肖 云, 王秀花

(重慶大學 貿(mào)易與行政學院,重慶 400044)

我國老齡服務機構(gòu)多元合作體系建設研究

肖 云, 王秀花

(重慶大學 貿(mào)易與行政學院,重慶 400044)

在急劇老齡化的人口背景下,我國提出了社會化養(yǎng)老的總體要求。建設和發(fā)展多元老齡服務機構(gòu)是實現(xiàn)社會化養(yǎng)老的重要平臺。目前,我國的老齡服務機構(gòu)體系尚不完善,缺乏合理的規(guī)劃設計,存在如各類老齡服務性質(zhì)和功能定位不明確、政府責任不具體、機構(gòu)間協(xié)調(diào)性差等問題。因此,就我國老齡服務機構(gòu)存在的現(xiàn)實問題,提出建設居家養(yǎng)老服務中心、社區(qū)綜合服務中心、養(yǎng)老院三元養(yǎng)老機構(gòu)體系,形成社會化老齡服務網(wǎng)絡。

老齡服務機構(gòu);多元合作體系;老齡化

從1999年我國人口年齡結(jié)構(gòu)進入老年型,老年人照顧需求日益增長,同時產(chǎn)生了諸多社會問題。面對“未富先老”的尷尬境地,我國先后出臺了一些政策措施。2000年國務院下發(fā)《關(guān)于加強老齡工作的決定》;2006年全國老齡委發(fā)布《中國老齡事業(yè)發(fā)展“十一五”規(guī)劃》;2006年、2008年10部委聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于加快發(fā)展養(yǎng)老服務業(yè)的意見》和《關(guān)于全面推進居家養(yǎng)老服務工作的意見》。

所謂老齡服務機構(gòu)多元合作體系是指建立和規(guī)劃滿足不同群體需求的多元化老齡服務機構(gòu),同時各機構(gòu)間有效銜接和合作,從而形成布局合理、功能明確、運轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)的老齡服務機構(gòu)體系。目前我國老齡服務事業(yè)的發(fā)展遠趕不上人口老齡化,不能滿足老年人的需求。對養(yǎng)老服務干預不夠,缺乏完整的規(guī)劃設計。需要厘清各服務提供主體的責任和功能,建立有效的照顧服務供給體制。

一、構(gòu)建并完善多元化老齡服務機構(gòu)的必要性及可行性分析

(一)必要性分析

1.老齡化挑戰(zhàn)不容小覷

截至2008年底,民政部和全國老齡辦等部門發(fā)布的統(tǒng)計數(shù)字顯示:我國60歲以上老年人口已經(jīng)增至1.69億,且現(xiàn)正以年均近1 000萬的增幅“跑步前進”。2009年全國65歲及以上人口有1.30 9億,占全國人口的8.5%之多,老年撫養(yǎng)比為11.6%。①據(jù)預測,到21世紀中葉,我國 60歲以上老年人口將超過4億,占人口總數(shù)的1/4左右。老齡人口的劇增,意味著一大批人從生產(chǎn)領(lǐng)域進入消費領(lǐng)域。這必然衍生出一系列社會與經(jīng)濟問題,如何保障數(shù)目如此巨大的老年人基本經(jīng)濟生活,滿足他們各項服務,切實做到五個“老有”總目標就顯得至關(guān)重要。

2.服務機構(gòu)設施不足,缺乏合理規(guī)劃

據(jù)測算,我國老年人對養(yǎng)老機構(gòu)床位的潛在需求量從2000年的1 821萬張上升到2006年的2 261萬張。而我國社會養(yǎng)老機構(gòu)的現(xiàn)有床位數(shù)僅為149萬張,不足需求的1/12。[1]我國的養(yǎng)老機構(gòu)資源與發(fā)達國家相比差距更大。世界上65歲及以上老齡人口百分比在10%以上的國家中(如日本為 22%,美國 13%,德國 19%,英國16%,意大利20%等)②,老年人長期照顧體系很完善,服務機構(gòu)資源也比較豐富。老年護理和臨終關(guān)懷委員會主任郭浩明介紹,目前我國共有各類老年福利機構(gòu)3.8萬個,平均每千名老人占有床位8.6張,與發(fā)達國家平均千名占有養(yǎng)老床位數(shù)50～70張比相差甚遠③,各地區(qū)老年人照顧措施欠缺較嚴重。2010年我們在全國范圍內(nèi)組織了關(guān)于農(nóng)村社會養(yǎng)老保險問卷調(diào)查,在有效回收的1 060份問卷的統(tǒng)計結(jié)果中,關(guān)于老年人所在地是否有特殊照顧措施的調(diào)查結(jié)果如圖1所示。

由圖1可知,僅有4.24%的人說明有比較完善的措施,絕大多數(shù)老年人未享受到應有的照顧措施,老年人照顧政策和措施亟待完善,并急需有效落實。同時,服務機構(gòu)缺乏整體規(guī)劃,老齡服務機構(gòu)的制度化、規(guī)范化設計不完善,對于責任主體、性質(zhì)、對象和功能都沒有很明確的規(guī)范,資源分布存在不合理。由于性質(zhì)不明確,政府補貼方式也未明確,管理運作方式花樣百出。

圖1 老年人特殊照顧措施情況示意圖

3.家庭功能的弱化和照顧成本的提高

計劃生育政策的貫徹和經(jīng)濟發(fā)展的推動,使得家庭規(guī)?？s小和“核心家庭化”,削弱了家庭養(yǎng)老功能。同時由于輕壯農(nóng)民外出務工,獨生子女夫妻很難同時與雙方老人共同居住,空巢家庭數(shù)目攀升。從經(jīng)濟學的角度看,子女由于照料老人而占用的時間和損失的收入是一種機會成本。且因照料老人,某些勞動者減少勞動甚至退出勞動力市場,面臨的不僅是照顧父母的負擔,還有與職業(yè)有關(guān)福利的喪失,造成雙重負擔。[2]同時,隨著人口、經(jīng)濟等社會結(jié)構(gòu)急劇變動,尤其社會分工加快,原有養(yǎng)老服務賴以存在的社會基礎已經(jīng)不復存在,重構(gòu)養(yǎng)老服務體系成為當務之急。

4.養(yǎng)老服務機構(gòu)間的銜接性較差

家政服務中心、老年日托中心、社區(qū)養(yǎng)老中心、養(yǎng)老院等機構(gòu),設置上比較零星化、分散化和地方化,在性質(zhì)和功能界定、服務無縫轉(zhuǎn)接等方面的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)上相對欠缺。由此,條塊分割造成一定程度上資源浪費與服務供給不足同時存在的現(xiàn)象。

(二)可行性分析

1.我國經(jīng)濟和社會發(fā)展成果為建立多層次老齡服務機構(gòu)提供了基本物質(zhì)基礎

2009年中國的 GDP總量是491 00億美元,人均 GDP3 711美元。在這個新的歷史階段,政府必須也有能力承擔起民生中的福利責任,提高公民特別是老年人這一特殊群體的生活質(zhì)量。據(jù)國際經(jīng)驗,一國人均GDP進入1 000～3 000美元時,這個國家會矛盾凸顯,需要及時、有效處理使國家順利發(fā)展。這個過渡期是該國公共產(chǎn)品和服務需求快速擴張的時期[3],在此時期規(guī)劃福利制度是機遇也是挑戰(zhàn)。美國、英國、日本、德國等在人均 GDP不到1 000美元時,致力于制定、完善社會保障和社會福利制度,促使經(jīng)濟、社會平穩(wěn)發(fā)展。我國在經(jīng)濟飛速發(fā)展的今天,應該也有條件加緊補社會福利的課了。

2.社會支持力量的介入為多元化老齡服務機構(gòu)建設提供了支持

當代西方國家紛紛進行社會福利的私營化改革,將社會福利完全或部分轉(zhuǎn)移到民營部門,引進市場經(jīng)營規(guī)則,以合理分配、利用服務資源。我國在興辦養(yǎng)老事業(yè)的壓力之下,也提出社會化養(yǎng)老的總體要求,即通過政策優(yōu)惠、公辦民營、公開招標等形式激發(fā)私營企業(yè)、非政府組織、志愿者隊伍等社會力量加入到養(yǎng)老服務的事業(yè)來。充分動員社會各種力量,共同合作,構(gòu)筑多元化社會支持體系并發(fā)揮他們的優(yōu)勢作用,建設社會福利設施,開展社會福利服務,打破了僅僅靠政府來實施養(yǎng)老服務的局限性。

3.老年人多樣化需求及社會心理認可為多元化老齡服務機構(gòu)制度設計提供了主觀條件

老年人的經(jīng)濟、身體、年齡、境遇等存在的差異和變化決定了他們需求的多樣性和變動性,進而使多層次服務機構(gòu)的構(gòu)筑和協(xié)調(diào)具有必要性及合理性。此外,隨著城鄉(xiāng)老年人文化素質(zhì)的提高和收入的不斷增加,老年人的價值取向、心理、生活習慣發(fā)生著深刻的變化,他們的健康、文娛意識逐漸增強[4],養(yǎng)老觀念也逐漸轉(zhuǎn)變。這些主觀條件使得老年人對建立多元化老齡服務機構(gòu)表現(xiàn)出認同感。

二、多層次老齡服務機構(gòu)的制度設計

國外一些發(fā)達國家的養(yǎng)老服務事業(yè)起步早、發(fā)展快,基本已成體系,其經(jīng)驗對我國有重要的借鑒意義。如:日本建立了社區(qū)老年服務制度,頒布了一系列相關(guān)的老年人保障法律,2000年又推出“介戶保險”。同時建立了龐大的專業(yè)隊伍,有的需持證上崗。美國從1965年頒布一系列法律,形成一張社會安全網(wǎng)。[5]政府整合社會力量建立了不同性質(zhì)、不同層次的養(yǎng)老機構(gòu)以滿足老年人的不同需要;英國主要建立了一套社區(qū)社會服務體系;德國的社區(qū)護理模式下,有一半以上的護士在從事社區(qū)護理工作,“治療靠醫(yī)院大夫,康復靠社區(qū)護士”等。發(fā)達國家的這些做法為我國老齡服務機構(gòu)制度設計提供了模式、資金、隊伍等各方面的啟示。如何搭建好老齡服務機構(gòu)這個平臺,關(guān)系著整個養(yǎng)老服務事業(yè)的可行性、穩(wěn)定性及可持續(xù)性。機構(gòu)設置過多,可能造成資源浪費、管理成本高和老年人無所適從的局面。且必須能夠滿足城鄉(xiāng)老齡人的現(xiàn)實不同需要,避免出現(xiàn)較大的制度漏洞。

(一)居家養(yǎng)老服務中心

居家養(yǎng)老最早是英國政府采取的一種政策措施。從經(jīng)濟邏輯角度看,“居家養(yǎng)老”是一種最經(jīng)濟的公共消費和一種善用社會有限資源的辦法。[6]居家養(yǎng)老服務中心符合我國老年人的傳統(tǒng)心理和生活習慣。老年人大多數(shù)不愿離開自己熟悉的環(huán)境和親人去養(yǎng)老。在重慶市紅勝村進行課題調(diào)研時,我們發(fā)現(xiàn)很多老人寧愿拿著低保在自己家中生活也不愿住進養(yǎng)老院。調(diào)查顯示相當一部分人鐘情于居家養(yǎng)老,只有17.36%比較或非常愿意入住養(yǎng)老院,49.53%的人因各種原因明確表示不愿意(如圖2所示)。由于居家養(yǎng)老服務成本低、覆蓋面廣、服務方式靈活。能夠整合家庭、社區(qū)和社會的力量。同時,居家養(yǎng)老又是一種人性化的模式,據(jù)調(diào)查,老年人不大愿意生活在純粹由老年人組成的環(huán)境中。

圖2 入住養(yǎng)老院意愿比較④

另外,居家養(yǎng)老服務中心按照市場化原則運作,提供老年人集體購買的服務。居家養(yǎng)老服務中心通過政府補貼,專業(yè)隊伍提供各項服務,家庭給予溫暖,社區(qū)組織管理發(fā)揮作用。老年人集體或其家屬及社區(qū)共同根據(jù)價格、服務質(zhì)量選擇專業(yè)服務隊伍,以簽訂服務合同的方式?jīng)Q定并購買服務,每年根據(jù)服務實際情況可以續(xù)簽或調(diào)整。國家根據(jù)老年人的身體、經(jīng)濟、年齡等情況給予補貼(如上海發(fā)“服務劵”),?？顚Ｓ?。服務方式主要是上門入戶服務,服務內(nèi)容有生活照料、護理、體檢、精神慰藉、日?；顒印C構(gòu)轉(zhuǎn)移等。

(二)老年綜合服務中心

老年綜合服務中心就是以社區(qū)為中心的集老齡服務管理、綜合性服務項目為一體的服務站(規(guī)模小且臨近的社區(qū)可以聯(lián)合設立),是社區(qū)設立的公共管理及服務部門。其主要功能如下:其一,多元化服務機構(gòu)的綜合性事務管理。包括代理購買服務、服務派出、服務轉(zhuǎn)接、建立老人檔案、收集和整理服務信息、服務評估和監(jiān)管等,促進整個服務工作的有效運轉(zhuǎn)。此部分功能可以納入社區(qū)管理當中。其二,日間托護服務。主要針對日間或短期需要照顧護理的老年人,如遇到子女因工作、旅游等原因暫時或白天不在身邊;老人一段時間身體狀況欠佳需要特殊照顧的,特別是針對生活半自理的老人。該服務的優(yōu)勢是靈活方便,能滿足老年人暫時性的特別需求。同時協(xié)調(diào)代際間的關(guān)系,給予年輕一代人一定的生活空間和工作便利。其三,娛樂、教育、社會參與、咨詢等活動性服務。老人可在綜合服務中心獲得文化、娛樂等方面的滿足,成為他們的活動中心。以滿足老年人的精神文化需求,消除寂寞感。同時可以開展各項活動,發(fā)展老年組織[7](如老年產(chǎn)業(yè)、民間藝術(shù)、老年互助等老年協(xié)會),提高老年人的社會參與度,加強老年人之間的聯(lián)系。

(三)養(yǎng)老院

養(yǎng)老院主要針對需要長期照顧的、生活自理能力較差的老人,特別是孤寡老人、農(nóng)村“五保戶”老人、空巢老人等。入住養(yǎng)老院的前提是尊重老人的選擇,不排除一部分老年人喜歡在養(yǎng)老院中居住。依據(jù)老年人經(jīng)濟能力,可分為基礎型、大眾型、市場型。[8]基礎型主要針對低收入、生活艱難需要救濟的人群,收費低、盈利少,難吸收社會力量參與,應由政府或集團承辦。此類養(yǎng)老院應該是公辦性質(zhì)的,滿足相對較低服務需求的群體,國家須給予較多的救助和補貼。大眾型市場需求量大,可以通過公建民營、租賃轉(zhuǎn)讓、委托經(jīng)營等方式進行公辦機構(gòu)改革和發(fā)展民辦機構(gòu),提高效率。國家通過相應的優(yōu)惠政策和補貼予以支持。市場型是在政府的鼓勵和監(jiān)督下,為滿足較高收入老年群體的多樣化需求,個人或企業(yè)適當參與經(jīng)營,提供較高水平的環(huán)境、設施和服務,服務項目向多樣化、個性化方向發(fā)展,使之成為一種產(chǎn)業(yè)。

三、多元化老齡服務機構(gòu)間的功能協(xié)調(diào)

各服務機構(gòu)作為養(yǎng)老服務體系的重要基礎,必須確保彼此間的有效鏈接和整體協(xié)調(diào)運作,以免出現(xiàn)各自為政、條塊分割、資源浪費或制度漏洞等情況。因此,需要一些鏈接、捆綁機制夯實服務機構(gòu)這個基礎,使其更為堅固有效,促使服務體系的健康發(fā)展。

(一)明確界定各老齡服務機構(gòu)的功能

各老齡服務機構(gòu)必須明確各自的性質(zhì)、主體、對象、功能、資金。建議居家養(yǎng)老服務中心為民辦性質(zhì),主要滿足愿意在家養(yǎng)老老人的各種需求,方便實用,服務由社區(qū)代理集體購買及政府補貼,體現(xiàn)了一定的公益性。老年人綜合服務中心具有明顯的公益性,承擔著社區(qū)老年的綜合管理、服務分配、日托、娛樂、監(jiān)督等任務,也是關(guān)鍵的協(xié)調(diào)機構(gòu)。公辦養(yǎng)老院具有公益性,為愿意進住的老年人提供較低要求的基本服務,特別是“五保戶”、孤寡老人這樣一些特殊困難群體。民辦公助或公辦民營養(yǎng)老院主要面向大眾型老人。根據(jù)市場需求可建立少數(shù)私營養(yǎng)老機構(gòu),為部分高收入老年人提供個性化、高水平的服務。

老年人可以根據(jù)自身的經(jīng)濟條件、需求、喜好自主選擇不同性質(zhì)和不同類別的機構(gòu)。多元化服務機構(gòu)分類設置的目的是滿足老年人多元化需求,同時提高機構(gòu)運作的效率,簡化程序,具有較強的靈活性。

(二)促進各老齡服務機構(gòu)間的無縫銜接和服務轉(zhuǎn)接

首先,隨著老年人年齡、身體狀況、家庭情況以及經(jīng)濟條件等發(fā)生變化,其服務需求也會相應改變。社區(qū)綜合服務中心的管理部門通過制定合理的轉(zhuǎn)接程序,如接受老年人申請、對方機構(gòu)同意、補助和資料轉(zhuǎn)移,使服務關(guān)系實現(xiàn)方便、快捷的轉(zhuǎn)移。其次,社區(qū)管理部門需建立老年人基本信息資料庫,對老年人的身體狀況、社會救濟、保險、家庭、接受的服務等做詳細記錄,以便于關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)的順利進行。再次,各服務機構(gòu)之間要加強溝通。就社區(qū)內(nèi)老年人情況和未來服務需求的發(fā)展趨勢作交流、判斷,有利于各層次機構(gòu)制定規(guī)劃。避免因資源分配不合理或沒有作好接納足夠人員的準備,阻礙服務轉(zhuǎn)移。

(三)實現(xiàn)各老齡服務機構(gòu)構(gòu)建制度的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌

多元化老齡服務機構(gòu)的構(gòu)建力圖通過制度本身的調(diào)節(jié)機制實現(xiàn)服務的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌。城鄉(xiāng)老年人可根據(jù)自身條件選擇不同類別的服務形式,各個地區(qū)的社區(qū)、民間力量根據(jù)本地區(qū)不同的服務需求自動調(diào)整機構(gòu)設置,實現(xiàn)資源的合理配置。如城市在居家養(yǎng)老、公辦養(yǎng)老院的基礎上,私營個性化老齡服務產(chǎn)業(yè)可以得到較大發(fā)展。而農(nóng)村由于當前經(jīng)濟水平的有限性,以公益性的服務機構(gòu)為最主要選擇,但隨著農(nóng)民經(jīng)濟的發(fā)展、農(nóng)村社會保障的完善,特別是在一些發(fā)展較好的新農(nóng)村,民間資本逐漸進駐農(nóng)村并促進農(nóng)村老齡服務的多樣化發(fā)展。

同時,需加快改革公辦福利機構(gòu),支持民辦,使其在公平條件下合理競爭,從而更有效地調(diào)節(jié)政府與市場的關(guān)系。否則公辦與民辦間既沒有明顯的功能劃分,又在運行機制、補貼機制上形成兩種不同的模式,很可能導致服務市場的混亂和不公平。整個老齡服務機構(gòu)在制度設計、規(guī)劃上要實現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌,建立統(tǒng)一的基本制度。要改變和擯棄過去那種重城市、輕農(nóng)村,城鄉(xiāng)分治,條塊分割的觀念和做法,通過體制改革和政策調(diào)整削弱并逐步清除城鄉(xiāng)之間的樊籬。其總體設計如圖3所示。老年綜合服務中心起紐帶作用,協(xié)調(diào)與居家養(yǎng)老服務中心、養(yǎng)老院之間的服務轉(zhuǎn)接和配送,接受老年人的申請并實施綜合管理,三方機構(gòu)共同為老年人提供服務;老年人的經(jīng)濟支持主要來源于供養(yǎng)親屬、個人積蓄以及社會保障資金,其中社會保障支持又源于社會救助(如低保)、養(yǎng)老保險和老年福利。

老齡服務的構(gòu)成要素為提供者、生產(chǎn)者和消費者,這三方主體間的關(guān)系決定著養(yǎng)老服務的質(zhì)量和發(fā)展。而多層次老齡服務機構(gòu)作為生產(chǎn)者,其構(gòu)建要順應政府的政策、滿足消費者需求,是整個老年服務事業(yè)的基礎,又是核心。合理規(guī)劃服務機構(gòu),完善老齡服務體系,可使城鄉(xiāng)老年群體安享晚年,促進經(jīng)濟發(fā)展和社會和諧。

圖3 多元化多層次老齡服務機構(gòu)運作建議示意圖

注 釋:

①資料來源于《2010年中國統(tǒng)計年鑒》。

②資料來源于《2009年人口與就業(yè)統(tǒng)計年鑒》。

③資料來源于《中國人口老齡化發(fā)展趨勢預測研究報告》。

④資料來源于2010年全國范圍內(nèi)組織并有效回收的1 060份問卷的統(tǒng)計結(jié)果。

[1]九三學社:加快轉(zhuǎn)型期養(yǎng)老服務業(yè)發(fā)展[EB/OL].http://finance.sina.com.cn/roll/20100313/10357559958.shtml,2010-03-13.

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A Study on the Multi Cooperative System of Aging Services in China

XIAO Yun , WAN G Xiu-hua

(Administ ration and Trade College , Chongqing University , Chongqing 400044 , China)

Our count ry p ut s forward t he general requirement of elderly support by t he society wit ht he rapidly growing elderly pop ulation. This is based on t he platform of const ructing and developingt he system of China’s aging services which is not perfect and there exist lot s of problems. For example, nat ure and f unctions are not clear , government responsibility is not specific , mode of operation isnot uniform , and inter-agency coordination is poor and so on. As a result , this paper proposest he ternary system of the home care center , the community integrated services cent re and old folks’ home should be const ructed in order to format social aging services network.

aging services ; multi cooperative system ; aging

F241.34

ADOI10.3969/j.issn.1671-1653.2011.02.004

1671-1653(2011)02-0020-05

2010-11-09

肖 云(1955-),女,重慶人,重慶大學貿(mào)易與行政學院教授,主要從事社會保障與社會工作研究。