章志遠(yuǎn), 李明超

(蘇州大學(xué) 法學(xué)院,江蘇 蘇州 215006)

我國公用事業(yè)特許經(jīng)營的法律困境及其消解

章志遠(yuǎn), 李明超

(蘇州大學(xué) 法學(xué)院,江蘇 蘇州 215006)

我國當(dāng)下公用事業(yè)特許經(jīng)營立法存在法律位階過低、形式合法性缺失、不同文本相互沖突等突出問題,致使公用事業(yè)市場化改革隱藏著巨大風(fēng)險。通過梳理現(xiàn)行公用事業(yè)特許經(jīng)營立法文本,可以發(fā)現(xiàn)其在特許設(shè)定、適用范圍、市場準(zhǔn)入、價格監(jiān)管、爭端解決等諸多環(huán)節(jié)中存在疏漏。為此,應(yīng)當(dāng)通過中央、地方立法權(quán)限的劃分、統(tǒng)一立法體例的完善以及不同立法之間的互動,為消解公用事業(yè)特許經(jīng)營法律困境奠定基礎(chǔ)。

公用事業(yè);特許經(jīng)營;法律困境;消解

自20世紀(jì)90年代初期以來,一種內(nèi)涵為“政府授予某一私人組織直接向公眾出售其產(chǎn)品或服務(wù)權(quán)利”的特許經(jīng)營制度成為我國公用事業(yè)市場化改革的重要模式。作為公用事業(yè)市場化改革的制度嘗試,特許經(jīng)營首先受到了上海、深圳等沿海發(fā)達(dá)城市的青睞,隨后迅速波及到東北、西南、西北等許多內(nèi)陸城市,掀起了一股公用事業(yè)市場化改革的浪潮。近兩年來,受國際金融危機等因素的影響,一些民營企業(yè)和海外資本相繼撤離公用事業(yè)領(lǐng)域,許多城市的特許經(jīng)營項目紛紛宣告失敗,公用事業(yè)特許經(jīng)營的市場化改革遭受挫折。公用事業(yè)特許經(jīng)營在我國的“由盛轉(zhuǎn)衰”是諸多復(fù)雜因素共同作用的結(jié)果,其中主要原因就在于公用事業(yè)特許經(jīng)營立法本身的滯后,使得這一改革往往面臨現(xiàn)實的法律困境。為此,本文擬在系統(tǒng)梳理我國現(xiàn)行特許經(jīng)營法律規(guī)范缺失的基礎(chǔ)上,探尋當(dāng)下特許經(jīng)營法律困境的消解之道,希冀為我國未來公用事業(yè)特許經(jīng)營改革提供充分的規(guī)范基礎(chǔ)。

一、公用事業(yè)特許經(jīng)營立法之概況

從中央和地方的立法實踐來看,我國公用事業(yè)特許經(jīng)營立法主要分為兩個階段:第一個階段是立法初創(chuàng)時期,從20世紀(jì)90年代初期到2002年。這一階段的主要特點是尚未制定公用事業(yè)特許經(jīng)營的專門立法,特許經(jīng)營的相關(guān)規(guī)定散見于其他法律、法規(guī)和規(guī)章中。第二階段是專門立法時期,從2002年至今。建設(shè)部在2002年發(fā)布了《關(guān)于加快市政公用行業(yè)市場化進(jìn)程的意見》(以下簡稱《意見》),首次明確提出建立市政公用行業(yè)特許經(jīng)營制度。之后,建設(shè)部又相繼發(fā)布了《市政公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》(以下簡稱《辦法》)和《關(guān)于加強市政公用事業(yè)監(jiān)管的意見》(以下簡稱《監(jiān)管意見》)。建設(shè)部相關(guān)文件的出臺大大推動了地方立法的進(jìn)程,地方性法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件如“雨后春筍”般競相出臺。但總體來說,現(xiàn)階段我國公用事業(yè)特許經(jīng)營立法依舊處于“少、慢、差”的狀態(tài),存在著立法位階過低、形式合法性缺失等突出問題(見表1)。

表1 公用事業(yè)特許經(jīng)營立法情況表

由表1可知,我國公用事業(yè)特許經(jīng)營的專門立法很少,特別是缺少高層次的綜合性法律和行政法規(guī)。已有立法中只有1部部門規(guī)章、9部地方性法規(guī)、14部地方政府規(guī)章、34部地方政府規(guī)范性文件,且現(xiàn)行立法多偏重于實體法而忽略程序法的規(guī)定。

從國際經(jīng)驗來看,無論是英、法等發(fā)達(dá)國家還是智利、阿根廷等發(fā)展中國家,其推行公用事業(yè)市場化改革的一個前提條件就是制定和完善基礎(chǔ)性和配套性的法律框架,如《公用事業(yè)法》、《公用企業(yè)法》、《公共服務(wù)價格與補貼法》、《公用事業(yè)監(jiān)管法》、《公共服務(wù)法》等。通過這些法律法規(guī),對政府、企業(yè)、公眾的權(quán)利和義務(wù)等做出清晰的界定。但我國關(guān)于公用事業(yè)的多數(shù)基本法律目前尚未進(jìn)入立法議程,加之地方立法缺失,導(dǎo)致我國的一些公用事業(yè)管制部門、公用企業(yè)和消費者至今對“普遍服務(wù)”、“合理價格”、“不間斷服務(wù)”等基本法律概念知之甚少,更談不上“依法管制”、“守法經(jīng)營”或“依法維權(quán)”,這給公用事業(yè)的市場化改革埋藏下了巨大的法律風(fēng)險。[1]

二、公用事業(yè)特許經(jīng)營法律困境之分析

通過對公用事業(yè)特許經(jīng)營立法文本特別是對建設(shè)部規(guī)章和9個地方性法規(guī)的深入解讀,結(jié)合相關(guān)法律、法規(guī)、規(guī)章和政策的規(guī)定,可以看出當(dāng)下特許經(jīng)營立法中存在的不足和諸多相互矛盾之處?？傮w來說,公用事業(yè)特許經(jīng)營立法存在以下9個方面的突出問題。

(一)公用事業(yè)特許經(jīng)營設(shè)定權(quán)被濫用

公用事業(yè)特許經(jīng)營屬于行政許可的一種類型,其設(shè)定權(quán)的行使要遵守《行政許可法》的規(guī)定?！缎姓S可法》第14～17條對行政許可的設(shè)定作了具體規(guī)定,可以設(shè)定行政許可的法律形式包括法律、行政法規(guī)、國務(wù)院決定、地方性法規(guī)以及省、自治區(qū)、直轄市人民政府規(guī)章。也就是說,可以設(shè)定行政許可的主體包括全國人大及其常委會,國務(wù)院,省、自治區(qū)、直轄市、較大市的人大及其常委會以及省、自治區(qū)、直轄市的人民政府?？梢?《行政許可法》取消了國務(wù)院部委以及部分地方人民政府(不包含省級人民政府)的行政許可設(shè)定權(quán)。但在實際立法中,中央和地方都未嚴(yán)格按照《行政許可法》的規(guī)定進(jìn)行公用事業(yè)特許經(jīng)營立法。由表1可知,中央層面的專門立法只有建設(shè)部的《辦法》,但建設(shè)部沒有行政許可設(shè)定權(quán),其《辦法》并不具備法律效力;地方層面的專門立法中符合法律規(guī)定的只有20多部,其他都是由不享有行政許可設(shè)定權(quán)的地方政府制定的規(guī)范性文件,即便是享有行政許可設(shè)定權(quán)的省級人民政府制定的規(guī)章也只能設(shè)定臨時性的行政許可,在實施滿1年后應(yīng)及時上升為地方性法規(guī),否則就失去法律效力。公用事業(yè)特許經(jīng)營的設(shè)定權(quán)應(yīng)規(guī)范行使,過多的越權(quán)立法無疑會使我國公用事業(yè)特許經(jīng)營面臨形式上的合法性危機。

(二)公用事業(yè)特許經(jīng)營范圍界定不清

“公用事業(yè)”一詞源自英語中的“Public Utilities”。按照《韋氏英文大辭典》的釋義,“公用事業(yè)”指“提供某種基本的公共服務(wù)并且接受政府管制的行業(yè)”。目前為絕大多數(shù)學(xué)者所認(rèn)同的公用事業(yè)范圍主要是“網(wǎng)絡(luò)設(shè)施”行業(yè),即那些通過固定網(wǎng)絡(luò)設(shè)施提供產(chǎn)品或服務(wù)的行業(yè),包括電力、鐵路、城鎮(zhèn)給排水、城市公共交通、城市供熱、煤氣、航空、電訊、郵政和有線電話等。[2]但立法上很少對市政公用事業(yè)做出一個準(zhǔn)確的界定。1992年建設(shè)部、財政部聯(lián)合頒布的《城市公用事業(yè)企業(yè)會計制度——會計科目和會計報表》解釋說,城市公用事業(yè)是指自來水、燃?xì)?包括煤氣、天然氣、液化氣等)、熱力、城市公共交通(包括公共汽(電)車、出租汽車、輪渡、地鐵等)等企業(yè)(包括所屬內(nèi)部獨立核算單位);而2000年建設(shè)部頒布的《城市市政公用事業(yè)利用外資暫行規(guī)定》第2條所說的市政公用事業(yè)則包括城市供水、供熱、供氣、公共交通、排水、污水處理、道路與橋梁、市容環(huán)境衛(wèi)生、垃圾處理和園林綠化等。在不同的法律規(guī)范中,公用事業(yè)概念所表達(dá)的外延也不同,這給公用事業(yè)特許經(jīng)營范圍的界定造成了一定的困擾。

由于立法的滯后,法律、行政法規(guī)尚未對公用事業(yè)特許經(jīng)營的范圍做出權(quán)威性規(guī)定。從表2可知,建設(shè)部《辦法》規(guī)定公用事業(yè)特許經(jīng)營的范圍主要包括供水、供氣、供熱、公共交通、污水處理、垃圾處理等6大行業(yè)。地方立法對公用事業(yè)特許經(jīng)營范圍的規(guī)定稍有不同,除了建設(shè)部所明確的6種行業(yè)外,貴州、杭州、青海、山西等地的特許經(jīng)營條例還將城市道路、橋梁隧道、地下管線、路燈、廣場、路面保潔、園林綠化等公用設(shè)施的養(yǎng)護(hù)納入公用事業(yè)特許經(jīng)營的范圍之中。但建設(shè)部《意見》明確指出對供水、供氣、供熱、污水處理、垃圾處理等經(jīng)營性市政公用設(shè)施的建設(shè),應(yīng)公開向社會招標(biāo)選擇投資主體,實行特許經(jīng)營;而對市政設(shè)施、園林綠化、環(huán)境衛(wèi)生等非經(jīng)營性設(shè)施日常養(yǎng)護(hù)通過招標(biāo)發(fā)包方式選擇作業(yè)單位或承包單位,逐步建立和實施以城市道路為載體的道路養(yǎng)護(hù)、綠化養(yǎng)護(hù)和環(huán)衛(wèi)保潔綜合承包制度。建設(shè)部《監(jiān)管意見》進(jìn)一步指出特許經(jīng)營制度是市政公用事業(yè)市場化的主要實現(xiàn)形式,但并不是惟一形式?？梢?中央政策對“可收費物品”如供水、供熱、供氣、公共交通、排水、污水、垃圾處理等,主張采取特許經(jīng)營形式;而對“集體物品”如園林綠化、環(huán)境衛(wèi)生等,由于消費難于排他,很難對消費者建立合理的收費機制,主張采取合同承包等更為靈活的形式。此外,公用事業(yè)各行業(yè)內(nèi)部還可細(xì)分為不同的行業(yè),并不是所有的行業(yè)都可以被納入到公用事業(yè)特許經(jīng)營的范圍之中,立法應(yīng)明確規(guī)定公用事業(yè)特許經(jīng)營的范圍,避免與現(xiàn)行法律、法規(guī)和政策相沖突。①

表2 公用事業(yè)特許經(jīng)營范圍

(三)特許經(jīng)營申請者范圍設(shè)置過窄

建設(shè)部《辦法》規(guī)定特許經(jīng)營權(quán)的申請主體應(yīng)當(dāng)是依法注冊的企業(yè)法人,杭州等地的特許經(jīng)營條例中也作了相同規(guī)定,但北京和貴州的特許經(jīng)營條例把特許經(jīng)營申請主體的范圍界定為法人和其他經(jīng)濟(jì)組織,新疆的特許經(jīng)營條例則更是把自然人納入到特許經(jīng)營申請主體的范圍之中。特許經(jīng)營申請主體與特許經(jīng)營主體的混同是造成各地規(guī)定不一的主要原因。公用事業(yè)具有規(guī)模經(jīng)濟(jì)的特點,其建設(shè)運營需要的投資巨大,形成其專用性資產(chǎn)的資本成本相對于其運營成本不僅比例高而且具有沉淀性,一般的企業(yè)或組織很難獨自建設(shè)運營,即使是有實力的企業(yè)也會尋求合作伙伴,以減輕大量投資所帶來的巨大風(fēng)險?！墩型稑?biāo)法》把投標(biāo)者的資格界定為法人和其他組織,并且規(guī)定兩個以上法人或其他組織可以組成一個聯(lián)合體,以一個投標(biāo)人的身份共同投標(biāo)。實踐中,公用事業(yè)特許經(jīng)營的投標(biāo)者多是由幾個法人或組織組成的聯(lián)合體。中標(biāo)后,聯(lián)合體各方投資組建專門的項目公司,并同政府簽訂特許經(jīng)營協(xié)議,進(jìn)而開始特許經(jīng)營項目的建設(shè)或運營。因此,現(xiàn)行立法僅把企業(yè)法人作為特許經(jīng)營申請主體的做法是不合理的,不僅與現(xiàn)行法律的規(guī)定相脫節(jié),也違背了國家對投資體制進(jìn)行改革的政策性決定。2001年原國家計委發(fā)布了《關(guān)于促進(jìn)和引導(dǎo)民間投資的若干意見》,其中明確指出:“凡是鼓勵和允許外商投資進(jìn)入的領(lǐng)域,均鼓勵和允許民間投資進(jìn)入,鼓勵和引導(dǎo)民間投資以獨資、合作、聯(lián)營、參股、特許經(jīng)營等方式,參與經(jīng)營性的基礎(chǔ)設(shè)施和公益事業(yè)項目建設(shè)”。隨后,國務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于投資體制改革的決定》(以下簡稱《決定》)和《關(guān)于鼓勵支持和引導(dǎo)個體私營等非公有制經(jīng)濟(jì)發(fā)展的若干意見》,提出要鼓勵社會投資,允許社會資本進(jìn)入法律法規(guī)未禁入的基礎(chǔ)設(shè)施、公用事業(yè)及其他行業(yè)和領(lǐng)域;加快完善政府特許經(jīng)營制度,規(guī)范招投標(biāo)行為,支持非公有制資本積極參與城鎮(zhèn)供水、供氣、供熱、公共交通、污水處理等市政公用事業(yè)和基礎(chǔ)設(shè)施的投資、建設(shè)與運營?，F(xiàn)階段我國民間資本的組織形式除了企業(yè)法人外,還包括大量的組織形式,如合伙等。特許經(jīng)營立法只允許企業(yè)法人進(jìn)入公用事業(yè)領(lǐng)域,實際上是設(shè)置了民間資本進(jìn)入的隱性障礙,把大量的具有雄厚經(jīng)濟(jì)實力的組織拒之門外,極大地限縮了政府選擇特許經(jīng)營者的有效范圍。

(四)市場準(zhǔn)入方式規(guī)定不規(guī)范

《行政許可法》規(guī)定涉及到公用事業(yè)的行政許可的,行政機關(guān)應(yīng)當(dāng)通過招標(biāo)、拍賣等公平競爭的方式做出決定。建設(shè)部《辦法》也強調(diào)必須通過招標(biāo)形式選擇特許經(jīng)營者,在這之后的政策性文件都把招標(biāo)作為強制性要求,這顯示出政府對市場普遍存在的不規(guī)范操作的顧慮,但卻有矯枉過正之嫌。由表3可知,現(xiàn)行《招投標(biāo)法》主要是針對工程建設(shè)項目招投標(biāo)的實際需要制定的,《拍賣法》則主要是針對傳統(tǒng)物品或財產(chǎn)權(quán)利的拍賣制定的,把這些法律適用于公用事業(yè)特許經(jīng)營權(quán)的出讓存在很大問題。以《招投標(biāo)法》的適用為例,特許經(jīng)營項目的招標(biāo)屬于法人招標(biāo)的范疇,并且特許經(jīng)營項目具有高投資、經(jīng)營周期長等特點,合格的特許經(jīng)營者往往很少,時常會發(fā)生投標(biāo)者少于3人的情況。如果固守工程招標(biāo)的規(guī)則,往往會導(dǎo)致反復(fù)招標(biāo)或流標(biāo),造成人力、物力和時間上的極大浪費。因此,在具體操作中需要與工程項目的招投標(biāo)方式加以區(qū)別,體現(xiàn)法人招標(biāo)的特殊要求。在這方面,建設(shè)部《監(jiān)管意見》對項目招標(biāo)的方式做出了不同規(guī)定,要求將特許經(jīng)營協(xié)議的核心內(nèi)容作為招標(biāo)的基本條件,綜合考慮成本、價格、經(jīng)營等方案、質(zhì)量和服務(wù)承諾、特殊情況的緊急措施等因素,擇優(yōu)選擇中標(biāo)者。這一規(guī)定改變了以往單純強調(diào)價格的評標(biāo)方式,提出了更為科學(xué)合理的評價標(biāo)準(zhǔn),今后的立法應(yīng)予以借鑒。

表3 相關(guān)立法中有關(guān)市場準(zhǔn)入方式的規(guī)定

公用事業(yè)項目由于涉及規(guī)劃、技術(shù)、融資等異常復(fù)雜的情況,在特許經(jīng)營者的選擇上,很多項目根本不可能采取招標(biāo)或拍賣的方式進(jìn)行,立法應(yīng)該允許像《政府采購法》那樣采取競爭性談判等靈活多樣的方式。在這方面,地方立法較之中央立法已有所變通。由表4可知,貴州、杭州、淮南、深圳等地的特許經(jīng)營條例規(guī)定在采用招標(biāo)等公平競爭方式不能確定特許經(jīng)營者時可以采取招募的方式確定;山西、青海等地的特許經(jīng)營條例中還規(guī)定了直接委托和有償轉(zhuǎn)讓的方式。實踐證明,在采用招募、直接委托等方式時只要貫徹公平競爭的理念,堅持公開、公正、公平的原則,通過談判、協(xié)商,最終是可以選出適格的特許經(jīng)營者的。例如,上海老港垃圾處理特許經(jīng)營項目在招標(biāo)過程中,出現(xiàn)了只有兩名投標(biāo)人的情況,但之后采用了招募方式,招投標(biāo)雙方得以順利轉(zhuǎn)入競爭性談判階段,沒有因此造成項目的停頓和延誤。而在廣東佛山的同類項目中,由于一開始在程序上設(shè)定為招標(biāo),并拘泥于工程招標(biāo)的程序性規(guī)定,結(jié)果兩輪招標(biāo)均少于3名投標(biāo)人,導(dǎo)致流標(biāo),第三次雖然還是不足3名投資人,但按照競爭性談判的方式設(shè)計了招募程序,特許經(jīng)營項目得以順利實施。[3]

表4 公用事業(yè)特許經(jīng)營立法中市場準(zhǔn)入方式的規(guī)定

(五)審批制度設(shè)計不盡合理

從地方性法規(guī)的規(guī)定來看,特許經(jīng)營項目從立項到建設(shè)運營階段開始之前需要經(jīng)過兩次審批。第一次審批是立項與實施方案審批,辦理審批的主體通常是行業(yè)主管部門,參與審批的部門涉及規(guī)劃、土地、建設(shè)、環(huán)保、財政、價格、國資委等有關(guān)行政主管部門。第二次審批是在特許經(jīng)營協(xié)議簽訂后,以特許經(jīng)營者(大多數(shù)情況下是由中標(biāo)者投資組建的項目公司)為主體辦理相關(guān)手續(xù),負(fù)責(zé)審查的主體仍是上述各行政主管部門。但是,按照《行政許可法》的規(guī)定,特許經(jīng)營項目經(jīng)政府批準(zhǔn)并賦予特許經(jīng)營者特許經(jīng)營權(quán)后,不需要再辦理審批手續(xù)。國務(wù)院《決定》明確指出對于企業(yè)不使用政府投資建設(shè)的項目一律不再實行審批制,而是區(qū)別不同情況實行核準(zhǔn)制和備案制。其中,政府僅對重大項目和限制類項目從維護(hù)公共利益角度進(jìn)行核準(zhǔn)。企業(yè)投資建設(shè)實行核準(zhǔn)制的項目,僅需向政府提交項目申請報告,不再經(jīng)過批準(zhǔn)項目建議書、可行性研究報告和開工報告的程序。

從效力上來說,國務(wù)院《決定》僅是規(guī)范性文件。但由于我國目前市場經(jīng)濟(jì)法制并不健全,國務(wù)院在經(jīng)濟(jì)體制改革中需要根據(jù)實踐的要求適時出臺相關(guān)文件,以指導(dǎo)全國的經(jīng)濟(jì)體制改革,其《決定》在全國范圍內(nèi)同樣具有適用力。公用事業(yè)由于涉及公共利益,由特許經(jīng)營者投資的項目應(yīng)該實行核準(zhǔn)制,地方立法規(guī)定不應(yīng)與中央政府改革現(xiàn)有行政審批制度的政策背道而馳。但是,地方立法之所以規(guī)定兩次審批程序主要基于這樣的考慮:特許經(jīng)營項目的可行性研究和實施方案雖然得到了各行政主管部門的批準(zhǔn),但是各行政主管部門并未參與項目招標(biāo)、評標(biāo)的過程,特許經(jīng)營協(xié)議的內(nèi)容很難保證與實施方案的內(nèi)容相一致,再次進(jìn)行審批是為了防范建設(shè)、運營階段出現(xiàn)問題。地方立法的初衷本無可厚非,但這會使中標(biāo)結(jié)果充滿不確定性。如果相關(guān)部門提出的審查意見與特許經(jīng)營協(xié)議存在根本的沖突,就會導(dǎo)致特許經(jīng)營項目實施的中斷,投資者和政府之前付出的成本也就付之東流。特許經(jīng)營者辦理審查手續(xù)有其必要性,但從簡化程序和降低項目不確定性因素的要求來看,特許經(jīng)營者辦理審查手續(xù)卻又不是一種十分合理的制度設(shè)計。

(六)特許經(jīng)營期限延長規(guī)定不一

關(guān)于特許經(jīng)營期限的延長問題,《行政許可法》第50條規(guī)定:“被許可人需要延續(xù)依法取得的行政許可的有效期的,應(yīng)當(dāng)在該行政許可有效期屆滿三十日前向做出行政許可決定的行政機關(guān)提出申請。但是,法律、法規(guī)、規(guī)章另有規(guī)定的,依照其規(guī)定?！苯ㄔO(shè)部《意見》指出特許經(jīng)營權(quán)期限屆滿前(一般不少于1年),特許經(jīng)營企業(yè)可按照規(guī)定申請延長特許經(jīng)營權(quán)期限。但之后的建設(shè)部《辦法》和《監(jiān)管意見》為了防止特許經(jīng)營者的長期經(jīng)營產(chǎn)生壟斷,取消了特許經(jīng)營期限延長的規(guī)定,并明確指出特許經(jīng)營期限屆滿,主管部門應(yīng)按照準(zhǔn)入條件和程序,重新選擇特許經(jīng)營者。由表5可知,地方立法對特許經(jīng)營期限延長做出了不同的規(guī)定,北京、淮南、新疆等地的特許經(jīng)營條例允許符合條件的特許經(jīng)營者延長特許經(jīng)營期限,并對期限延長的申請時間、延長的時間和次數(shù)作了規(guī)定。公用事業(yè)具有投資規(guī)模大、收益回收周期長等特點,特許經(jīng)營者可能由于政策、法規(guī)的變動或不可抗力等不確定性因素的影響,在協(xié)議規(guī)定的特許經(jīng)營期限內(nèi)不能收回自己的全部投資。地方政府迫于財政壓力,在不能補償特許經(jīng)營者投資成本和收益的情況下,往往會做出允許特許經(jīng)營者延長特許經(jīng)營期限的決定。這種規(guī)定反映了現(xiàn)實的需要,自然具有一定的合理性。特許經(jīng)營期限能否延長,還有待于今后統(tǒng)一立法的規(guī)定。

表5 公用事業(yè)特許經(jīng)營期限延長的規(guī)定

(七)價格形成機制不健全

《價格法》規(guī)定重要的公用事業(yè)價格、重要的公益性服務(wù)價格及自然壟斷經(jīng)營的商品價格實行政府指導(dǎo)價或者政府定價,并要求建立聽證會制度。對此,建設(shè)部《意見》明確指出市政公用產(chǎn)品和服務(wù)價格由政府審定和監(jiān)管,應(yīng)在充分考慮資源的合理配置和保證社會公共利益的前提下,遵循市場經(jīng)濟(jì)規(guī)律,根據(jù)行業(yè)平均成本并兼顧企業(yè)合理利潤來確定市政公用產(chǎn)品或服務(wù)的價格(收費)標(biāo)準(zhǔn)。建設(shè)部《監(jiān)管意見》則進(jìn)一步要求通過完善相關(guān)定額和標(biāo)準(zhǔn)、進(jìn)行區(qū)域同行業(yè)成本比較和績效評價、定期公布經(jīng)營狀況和成本信息等措施,建立健全成本約束機制。這種機制改變了特許經(jīng)營者單純依靠追加投資來提高價格、增加收益的方式,激勵特許經(jīng)營者通過采用新技術(shù)、新工藝、改善管理和提高勞動生產(chǎn)率等途徑來降低成本和擴(kuò)大利潤空間。

但在公用事業(yè)特許經(jīng)營立法中,建設(shè)部《辦法》未對公用事業(yè)價格的制定做出明確的規(guī)定,地方立法中除了深圳、杭州兩地的特許經(jīng)營條例專列一章規(guī)定公用事業(yè)價格外,其他地方立法也未對公用事業(yè)價格的制定做出詳細(xì)的規(guī)定。公用事業(yè)價格在定價上遵循“成本加合理利潤”原則,國家發(fā)展和改革委員會發(fā)布的《政府制定價格成本監(jiān)審辦法》和建設(shè)部發(fā)布的規(guī)范性文件都要求建立公用事業(yè)成本的績效評價機制,但現(xiàn)行立法在成本的監(jiān)管方面還沒有建立一套系統(tǒng)的監(jiān)督、監(jiān)測、績效考核系統(tǒng),在企業(yè)利潤核算標(biāo)準(zhǔn)等方面的規(guī)定也是一片空白,不利于價格的準(zhǔn)確核算和有效監(jiān)管。此外,在價格調(diào)整的申請主體方面,地方立法的規(guī)定與《價格法》的規(guī)定不一致?！秲r格法》規(guī)定消費者、經(jīng)營者可以對政府指導(dǎo)價、政府定價提出調(diào)整建議,而深圳和湖南等地的特許經(jīng)營條例則規(guī)定特許經(jīng)營者、消費者組織、公眾監(jiān)督委員會、行業(yè)協(xié)會或者公用事業(yè)主管部門可以書面向價格主管部門提出制定或調(diào)整市政公共產(chǎn)品、服務(wù)價格的申請,也可以由有定價權(quán)的部門依法直接提出定價、調(diào)價方案。法律、法規(guī)及規(guī)章不同條款之間的沖突,使公用事業(yè)價格制定和調(diào)整機制難以有效運轉(zhuǎn)。

(八)監(jiān)管體制尚未理順

建設(shè)部《意見》指出市政公用行業(yè)主管部門要進(jìn)一步轉(zhuǎn)變管理方式,從直接管理轉(zhuǎn)變?yōu)楹暧^管理,從管行業(yè)轉(zhuǎn)變?yōu)楣苁袌?從對企業(yè)負(fù)責(zé)轉(zhuǎn)變?yōu)閷娯?fù)責(zé)、對社會負(fù)責(zé)。但在推進(jìn)市場化的過程中,一些地方在認(rèn)識上還存有偏差,存在著監(jiān)管意識不強、監(jiān)管工作不落實、監(jiān)管能力薄弱和監(jiān)管效率不高等問題。針對這些問題,建設(shè)部發(fā)布了《監(jiān)管意見》,要求加強市政公用事業(yè)監(jiān)管,將監(jiān)管貫穿于市政公用事業(yè)市場化的全過程。但是,現(xiàn)行立法對公用事業(yè)特許經(jīng)營監(jiān)管體制的規(guī)定還存在以下兩個突出問題。

一是監(jiān)管部門與項目實施部門不分?，F(xiàn)行立法對公用事業(yè)特許經(jīng)營的監(jiān)管主體和實施主體大都語焉不詳,對兩者的角色認(rèn)定不清。建設(shè)部《辦法》規(guī)定國務(wù)院和省、自治區(qū)人民政府建設(shè)主管部門負(fù)責(zé)公用事業(yè)特許經(jīng)營活動的指導(dǎo)和監(jiān)督工作,直轄市、市、縣人民政府公用事業(yè)主管部門依據(jù)人民政府授權(quán)負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)的市政公用事業(yè)特許經(jīng)營的具體實施。而建設(shè)部《監(jiān)管意見》指出城市人民政府要充分發(fā)揮公用事業(yè)主管部門在人才、技術(shù)、行業(yè)管理等方面的優(yōu)勢,整合行政資源,建立統(tǒng)一的公用事業(yè)監(jiān)管機構(gòu)。統(tǒng)一監(jiān)管機構(gòu)的建立可以純化政府公共事務(wù)監(jiān)管者的角色,重塑我國公用事業(yè)中的政企關(guān)系,割斷政府部門與公用企業(yè)之間的利益關(guān)系,實現(xiàn)政府的有效監(jiān)管。但中央和地方立法尚未對統(tǒng)一監(jiān)管機構(gòu)做出明確規(guī)定,現(xiàn)行立法中項目實施主體和監(jiān)管主體合二為一,公用事業(yè)主管部門既是公用事業(yè)監(jiān)管規(guī)范的制定者、實施者、監(jiān)督者,又是公用事業(yè)的具體出資者。這種政資不分或政企不分的狀況,容易導(dǎo)致公用事業(yè)主管部門基于“父愛”對公用企業(yè)的運營進(jìn)行過度干預(yù),從而偏離其監(jiān)管的本職。

二是監(jiān)管部門與政府各部門之間職責(zé)界定不清?，F(xiàn)行立法規(guī)定公用事業(yè)主管部門是公用事業(yè)特許經(jīng)營的監(jiān)管部門,發(fā)展和改革、監(jiān)察、財政、審計、國有資產(chǎn)管理、工商行政管理、質(zhì)監(jiān)、價格、環(huán)保等有關(guān)部門是輔助監(jiān)管部門。但特許經(jīng)營立法對政府各部門職責(zé)規(guī)定的條文都過于簡單,我國行政組織法及相關(guān)法律、法規(guī)對政府各部門和各層級之間職責(zé)的界定同樣比較模糊。公用事業(yè)監(jiān)管部門與其他部門間的職責(zé)界定不清、監(jiān)管權(quán)力分置,導(dǎo)致重復(fù)監(jiān)管和監(jiān)管不協(xié)調(diào),不利于公用事業(yè)市場化改革的順利進(jìn)行。例如,在市場準(zhǔn)入方面,根據(jù)《行政許可法》和公用事業(yè)特許經(jīng)營立法的規(guī)定,公用事業(yè)的進(jìn)入須由監(jiān)管部門通過招投標(biāo)、拍賣等公平競爭方式選擇投資者,使消費者能夠獲得物美價廉的公共產(chǎn)品和服務(wù);而根據(jù)《國有資產(chǎn)管理法》和《國有產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓管理暫行辦法》的規(guī)定,企業(yè)國有產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓必須由國有資產(chǎn)監(jiān)督管理部門通過產(chǎn)權(quán)市場招投標(biāo)或拍賣方式進(jìn)行轉(zhuǎn)讓,選擇出價最高的購買者,以實現(xiàn)國有資產(chǎn)的保值與增值。監(jiān)管部門選擇特許經(jīng)營者與國有資產(chǎn)監(jiān)督管理部門選擇受讓者的方式和標(biāo)準(zhǔn)各不相同,雙方目標(biāo)也不一致,在對國有存量資產(chǎn)進(jìn)行特許經(jīng)營的市場化改制時就會面臨兩難選擇。此外,中央與地方存在條塊分割,在監(jiān)管縱向分工與監(jiān)管資源配置上,缺乏有效協(xié)調(diào)機制和爭端解決機制,當(dāng)出現(xiàn)條塊之間沖突時,企業(yè)夾在中間,無所適從。[4]

(九)爭端解決機制不明確

公用事業(yè)特許經(jīng)營項目的運營周期較長,政府的承諾和特許經(jīng)營協(xié)議不可能事先考慮到所有問題,因而在特許經(jīng)營期間出現(xiàn)問題實屬正常,完善的爭端解決機制就成為化解雙方矛盾的主要手段。遺憾的是,現(xiàn)行立法并未就公用事業(yè)特許經(jīng)營的爭端解決機制做出明確規(guī)定。以地方性法規(guī)為例,北京、青海等地的特許經(jīng)營條例規(guī)定在特許經(jīng)營協(xié)議中載明爭議的解決方式,湖南、深圳等地的特許經(jīng)營條例則未提及爭端解決機制問題。根據(jù)《行政復(fù)議法》和《行政訴訟法》的規(guī)定,政府行政主管部門做出的具體行政行為損害特許經(jīng)營者的合法權(quán)益時,特許經(jīng)營者可以提起行政復(fù)議或行政訴訟。除了政府主管部門依職權(quán)做出的具體行政行為產(chǎn)生的爭議外,特許經(jīng)營期間最重要的爭議是雙方在執(zhí)行特許經(jīng)營協(xié)議時所產(chǎn)生的爭議,現(xiàn)行立法并未就這類爭議的解決方式做出明確的規(guī)定。建設(shè)部制定的《城市供水、管道燃?xì)狻⒊鞘猩罾幚硖卦S經(jīng)營協(xié)議示范文本》(以下簡稱《示范文本》)規(guī)定特許經(jīng)營雙方在執(zhí)行協(xié)議產(chǎn)生爭議時,雙方應(yīng)先通過協(xié)商或?qū)＜医M調(diào)解的方式解決爭議;如不能解決,雙方可就爭議提交仲裁或向人民法院提起訴訟。因此,在爭議不能解決的情況下,政府主管部門可以依據(jù)特許經(jīng)營協(xié)議中的違約責(zé)任條款從履約保函中提款,或?qū)幾h提交仲裁,抑或依職權(quán)采取強制措施迫使特許經(jīng)營者承擔(dān)違約責(zé)任;特許經(jīng)營者可就政府主管部門的違約責(zé)任提交仲裁或提起訴訟。但是,我國立法尚未對公用事業(yè)特許經(jīng)營協(xié)議的性質(zhì)做出明確規(guī)定,由特許經(jīng)營協(xié)議引發(fā)的爭議無法納入到現(xiàn)行《行政訴訟法》或《民事訴訟法》的受案范圍之內(nèi),這就阻礙了特許經(jīng)營者司法救濟(jì)方式的實現(xiàn)。實際上,建設(shè)部《示范文本》的規(guī)定體現(xiàn)了特許經(jīng)營協(xié)議契約性第一、行政性第二的特點。如何認(rèn)定特許經(jīng)營協(xié)議的性質(zhì),如何建立有效的特許經(jīng)營爭端解決機制,還需要今后統(tǒng)一公用事業(yè)特許經(jīng)營立法做出權(quán)威性規(guī)定。

三、公用事業(yè)特許經(jīng)營法律困境之消解

公用事業(yè)特許經(jīng)營法律困境的消解有賴于法制的健全和統(tǒng)一,通過公用事業(yè)特許經(jīng)營的統(tǒng)一立法解決現(xiàn)行立法中普遍存在的同上位法沖突、規(guī)定不清和可操作性不強等問題。為了加快公用事業(yè)特許經(jīng)營立法步伐,提高立法質(zhì)量,立法機關(guān)需要在清理、分析現(xiàn)有的法律、法規(guī)和規(guī)章的基礎(chǔ)上,對今后需要制定發(fā)布的法律、法規(guī)進(jìn)行全面規(guī)劃、合理安排,以形成完整、系統(tǒng)、協(xié)調(diào)的公用事業(yè)特許經(jīng)營法律體系,避免“頭痛醫(yī)頭,腳痛醫(yī)腳”的盲目性和不必要的返工。在具體立法工作中,立法機關(guān)應(yīng)堅持法制統(tǒng)一、協(xié)調(diào)配套、實用有效、科學(xué)借鑒的原則。[5]但要徹底化解當(dāng)下公用事業(yè)特許經(jīng)營的法律困境,至少應(yīng)該解決好以下三個前提性問題。

(一)中央與地方立法權(quán)限的劃分

在我國公用事業(yè)市場化改革的進(jìn)程中,中央是指導(dǎo)者、宏觀管理者,地方則是具體執(zhí)行者,事權(quán)在地方。中央與地方立法權(quán)限的劃分應(yīng)遵循從原則性到具體性的思路。從當(dāng)下公用事業(yè)特許經(jīng)營立法現(xiàn)狀來看,中央立法機關(guān)亟需制定一部統(tǒng)一的公用事業(yè)特許經(jīng)營法律或行政法規(guī),以解決現(xiàn)行規(guī)則體系之間存在的不協(xié)調(diào)、不配套和不合理等問題?？紤]到我國各地社會和經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不一、公用事業(yè)發(fā)展水平不同、市場化發(fā)展處于不同階段的情況,中央立法應(yīng)主要落腳于對公用事業(yè)特許經(jīng)營基本制度和重要內(nèi)容的原則性規(guī)定,其主要職責(zé)是保證公共利益的實現(xiàn)。同時,中央立法內(nèi)容應(yīng)具備開放性,以照顧各地的不同情況,為地方立法留出必要的創(chuàng)新空間。地方立法則主要是對中央立法的具體化,制定執(zhí)行性立法,起到拾遺補缺的作用。地方立法機關(guān)應(yīng)在制定系統(tǒng)、清晰的公用事業(yè)特許經(jīng)營立法規(guī)劃的基礎(chǔ)上,根據(jù)公用事業(yè)特許經(jīng)營的法律、行政法規(guī)等上位法的規(guī)定,結(jié)合地方特色和實踐需要,制定、頒布和實施一整套公用事業(yè)特許經(jīng)營的細(xì)則性法規(guī)或規(guī)章,借此更好地規(guī)范當(dāng)?shù)氐墓檬聵I(yè)特許經(jīng)營活動。

(二)公用事業(yè)特許經(jīng)營統(tǒng)一立法的體例

從目前已有的立法來看,特許經(jīng)營立法多采用統(tǒng)一立法的模式,立法上往往試圖涵蓋公用事業(yè)特許經(jīng)營的各個方面。統(tǒng)一立法因其規(guī)定的原則性和模糊性而缺乏可操作性,且公用事業(yè)領(lǐng)域內(nèi)的公共交通、供水、供氣、供熱、污水和垃圾處理等行業(yè)各有特點,在經(jīng)營形式、融資方式等方面有著不同的制度安排,統(tǒng)一立法自然就不能體現(xiàn)行業(yè)特色。為此,今后公用事業(yè)特許經(jīng)營統(tǒng)一立法可以采取兩種立法體例:一種是采用按行業(yè)分別立法的方式,制定單行立法。這種方式針對性較強、操作簡單,是今后立法的趨勢,但耗費時間較長,不能在短期內(nèi)解決當(dāng)下法律、行政法規(guī)缺口大的問題。另一種是采用統(tǒng)一立法加專章規(guī)定的方式。把公用事業(yè)各行業(yè)共性的內(nèi)容安排在“總則”等章節(jié)里面進(jìn)行規(guī)定,各行業(yè)不同的制度設(shè)計可以列專章加以規(guī)定。這種立法體例既能提供一套完整的公用事業(yè)特許經(jīng)營制度,又能兼顧到各行業(yè)的不同特點,其體系清晰、可操作性強,是目前較為理想的立法模式,可以為我國未來統(tǒng)一公用事業(yè)特許經(jīng)營立法所采用。

(三)公用事業(yè)特許經(jīng)營立法的進(jìn)路

“如同J·弗蘭克所指出的那樣,法律現(xiàn)實主義者的一個主要目的就是使法律‘更多回應(yīng)社會需要’”。[6]鑒于公用事業(yè)特許經(jīng)營立法尚未進(jìn)入全國人大及其常委會的立法議程,且制定法律的時機還不成熟,國務(wù)院可先行制定公用事業(yè)特許經(jīng)營行政法規(guī),待條件成熟后再上升為高一層次的法律。國務(wù)院各部委在公用事業(yè)特許經(jīng)營立法中應(yīng)扮演重要角色,繼續(xù)發(fā)揮其“承上啟下”的作用。住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部應(yīng)在總結(jié)公用事業(yè)特許經(jīng)營立法和實踐積累的經(jīng)驗教訓(xùn)基礎(chǔ)上,對其發(fā)布的《辦法》進(jìn)行修改和完善,形成公用事業(yè)特許經(jīng)營的法律草案,并積極向國務(wù)院提交,以促成公用事業(yè)特許經(jīng)營行政法規(guī)的早日出臺。同時,國務(wù)院各部委還應(yīng)依照公用事業(yè)特許經(jīng)營法律、行政法規(guī)的規(guī)定,對特許經(jīng)營的各項具體制度和標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行細(xì)化,制定內(nèi)容翔實、可操作性強的規(guī)章,為國務(wù)院的進(jìn)一步立法做好準(zhǔn)備,并為地方立法提供借鑒。

注 釋:

①如,出租車行業(yè)屬于公共交通領(lǐng)域,依據(jù)《城市出租汽車管理辦法》、《國務(wù)院對確需保留的行政審批項目設(shè)定行政許可的決定》、《建設(shè)部關(guān)于納入國務(wù)院決定的十五項行政許可條件的規(guī)定》、國務(wù)院辦公廳《關(guān)于切實加強出租汽車行業(yè)管理有關(guān)問題的通知》和《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范出租汽車行業(yè)管理有關(guān)問題的通知》的規(guī)定,出租車行業(yè)屬于一般許可的范圍,公民個人只要符合法律規(guī)定的條件,就可以申請獲得出租車經(jīng)營權(quán)。但在實踐中,地方政府制定規(guī)范性文件將出租車的經(jīng)營權(quán)界定為特許經(jīng)營權(quán),通過招投標(biāo)的方式進(jìn)行轉(zhuǎn)讓,這顯然是沒有法律依據(jù)的,甚至與現(xiàn)行法規(guī)和規(guī)章直接相抵觸。近日,湘潭大學(xué)法學(xué)院9名師生聯(lián)名向湖南省人民政府法制辦提起申請,請求對湖南部分城市發(fā)布的關(guān)于出租車特許經(jīng)營的“紅頭文件”進(jìn)行合法性審查,進(jìn)而引發(fā)了學(xué)界和政府對公用事業(yè)特許經(jīng)營范圍的反思。參見《教授稱出租車特許經(jīng)營無法可依 提出審查被駁》,http://news.sina.com.cn/s/2010-03-16/174819876288.shtml。

[1]周林軍,寧 宇,賈 暉.公用事業(yè)市場化問題研究[A].周林軍,曹遠(yuǎn)征,張 智.中國公用事業(yè)改革:從理論到實踐[M].北京:知識產(chǎn)權(quán)出版社,2009.19.

[2]周林軍.公用事業(yè)管制要論[M].北京:人民法院出版社,2004.12.

[3]張昕竹,高 巖.城市化背景下公用事業(yè)改革的中國經(jīng)驗[M].北京:知識產(chǎn)權(quán)出版社,2008.299.

[4]余 暉.公私合作制的中國試驗——中國城市公用事業(yè)綠皮書[M].上海:上海人民出版社,2005.259.

[5]建設(shè)部.建設(shè)法律體系規(guī)劃方案[EB/OL].http://www.chinacourt.org/flwk/show.php?file-id=11791,2010-07-18.

[6][美]P.諾內(nèi)特,P.塞爾茲尼克.張志銘,譯.轉(zhuǎn)變中的法律與社會:邁向回應(yīng)性法[M].北京:中國政法大學(xué)出版社,2004.73.

The Legal Dilemma and Resolution of Utility Franchise in China

ZHAN G Zhi-yuan,LI Ming-chao

(Law School,Suzhou University,Suzhou215006,China)

The legislation of utility franchise in China has some outstanding problems,such as lowlevel legal hierarchy,lack of formal legality,mutual conflict among different texts and so on,which result in enormous hidden risks in utilitiy market-oriented reform.We can find some defects in franchise enactment,scope of application,market access,price regulation and dispute settlement through combing legislative texts of existent public utility franchise.As a result,we should lay the foundation for resoluting the legal difficulties through legislative competence division between central and local governments,uniform legislative style completion,and interaction among different legislations.

utilities;franchise;legal dilemma;resolution

D922.1

ADOI10.3969/j.issn.1671-1653.2011.02.007

1671-1653(2011)02-0039-09

2010-12-26

江蘇省高校哲學(xué)社會科學(xué)研究重點項目(2010ZDIXM054);司法部國家法治與法學(xué)理論研究中青年項目(09SFB3010);蘇州大學(xué)“民營化與政府規(guī)制研究所”的階段性研究成果之一

章志遠(yuǎn)(1975-),男,安徽貴池人,蘇州大學(xué)法學(xué)院教授,法學(xué)博士后,主要從事行政法學(xué)研究。