起到了積極的規(guī)范作用。

與日本相比，由于旅游業(yè)在我國是新興和后發(fā)的產(chǎn)業(yè)，加上對其他行業(yè)的依托性、關(guān)聯(lián)性較強(qiáng)，對旅游法規(guī)體系建設(shè)的需求十分迫切。的確，改革開放近30年來，我國旅游業(yè)的法制建設(shè)也在不斷進(jìn)步和完善，旅游法規(guī)和規(guī)章在調(diào)整旅游業(yè)結(jié)構(gòu)、規(guī)范旅游市場、解決旅游糾紛、保護(hù)旅游法律關(guān)系主體各方權(quán)利等方面發(fā)揮了十分重要的作用。但是，旅游行業(yè)不僅至今沒有一部綜合性的旅游法，而且也只有3部行政法規(guī)。旅游業(yè)包括的六要素中，只有旅行社（含導(dǎo)游、領(lǐng)隊）領(lǐng)域的法規(guī)比較健全。20世紀(jì)90年代末以來，我國加快發(fā)展大旅游的局面已形成，各方面投資旅游的熱情勢不可擋，平均每年新增旅游經(jīng)營單位10多萬家、從業(yè)人員幾十萬人，旅游產(chǎn)業(yè)規(guī)模和市場規(guī)模越來越大，而旅游立法的步伐卻并沒有明顯加快。

（四）我國擁有地方性的旅游法規(guī)和規(guī)章

我國的這些地方性旅游法規(guī)和規(guī)章，一般都涵蓋了本省或本市、本自治區(qū)的旅游行業(yè)經(jīng)營管理、旅游基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、旅游資源開發(fā)保護(hù)、旅游者及旅游經(jīng)營者合法權(quán)益、導(dǎo)游人員行為規(guī)范、旅游市場培育、旅游文明建設(shè)、法律責(zé)任，等等很多方面，對于推動本省或本市、本自治區(qū)旅游業(yè)的發(fā)展與繁榮，起到了一定的積極作用。而這樣的地方性旅游法規(guī)和規(guī)章在日本的旅游法規(guī)體系當(dāng)中則是很難見到的。

三、借鑒日本旅游法規(guī)體系的長處

（一）充分認(rèn)識制定旅游基本法的重要性

依照旅游學(xué)界通行的看法，廣義的旅游法是指由國家制定或認(rèn)可的，調(diào)整旅游活動中所產(chǎn)生的各種社會關(guān)系的各種具有民事、行政管理性質(zhì)的系列法律規(guī)范。狹義的旅游法是指旅游基本法。基本法(Basic Law)是在一個國家或地區(qū)擁有最高法律效力的法律，國家的基本法就是憲法了，而在專門規(guī)范旅游事物方面，旅游法規(guī)體系的構(gòu)成應(yīng)該是以旅游基本法為核心、以具體法規(guī)制度為輔助的體系。旅游基本法是行業(yè)大法，由國家立法機(jī)關(guān)的常設(shè)機(jī)關(guān)制定，居于國家二級法的地位，它對于法規(guī)體系的基本原則、基本制度等做出原則性的規(guī)定，這既保證了法律體系的統(tǒng)一性，也為具體適用法律提供了最低限度的依據(jù)。目前，從我國的旅游法規(guī)來看，由于在這個體系中缺少了旅游基本法，使得相關(guān)法律的協(xié)調(diào)性以及權(quán)威性受損，確實像人們所說還沒有形成部門齊全、等級分明、結(jié)構(gòu)嚴(yán)謹(jǐn)、內(nèi)在協(xié)調(diào)的旅游法規(guī)體系。而完善立法體系的首要任務(wù)就是加快制定旅游基本法。

其實，作為國家制定的單行旅游法律，《中華人民共和國旅游法》的立法工作一直有人在積極推動，曾經(jīng)于1981年3月和1990年3月兩次啟動《旅游法》的起草工作，但都不了了之。2009年12月，全國人大財經(jīng)委召開了《旅游法》起草小組第一次全體會議，我們有理由堅信這是我國《旅游法》起草工作的正式啟動。何況《中國旅游業(yè)發(fā)展“十五”計劃和2015年、2020年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》也提出過以確立《旅游法》為目標(biāo)的旅游法制建設(shè)戰(zhàn)略目標(biāo)?？梢姡堵糜畏ā返耐瞥鰞H僅是個時間問題。

制定《旅游法》有必要參考日本的旅游基本法，包括參考其它國家譬如英國等國的旅游法，絕對不可以閉門造車。目前，我國的旅游業(yè)正在加速國際化，所以我們還要動態(tài)地關(guān)注國際旅游法律的發(fā)展動向，為我們的旅游法規(guī)體系研究提供參考。

（二）構(gòu)建以《旅游法》為龍頭的旅游法規(guī)體系

旅游業(yè)內(nèi)部包含有旅游行政管理機(jī)關(guān)、旅游行業(yè)協(xié)會、旅行社、旅游相關(guān)經(jīng)營企業(yè)、游客等多個主體，相互之間產(chǎn)生多種以法律關(guān)系為首的約束關(guān)系。譬如旅游行政管理機(jī)關(guān)與行業(yè)協(xié)會之間的旅游監(jiān)管協(xié)作關(guān)系；旅行社與游客之間的合同法律關(guān)系；旅游行政管理機(jī)關(guān)與旅行社、旅游相關(guān)經(jīng)營企業(yè)之間的監(jiān)管法律關(guān)系；旅游行業(yè)協(xié)會對旅行社、旅游相關(guān)經(jīng)營企業(yè)的行業(yè)內(nèi)監(jiān)管約束關(guān)系，等等。

圖1 我國理想的旅游法規(guī)體系

日本的做法可以借鑒，但不可以照抄，因為各國都有各國的特殊國情?！吨袊糜螛I(yè)發(fā)展“十五”計劃和2015年、2020年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》總體篇中提出“十五”期間建立立法體系要以“三個有利于”為標(biāo)準(zhǔn)，在四個方面重點進(jìn)行。以地方旅游法規(guī)為基礎(chǔ)；以部門規(guī)章為先導(dǎo)；以國務(wù)院制定的條例為重點；以確立《旅游法》為目標(biāo)的旅游法制建設(shè)戰(zhàn)略目標(biāo)。根據(jù)我國發(fā)展旅游業(yè)的戰(zhàn)略與現(xiàn)有管理體制，以及我國法律體系的現(xiàn)狀，建立以《旅游法》為龍頭、旅游專門法和相關(guān)法相結(jié)合的旅游法律體系是有必要的（參見圖1）。立法內(nèi)容和效力的分配一般遵循這樣一個原則：位階最高的法進(jìn)行原則性的規(guī)定，相關(guān)管理部門的行政法規(guī)和規(guī)章對這一原則性的規(guī)定進(jìn)行細(xì)化，這對于明晰相關(guān)立法的位階以及相關(guān)部門的職能分工具有重要的意義。我國的旅游法規(guī)體系也概莫能外。

（三）逐步取消地方性旅游法規(guī)和規(guī)章

世界第一旅游大國美國是聯(lián)邦制國家，各州都有自己的立法權(quán)，所以許多州都有關(guān)于旅游業(yè)的立法。目前，我國與美國的情況有一定的相似性，國務(wù)院頒布的旅游行政法規(guī)、國家旅游局頒布的旅游規(guī)章都不多，而各地方為了實現(xiàn)和保障旅游業(yè)在本地產(chǎn)業(yè)中的支柱性地位，近年來先后出臺了許多地方性旅游法規(guī)和規(guī)章。

不過，由于缺乏國家綜合性法律的約束和引導(dǎo)，各地市場經(jīng)濟(jì)和旅游業(yè)發(fā)育程度不同，這些地方性旅游法規(guī)立法水平參差不齊，內(nèi)容不一甚至矛盾，這種缺乏統(tǒng)一性和協(xié)調(diào)性的狀況使得同一旅游行為或現(xiàn)象在不同的省、市、自治區(qū)有可能受到不同的規(guī)范。地方性法規(guī)和規(guī)章的制定也會助長地方保護(hù)主義和部門保護(hù)主義的勢力，個別的還存在與國家政策導(dǎo)向相抵觸的現(xiàn)象。甚至有些地方性法規(guī)，僅由主管機(jī)構(gòu)掌握，屬于“內(nèi)部規(guī)定”而未對公眾公開。這些做法影響了旅游法制的統(tǒng)一性和透明度，如果不加強(qiáng)對地方立法的跟蹤研究和指導(dǎo)，說不定還會給我們整個國家的旅游立法造成不利影響。

日本的都道府縣沒有單獨(dú)的地方性旅游法規(guī)和規(guī)章，但也顯現(xiàn)出了國家律令的統(tǒng)一性，未嘗不是一件好的事情，很值得我們學(xué)習(xí)和借鑒。當(dāng)然，我們可以在逐步取消地方性旅游法規(guī)和規(guī)章的過程中將其中的合理有效的成分吸收到國家層面的旅游法規(guī)和規(guī)章當(dāng)中。

最后，本文要明確闡明，在我國建立世界旅游強(qiáng)國的征途上，有必要“拿來”日本的成熟經(jīng)驗，幫助建立一個符合我國現(xiàn)階段國情、與國際接軌、達(dá)到先進(jìn)水平的旅游法規(guī)體系，因為它是我國旅游業(yè)健康發(fā)展的一個根本保障。

[1][日]安達(dá)清治.旅游相關(guān)法律解說[M].京都：創(chuàng)成社，2004：28-32.

[2][日]小谷達(dá)男.旅游事業(yè)論[M].東京：學(xué)文社，1994：140.

[3]韓玉靈.略論我國旅游立法.旅游法論叢(第一輯)[M].中國旅游出版社，2005：17.

[4]范能船.世界旅游新發(fā)展和旅游基本法建設(shè)[J].旅游科學(xué)，2004（1）：16.

[5][日]（財團(tuán)）旅游事業(yè)研究會.旅游基本法是航空母艦[J].旅游研究，1963，76：21-38.

[6]全國人民代表大會常務(wù)委員會.中華人民共和國立法法釋義[EB/OL].[2005-08-01].http://www.npc.gov.cn/npc/ fl syywd xianfa/node2163.htm.

Comparison and Contrast between China’s and Japan’s Tourism Legislation

BAO Xiao-zhong

(College of Economics and Management,Dalian University,Dalian 116622,China)

Owing to the di ff erent time of establishment,China’s and Japan’s tourism legislations systems are quite di ff erent both in integrity and features,which mainly re fl ected in that Japan’s tourism legislation system is based on the initial tourism law,but it does not apply to China’s tourism legislation system.Regional tourism regulation emerged as supplemental legislation in China;however,it does not exist in Japan.From the perspective of integrality of tourism legislation system,it is a good practice to learn from Japan regarding its basic tourism legislation to be the core system.Regional tourism regulation should be abolished,simultaneously,some of the terms and conditions should be incorporated in the national tourism legislation.

Japan;tourism;legislation system

D912.294 < class="emphasis_bold">文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

A

1008-2395(2011)04-0079-05

2011-04-18

包小忠（1968-），男，大連大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院副教授，經(jīng)濟(jì)學(xué)博士，主要從事經(jīng)濟(jì)學(xué)研究。