劉立新， 張 沖

（1.河北省教育科學(xué)研究所，河北石家莊050061；2.中國(guó)機(jī)械設(shè)備進(jìn)出口總公司，北京 100055）

農(nóng)村空心村現(xiàn)象及原因分析
——以淶水縣為例

劉立新1， 張 沖2

（1.河北省教育科學(xué)研究所，河北石家莊050061；2.中國(guó)機(jī)械設(shè)備進(jìn)出口總公司，北京 100055）

在分析我國(guó)廣大農(nóng)村“空心村”現(xiàn)象形成原因的基礎(chǔ)上，探討解決這一問(wèn)題的根本辦法。應(yīng)該從加強(qiáng)土地法律法規(guī)宣傳力度；各級(jí)政府加強(qiáng)監(jiān)管；大力培養(yǎng)年輕有為村干部；因地制宜開(kāi)發(fā)利用閑置土地；建立農(nóng)村土地利用和宅基地內(nèi)部流轉(zhuǎn)有效機(jī)制等方面治理“空心村”，以達(dá)到合理有效利用農(nóng)村土地資源的目的。

農(nóng)村；土地；空心村

一、研究背景及對(duì)象

20世紀(jì)90年代以來(lái)，隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的進(jìn)一步發(fā)展，農(nóng)村勞務(wù)輸出機(jī)會(huì)的增多以及農(nóng)民增收途徑的多元化等，我國(guó)農(nóng)村住宅的空間布局和村內(nèi)不同年齡層次的居民的空間布局發(fā)生了很大變化。村莊外圍涌現(xiàn)大量新房，而村內(nèi)卻基本上是式樣陳舊，甚至是閑置的舊房。從年齡結(jié)構(gòu)上來(lái)看，村外大部分是青壯年居民，村中心則大部分是孤寡老人。這種外圍新建繁華，村內(nèi)冷清和舊宅閑置的現(xiàn)象，被很多學(xué)者稱為“空心村”［1］。有關(guān)資料顯示，空心村現(xiàn)象在我國(guó)農(nóng)村普遍存在。據(jù)統(tǒng)計(jì)，河南省“空心村”占地至2008年己達(dá)13萬(wàn)hm2以上。河北石家莊市在2007年之前存在1 898個(gè)“空心村”。河北邯鄲縣90%以上的村不同程度地存在“空心”現(xiàn)象。全縣225個(gè)村中，“空心村”面積竟有0.13萬(wàn)hm2，占村莊總體面積的1/3左右。濟(jì)南市農(nóng)村居民點(diǎn)內(nèi)部約有10.66%的土地處于閑置狀態(tài)［2］。我國(guó)大量的“空心村”現(xiàn)象給農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展和土地利用帶來(lái)了嚴(yán)重的影響。筆者家鄉(xiāng)淶水縣的多數(shù)農(nóng)村也和上述地區(qū)一樣，空心化程度有增無(wú)減，對(duì)新農(nóng)村建設(shè)形成嚴(yán)重的制約。

筆者選定淶水縣中北部的20個(gè)村進(jìn)行調(diào)查。因?yàn)檫@一區(qū)域地處燕山山脈和太行山山脈交界處，自然風(fēng)光很好，雖然目前集體經(jīng)濟(jì)還較薄弱，但有很大的發(fā)展?jié)摿Γ慌c北京市接壤，出外打工人員 （青壯年勞動(dòng)力 ）比較多，村民個(gè)人打工收入較好。

二、調(diào)查數(shù)據(jù)分析

（一）談話調(diào)查和問(wèn)卷調(diào)查對(duì)象的年齡比例

調(diào)查對(duì)象分為3組：老年組、中年組、青年組，各年齡組調(diào)查比例為70：66：64。

（二）進(jìn)制調(diào)查的主要問(wèn)題及結(jié)果匯總

1.到各村委會(huì)進(jìn)行數(shù)據(jù)收集和摸底，整理成表1，以此表內(nèi)容作為基本數(shù)據(jù)分析的依據(jù)見(jiàn)圖1，圖2。（共調(diào)查20個(gè)村，選6個(gè)有代表性的村做依據(jù)）。

表1 各村土地使用情況調(diào)查表hm2

圖1 1990－2005年石亭村建設(shè)用地增長(zhǎng)即可耕地減少示意圖

圖2 1990－2008石亭村舊宅閑置總量變化情況

2.收回有效問(wèn)卷統(tǒng)計(jì)（發(fā)放200份、收回189份）。各村土地利用情況民意調(diào)查問(wèn)題：（1）是否發(fā)現(xiàn)村里耕地越來(lái)越少？（2）是否應(yīng)該限制村民在自家承包地上建新房？（3）是否愿意把自家閑置宅基地?zé)o償上交村集體？（4）是否愿意讓村集體或私營(yíng)企業(yè)有償使用自家閑置宅基地？（5）是否愿意把自家閑置宅基地還田耕種？（6）對(duì)村委會(huì)關(guān)于土地利用方面工作是否滿意？（7）是否愿意由村集體組織統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一建設(shè)新民居？（8）你認(rèn)為自己村發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)的方向是什么？

民意調(diào)查問(wèn)卷的統(tǒng)計(jì)結(jié)果：（1）有70%的老年人、61%的中年人、50%的青年人都發(fā)現(xiàn)村里的耕地越來(lái)越少并為此擔(dān)憂。（2）有35%的老年人、48%的中年人、56%的青年人認(rèn)為應(yīng)限制村民在自家承包地建房。（3）所有老年人和中年人都不愿意把自家宅基地?zé)o償上交村集體，有10%的青年人愿意這樣做。（4）有30%的老年人、50%的中年人、50%的青年人愿意有償出讓自家閑置宅基地使用權(quán)。（5）有48%的老年人、40%的中年人愿意把自家舊宅還田耕種，沒(méi)有青年人愿意這樣做。（6）有38%的老年人、24%的中年人、2%的青年人對(duì)村委會(huì)關(guān)于土地管理方面的工作感到滿意。（7）有10%的老年人、20%的中年人、49%的青年人愿意由村里統(tǒng)一建設(shè)新民居。（8）對(duì)于村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展方向，老年人傾向于糧食生產(chǎn)；中年人傾向于林果、蔬菜產(chǎn)業(yè)；青年人傾向于旅游及相關(guān)產(chǎn)業(yè)。

三、發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題及原因分析

（一）基建用地增加與耕地減少速度變化一至，數(shù)量驚人

與20年前相比，被調(diào)查各村基建用地增加了6.67hm2以上的占總數(shù)的50%，其中增加最多的是石亭村，22.1公頃（變化趨勢(shì)見(jiàn)圖1）；最少的是宋家磨村，1.67公頃（見(jiàn)表1）。20個(gè)村平均每村增加8.1公頃。由此推算全縣283個(gè)村，近20年增加基建用地共2 302.6hm2。這些土地95%以上都是耕地，也就是說(shuō)全縣在20年的時(shí)間里減少了2 187.5hm2耕地。形成這種局面的原因有：

1.經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展和城鎮(zhèn)化建設(shè)步伐的加快，客觀上為農(nóng)村勞務(wù)輸出提供了較多機(jī)會(huì)，農(nóng)民手中余錢逐漸增多，逐步具備了建房所需資金。

2.雖然國(guó)家《土地管理法》、《基本農(nóng)田保護(hù)條例》等有關(guān)法規(guī)早已頒布實(shí)施，但由于長(zhǎng)期以來(lái)基層政府、村委會(huì)保護(hù)耕地資源的法律意識(shí)淡薄，再加上村干部和村民都是一個(gè)村的鄉(xiāng)里鄉(xiāng)親，不愿意在批地問(wèn)題上得罪人，所以造成村民蓋房、村干部批地的隨意性，大量地勢(shì)好、土壤肥沃的耕地被占用。

3.農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)薄弱，產(chǎn)業(yè)化水平低，投入高產(chǎn)出低，農(nóng)民的致富途徑轉(zhuǎn)向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，對(duì)土地的依賴度弱化。

（二）各村地理中心閑置宅基地逐年增加，村子范圍越來(lái)越大

近20年間，被訪的20個(gè)村閑置舊宅增加到60.1hm2，相當(dāng)于一個(gè)中等村莊的總面積。其中，石亭村由1990年的2.3公頃增加至2008年的14.6 hm2，尤其是1990年至1995年的5年間，增速迅猛（見(jiàn)圖2）。被訪各村村均閑置3.1hm2，由此推算出全縣283個(gè)村共約閑置864.1hm2。造成這一局面的主要原因是：

1.縣、鄉(xiāng)兩級(jí)政府對(duì)農(nóng)村宅基地發(fā)放和使用問(wèn)題管理督查不到位；村干部對(duì)村容村貌建設(shè)和居民點(diǎn)布局沒(méi)有統(tǒng)籌規(guī)劃。村民“建新不拆舊”現(xiàn)象嚴(yán)重，無(wú)人過(guò)問(wèn)。

2.無(wú)償使用宅基地的“特權(quán)”，降低了村民建新宅的“門檻”。超標(biāo)多占和一戶多宅的零成本，造成村民之間互相攀比，紛紛去村外建新房，而村內(nèi)舊宅又不上交，致使村中心地帶空心化越來(lái)越嚴(yán)重，“說(shuō)村不是村，有院沒(méi)有人；說(shuō)地不是地，草有半人深”的景象隨處可見(jiàn)。

（三）如果按照河北省建設(shè)新民居戶均宅基地0.03hm2的標(biāo)準(zhǔn)計(jì)算，各村建成新民居以后，將節(jié)約大量土地

被訪的20個(gè)村子建成新民居后，節(jié)約土地最多的是石亭村82.8hm2，占村莊總面積的22.3%，占村耕地總量的32.5%；節(jié)約最少的是曲家磨村也有3.5 hm2，占村莊總面積的9.2%，占村耕地面積的12.2%。這些數(shù)字對(duì)耕地貧乏的半山區(qū)村來(lái)說(shuō)相當(dāng)可觀。形成的原因是 ：

1.改革開(kāi)放以來(lái)尤其是20世紀(jì)90年代以后，農(nóng)村享受黨中央一系列的惠農(nóng)政策，經(jīng)濟(jì)發(fā)展，農(nóng)民增收富裕，狹窄破舊的老宅不再適應(yīng)農(nóng)民新的物質(zhì)文化需求。

2.與農(nóng)民新的物質(zhì)文化需求相適應(yīng)的宅基地管理制度和村級(jí)住宅布局規(guī)劃嚴(yán)重滯后。大批農(nóng)民到村外 （利用自家承包地或幾家調(diào)換 ）建新房，各村基建用地猛增，村子規(guī)模無(wú)序擴(kuò)大。村民建新不拆舊，村中心空心化加劇，土地浪費(fèi)嚴(yán)重。

（四）村民對(duì)村干部關(guān)于土地利用方面的滿意率和信任度低

村民對(duì)村干部在土地利用方面滿意率和信息度低，導(dǎo)致多數(shù)村民，尤其是青年村民對(duì)集體事務(wù)漠不關(guān)心，許多政策措施無(wú)法有效推行。主要是以下誘因：

1.目前，農(nóng)村多數(shù)村干部文化素質(zhì)較低，法制意識(shí)淡薄，在發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)、帶領(lǐng)村民致富方面能力有限，對(duì)村集體事務(wù)管理缺乏長(zhǎng)遠(yuǎn)眼光，沒(méi)有凝聚力。

2.部分村干部在工作中有私心、有家族觀念，尤其是在群眾比較敏感的宅基地使用、村集體資產(chǎn)承包處置等方面缺乏公平、公正，多數(shù)村干部沒(méi)有號(hào)召力、缺乏向心力。

（五）對(duì)于改造“空心村”、建設(shè)新民居，老、中、青三代村民認(rèn)識(shí)偏差很大

對(duì)于“空心村”內(nèi)閑置宅基地的處置，村民各有主張，思想很難統(tǒng)一。中老年村民認(rèn)為自家舊宅基地是祖上傳下來(lái)的，寧可荒蕪也不上交、不出讓。青年村民多數(shù)在外打工掙錢，對(duì)舊宅的處置不是漠不關(guān)心就是不愿意上交，只不過(guò)他們不愿意上交的理由和中老年村民不同，他們是對(duì)村干部和村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展不滿、失望。在建設(shè)新民居的問(wèn)題上，老人們比較保守，多數(shù)人不愿搬離老宅；中年人關(guān)心的是資金來(lái)源問(wèn)題，他們多數(shù)己經(jīng)把半生的積蓄為子女在村外蓋了新房；青年人大都愿意像城里人一樣住進(jìn)新樓房。

四、治理“空心村”的措施與建議

如何保護(hù)現(xiàn)有耕地資源，提高土地利用率，讓“空心村”實(shí)起來(lái)，是國(guó)土資源管理部門和關(guān)心“三農(nóng)”問(wèn)題的有識(shí)之士面臨的新課題。對(duì)“空心村”進(jìn)行全面整治，是一個(gè)長(zhǎng)期而復(fù)雜的社會(huì)工程，就如同它不是一朝一夕形成的一樣，不能急于求成，必須因地制宜的做好以下工作：

（一）加強(qiáng)宣傳

加強(qiáng)《土地法》、《土地管理法》、《基本農(nóng)田保護(hù)條例》等法律法規(guī)的宣傳力度。各級(jí)政府土地管理部門要增強(qiáng)責(zé)任意識(shí)和憂患意識(shí)。深入基層，積極參與新農(nóng)村建設(shè)的監(jiān)督管理，切實(shí)把土地工作做實(shí)、做細(xì)。建議組織大學(xué)生志愿者，利用假期時(shí)間，進(jìn)村入戶，宣講耕地資源貧乏的國(guó)情，普及國(guó)家保護(hù)土地資源的法律知識(shí)，力爭(zhēng)使農(nóng)民家家懂法、個(gè)個(gè)守法、人人珍惜土地資源。

（二）加強(qiáng)監(jiān)管

縣、鄉(xiāng)、村三級(jí)政府要加強(qiáng)對(duì)土地資源的監(jiān)管，嚴(yán)格執(zhí)法，堅(jiān)決制止農(nóng)村違法用地。要嚴(yán)格遵守各項(xiàng)用地審批制度，照章辦事，堅(jiān)持“先批后建”的原則。對(duì)未經(jīng)審批強(qiáng)行占地、超標(biāo)占地者，要依法從嚴(yán)處理。對(duì)一戶多宅，“建新不拆舊”的現(xiàn)象要拿出操作性強(qiáng)的辦法，抓緊實(shí)施整改。為避免激化矛盾，建議鄉(xiāng)、村干部加強(qiáng)對(duì)轄區(qū)內(nèi)耕地的日常管理和檢查，及時(shí)終止村民的違法用地行為，防患于未然。不要等人家把房建好了，再去“拆違”，給工作造成很大被動(dòng)，惡化干群關(guān)系。筆者在調(diào)查中遇到過(guò)幾宗類似事件，很難處置。

（三）培養(yǎng)村干部

政府相關(guān)部門要在培養(yǎng)得力村干部上下大力氣。筆者認(rèn)為，就如“空心村”現(xiàn)象的出現(xiàn)和蔓延一樣，農(nóng)村的很多棘手問(wèn)題的出現(xiàn)很大程度上與村干部的無(wú)知、短見(jiàn)和沒(méi)有法律觀念密切相關(guān)。國(guó)家的各項(xiàng)政策措施、法律法規(guī)最終是通過(guò)這些村干部落實(shí)到各家各戶的。他們的綜合素質(zhì)和政策水平直接關(guān)系到農(nóng)村的穩(wěn)定和發(fā)展。一個(gè)有遠(yuǎn)見(jiàn)卓識(shí)的村干部 ，一定能把村子治理的井井有條，民富村強(qiáng)。對(duì)于“空心村”的治理，更會(huì)因村制宜，有自己獨(dú)到的辦法。

1.各級(jí)政府要加大對(duì)現(xiàn)有村干部的培訓(xùn)力度。調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，現(xiàn)有的村干部雖然都是通過(guò)村民選舉產(chǎn)生的，在村里威望較高，但多數(shù)人文化素質(zhì)偏低，疲于應(yīng)付鄉(xiāng)里布置的各項(xiàng)工作，沒(méi)有自己治理村子的整體思路和長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃。只能頭疼醫(yī)頭、腳疼醫(yī)腳，“按下葫蘆起來(lái)瓢”，整天被村里雞毛蒜皮的小事纏身 ，工作業(yè)績(jī)不佳 ，致使上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)和村民都不滿意。建議縣一級(jí)政府不定期對(duì)村干部們進(jìn)行針對(duì)性較強(qiáng)的全員培訓(xùn)，提高村干部的綜合素質(zhì)。

2.為有文化、有能力的農(nóng)村致富能手走上村干部的崗位鋪路搭橋。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，農(nóng)村有部分搞個(gè)體經(jīng)營(yíng)或在外打工的中青年村民，文化素質(zhì)較高，見(jiàn)多識(shí)廣，能力強(qiáng)，是村里較早致富的能人。其中不乏對(duì)村子的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展、集體經(jīng)濟(jì)謀劃、村莊布局等重大事項(xiàng)有獨(dú)到見(jiàn)解的人才。但是這些人長(zhǎng)期不在村里居住，或與村民接觸較少，被選為村干部的幾率很小。建議政府部門，尤其是鄉(xiāng)一級(jí)政府的干部，在選賢任能方面敢于不拘一格，打破常規(guī)。

3.大膽使用大學(xué)生村官。近幾年，省政府通過(guò)考試選拔了幾批大學(xué)生村官補(bǔ)充到村委會(huì)干部隊(duì)伍當(dāng)中，任村支書(shū)助理或村長(zhǎng)助理。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，這些大學(xué)生村官在村級(jí)事務(wù)中，不能發(fā)揮自己的才智。一是村干部不敢放手用；二是部分村官扎不下根。如何調(diào)動(dòng)大學(xué)生村官的積極性，發(fā)揮他們的聰明才智，使他們?cè)谵r(nóng)村經(jīng)濟(jì)建設(shè)和村務(wù)管理中發(fā)揮所長(zhǎng)，是各級(jí)政府，尤其是縣、鄉(xiāng)兩級(jí)政府的重要課題。

（四）因地制宜，多措并舉

1.對(duì)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)較好空心現(xiàn)象嚴(yán)重的村，可實(shí)行整村改造。將村莊住宅劃定在一定范圍內(nèi)，按照統(tǒng)一設(shè)計(jì)、統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一施工、統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)的原則，建設(shè)農(nóng)村住宅樓，改變農(nóng)民傳統(tǒng)的庭院式住宅模式。有利于凈化美化農(nóng)村環(huán)境，還可以節(jié)約大量土地資源。

2.對(duì)于經(jīng)濟(jì)條件較差，但自然風(fēng)光優(yōu)美，有豐富可開(kāi)發(fā)旅游資源的村莊 （如東水峪村和東營(yíng)房村），可以采取用景區(qū)的開(kāi)發(fā)經(jīng)營(yíng)權(quán)招商引資的辦法。利用部分招商資金建設(shè)新民居，把置換出的荒蕪?fù)恋睾烷e置宅基地提供給開(kāi)發(fā)商發(fā)展旅游產(chǎn)業(yè)。這樣既可以增加村民在家門口就業(yè)的機(jī)會(huì)，又把部分在外打工農(nóng)民吸引回村，加強(qiáng)農(nóng)村的建設(shè)力量。

3.對(duì)村內(nèi)閑置舊宅和荒地相對(duì)較少的村子，可以采取政府發(fā)放補(bǔ)助資金或集體出資統(tǒng)一租用機(jī)械設(shè)備的方法，鼓勵(lì)村民拆房平地，改造自家閑置舊宅。能還田的，引導(dǎo)村民還田搞種植 （蔬菜、林果等）；不能還田的，可以由村委會(huì)征用，建成村里的公共設(shè)施（娛樂(lè)、醫(yī)療、托老、商業(yè)、文化等），即充分利用了土地資源又豐富了農(nóng)民的物質(zhì)文化生活。

4.加強(qiáng)對(duì)農(nóng)民的科技培訓(xùn)力度，促進(jìn)農(nóng)村種養(yǎng)殖立體化和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展，增加土地的單位產(chǎn)值 （即增加舊宅和荒地的閑置成本）。促使農(nóng)民自發(fā)自愿的主動(dòng)改造利用自家閑置舊宅。

5.對(duì)于自然條件惡劣，經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱的小村，可以實(shí)行整村搬遷，向大村的“空心村”內(nèi)安置。實(shí)行村莊合理撤并、土地資源有序整合，打造集體經(jīng)濟(jì)的規(guī)模效應(yīng)。

6.建立農(nóng)村土地租用和宅基地內(nèi)部流轉(zhuǎn)有效機(jī)制。引導(dǎo)農(nóng)民把大量荒蕪耕地租給種田大戶；把閑置舊宅轉(zhuǎn)讓給那些需要宅基地的農(nóng)戶（照顧雙方利益）。

只要政府有決心，干部有信心，能夠從實(shí)際出發(fā)，因地制宜利用土地資源，切實(shí)重視對(duì)耕地資源的保護(hù)；尊重農(nóng)民意愿，帶著感情治理“空心村”，相信一定能收到好的效果。展望“空心村”治理成功后的家鄉(xiāng)，將是村容整潔、環(huán)境優(yōu)美；老有所養(yǎng)、幼有所教；公共配套設(shè)施完備的人間天堂。

致謝

本文的完成，要感謝河北省國(guó)土資源廳的有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)和專家、感謝保定市淶水縣土地局的干部和工作人員、感謝被訪各村村委會(huì)干部和村民。

［1］ 王海蘭.農(nóng)村“空心村”的形成原因及解決對(duì)策探析［J］.農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，2005（9）：21－22.

［2］ 吳佳莉，殷娜.“空心村”的影響因素和改造途徑分析［A］.節(jié)能環(huán)保 和諧發(fā)展［C］.北京：中國(guó)科學(xué)技術(shù)協(xié)會(huì)聲像中心，2007：2378－2381.

Rural land use status quo and countermeasures——Hollow village phenomenon survey report

LIU Li－xin1，ZHANG Chong2

（1.Provincial education scientific research institute of Hebei，Shijiazhuang 050061；
2.China Machinery Engineering Corporation，Beijing 100055）

Based on analysis of the countryside“hollow village”phenomenon on the basis of the reasons，the solution of this problem was suggested.Land laws and regulations propaganda should be strengthened.Governments at all levels should strengthen supervision，by cultivating promising young village cadres，adjusting measures to local conditions idle land exploitation and utilization，establishing a rural land use and homestead internal circulation effective mechanism，to achieve effective and reasonable utilization of rural land resources purpose.

rural；the land；hollow village

F 301.2

A

1008－6927（2011）03－0369－05

2011－01－20

劉立新（1968－），女，大學(xué)本科學(xué)歷，副研究員，從事教育科研工作，尤其關(guān)注農(nóng)村教育及“三農(nóng)問(wèn)題”。

（

劉雪春）