□ 劉云亮

（海南大學(xué)，海南 海口 570228）

國際旅游島建設(shè)促進(jìn)條例立法研究

□ 劉云亮

（海南大學(xué)，海南 ?？?570228）

目前，建設(shè)海南國際旅游島已上升為國家發(fā)展戰(zhàn)略。建設(shè)國際旅游島是一項長期的、系統(tǒng)的工程，制定《國際旅游島建設(shè)促進(jìn)條例》是建設(shè)國際旅游島的當(dāng)務(wù)之急。通過制定該條例，可以明確和界定國際旅游島的指導(dǎo)思想和發(fā)展戰(zhàn)略，確定國際旅游島建設(shè)的基本原則和制度，建立國際旅游島發(fā)展建設(shè)的激勵機制和措施，以全面促進(jìn)旅游島的國際化發(fā)展方向。

國際旅游島；促進(jìn)條例；旅游業(yè)；法律規(guī)范

2010年1月，國務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于推進(jìn)海南國際旅游島建設(shè)發(fā)展若干意見》（以下簡稱《意見》），明確海南啟動建設(shè)國際旅游島工程，努力打造世界一流的熱帶海島休閑度假旅游圣地。2010年6月，海南省政府編制的《海南國際旅游島建設(shè)發(fā)展規(guī)劃綱要》（以下簡稱《綱要》）獲國家發(fā)改委批復(fù)。2010年7月，海南省人大常委會通過了《關(guān)于貫切落實〈綱要〉的決定》。海南如何充分運用經(jīng)濟(jì)特區(qū)立法權(quán)，制定合乎國際化發(fā)展的旅游法規(guī)，將中央給予的政策和旅游管理創(chuàng)新機制法律化成為當(dāng)務(wù)之急。因此，研究如何制定《國際旅游島建設(shè)促進(jìn)條例》（簡稱《條例》）十分必要。

一、《條例》的指導(dǎo)思想和基本原則

建設(shè)國際旅游島是發(fā)展海南島嶼經(jīng)濟(jì)的最佳戰(zhàn)略選擇，而制定《條例》的目的則在于確保該戰(zhàn)略順利實施。充分利用經(jīng)濟(jì)特區(qū)立法權(quán)，大膽創(chuàng)新，創(chuàng)立促進(jìn)旅游島建設(shè)的新機制，應(yīng)成為制定《條例》的指導(dǎo)思想。《意見》已明確指出，“將海南建設(shè)成為開放之島、綠色之島、文明之島、和諧之島?！保?］這也是《條例》應(yīng)體現(xiàn)的目的。

《條例》不僅要體現(xiàn)建設(shè)國際旅游島的指導(dǎo)思想，而且還應(yīng)彰顯國際旅游島建設(shè)合乎國家發(fā)展戰(zhàn)略所需，即《意見》所指的“一臺兩區(qū)三地”戰(zhàn)略。［2］“一臺”指國際旅游島是國際經(jīng)濟(jì)合作和文化交流的重要平臺。發(fā)揮海南對外開放排頭兵的作用，依托博鰲亞洲論壇的品牌優(yōu)勢，全方位開展區(qū)域性、國際性經(jīng)貿(mào)文化交流活動以及高層次的外交外事活動，使海南成為我國立足亞洲、面向世界的重要國際交往平臺?！皟蓞^(qū)”指國際旅游島是我國旅游業(yè)改革創(chuàng)新的試驗區(qū)和全國生態(tài)文明建設(shè)示范區(qū)。充分發(fā)揮海南經(jīng)濟(jì)特區(qū)的優(yōu)勢，積極探索，先行試驗，加快體制機制創(chuàng)新，推動海南旅游業(yè)及相關(guān)現(xiàn)代服務(wù)業(yè)在改革開放和科學(xué)發(fā)展方面走在全國前列。堅持生態(tài)立省、環(huán)境優(yōu)先，在保護(hù)中發(fā)展，在發(fā)展中保護(hù)，探索人與自然和諧相處的文明發(fā)展之路，使海南成為全國人民的四季花園?！叭亍敝竾H旅游島是世界一流的海島休閑度假旅游目的地、南海資源開發(fā)和服務(wù)基地及國家熱帶現(xiàn)代農(nóng)業(yè)基地。充分發(fā)揮海南區(qū)位和資源優(yōu)勢，按照國際通行的旅游服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，全面提升海南旅游管理和服務(wù)水平。加大南海油氣、旅游、漁業(yè)等資源的開發(fā)力度，使海南成為我國南海資源開發(fā)的物資供應(yīng)、綜合利用和產(chǎn)品運銷基地。發(fā)揮海南熱帶農(nóng)業(yè)資源優(yōu)勢，發(fā)展熱帶現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，使海南成為全國冬季菜籃子基地、熱帶水果基地、南繁育制種基地、漁業(yè)出口基地和天然橡膠基地。

《條例》是建設(shè)國際旅游島最基本和最重要的法規(guī)，是利用海南經(jīng)濟(jì)特區(qū)立法權(quán)創(chuàng)制的經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)。該條例在內(nèi)容上應(yīng)有許多創(chuàng)新性的內(nèi)容，該立法屬于促進(jìn)型立法。制定該條例的根本目的就是從特區(qū)法規(guī)上明確把海南建成向全世界開放的 “一臺兩區(qū)三地”，并努力為實現(xiàn)這一目的而相應(yīng)制定規(guī)范的制度及政策。因此，制定該條例必需明確海南國際旅游島開發(fā)應(yīng)遵循的原則是什么，開發(fā)的主要思路如何。既然定位是國際旅游島，就必需明確將吸引鼓勵游客觀光、旅游、度假作為核心，并以之為主線制定鼓勵發(fā)展旅游服務(wù)業(yè)的措施和制度，實行特殊的旅游政策。為此，《條例》的制定應(yīng)堅持如下基本原則：

一是鼓勵各國來瓊觀光游覽度假原則。該原則要求對各國來瓊觀光游客實行均等開放政策，采取一系列鼓勵措施，如鼓勵外國旅客組團(tuán)游覽海南，對組團(tuán)人數(shù)在50人或100人以上的、對在島上旅游度假居住滿10日或15日以上的，應(yīng)分別給予不同的優(yōu)惠政策。應(yīng)實行落地簽證、免簽證或延長旅游簽證時效。開放航權(quán)，外國航空公司經(jīng)備案即可載客隨時降落，可以定期或包機的形式飛來飛去自由。鼓勵各國相關(guān)貨物貿(mào)易自由，設(shè)立免稅購物商場，確保國外觀光游客實現(xiàn)購物自由。

二是公平保護(hù)外國來瓊觀光游客的合法權(quán)益原則。該原則要求平等地對待各國游客，不實行歧視待遇，只要憑合法有效證件入境觀光旅游的外國人，享有平等地法律待遇，確保外國游客在島旅游的人身財產(chǎn)不受侵犯。提供保障外國游客合法權(quán)益不受損的救濟(jì)機制，明確規(guī)定外國游客居住的酒店客房，未經(jīng)省級公安機關(guān)相關(guān)部門依法批準(zhǔn)，不得行使搜查權(quán)、檢查權(quán)。

三是提供多樣化旅游服務(wù)原則。根據(jù)各國游客的游玩需求不同，鼓勵旅游經(jīng)營者積極發(fā)展多樣化的國際旅游服務(wù)，旅游經(jīng)營者可以根據(jù)不同國家游客的需求，在遵循我國法律基本原則的前提下，允許經(jīng)營個性化的旅游服務(wù)內(nèi)容。該原則的最大特征就是要充分滿足不同國家游客的不同層次的需求，積極挖掘國際旅游文化品位層次的內(nèi)涵，實現(xiàn)旅游文化的國際化。該原則要求國際旅游島的建設(shè)要充分體現(xiàn)其島嶼、熱帶旅游特色和各國文化習(xí)俗的兼容性，滿足海南旅游業(yè)的國際文化需求。

四是簡化進(jìn)出島手續(xù)原則。該原則內(nèi)容在于對進(jìn)出海南島旅游的各國游客實行簡便手續(xù)。只需足夠證件證明其國籍、身份即可入島旅游，實行免簽證或落地簽證，對其從本島進(jìn)入境內(nèi)其他地區(qū)，只在口岸補辦簽證即可，在島旅游簽證可均改為30日，若是長期度假療養(yǎng)的，還應(yīng)改簽更長期限。另外，還應(yīng)允許國內(nèi)外航空公司定期或不定期開通國際旅游專線航班。

二、《條例》的基本制度

（一）國際旅游島發(fā)展規(guī)劃制度

這部分內(nèi)容涉及國際旅游島建設(shè)的發(fā)展規(guī)劃編制、規(guī)劃內(nèi)容、法律效力、規(guī)劃實施等一系列問題?！稐l例》的制定要明確遵守《綱要》的相關(guān)內(nèi)容?！毒V要》從總體思路、空間布局、基礎(chǔ)建設(shè)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、保障措施和近期行動計劃等方面提出：2010年至2020年國際旅游島建設(shè)發(fā)展的具體工作部署，是今后十年海南國際旅游島建設(shè)發(fā)展的基本藍(lán)圖和行動綱領(lǐng)。［3］《條例》依據(jù)《綱要》所涉及國際旅游島建設(shè)的近十年目標(biāo)規(guī)劃，擬定實施的相關(guān)措施、制度。2009年海南全省接待游客過夜人數(shù)2250．3萬人次，增長9．2%； 旅游收入211．7億元，增長10．1%。［4］《綱要》據(jù)此提出設(shè)想到2020年，接待國內(nèi)外游客達(dá)到7680萬人天次，旅游總收入1240億元，旅游業(yè)增加值占地區(qū)生產(chǎn)總值比重達(dá)到12%以上，第三產(chǎn)業(yè)增加值占地區(qū)生產(chǎn)總值比重達(dá)到60%，第三產(chǎn)業(yè)從業(yè)人數(shù)比重達(dá)到60%。全省人均生產(chǎn)總值、城鄉(xiāng)居民收入和生活質(zhì)量力爭達(dá)到國內(nèi)先進(jìn)水平，綜合生態(tài)環(huán)境質(zhì)量繼續(xù)保持全國領(lǐng)先水平，可持續(xù)發(fā)展能力進(jìn)一步增強。

《條例》應(yīng)確定實行不同旅游功能區(qū)劃制度。《綱要》根據(jù)國際旅游島不同區(qū)位旅游資源特色，依照“整體設(shè)計、系統(tǒng)推進(jìn)、滾動開發(fā)”的空間發(fā)展模式，分別劃定北部、南部、中部、東部、西部及海洋等功能組團(tuán)，科學(xué)確定了各功能組團(tuán)的不同功能區(qū)劃發(fā)展，使各功能組團(tuán)能結(jié)合海南島在根據(jù)不同區(qū)域資源條件，進(jìn)行區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，漸漸形成各區(qū)位特色鮮明、優(yōu)勢互補的區(qū)域發(fā)展格局。［5］打破了以農(nóng)業(yè)、工業(yè)為主要產(chǎn)業(yè)特征來劃分不同空間片區(qū)的界限，既能最大限度地實現(xiàn)資源的整合和優(yōu)化，又能根據(jù)國際旅游島的戰(zhàn)略定位，統(tǒng)籌考慮資源特點、環(huán)境容量、人口布局、經(jīng)濟(jì)現(xiàn)狀和未來發(fā)展等要求，形成不同區(qū)域有不同的發(fā)展特點和重點，各組團(tuán)市縣相互補充、競相發(fā)展的區(qū)域格局。

（二）旅游資源和項目開發(fā)與經(jīng)營制度

該部分主要涉及國際旅游島建設(shè)中的旅游資源、項目開發(fā)經(jīng)營的相關(guān)制度、措施及機制等內(nèi)容。旅游景區(qū)、度假區(qū)開發(fā)建設(shè)及主要項目經(jīng)營管理是國際旅游島建設(shè)的核心制度，《條例》應(yīng)規(guī)定在旅游資源開發(fā)、景區(qū)和度假區(qū)建設(shè)活動中，既要遵循統(tǒng)籌規(guī)劃原則，將全省重要旅游資源的規(guī)劃權(quán)和重大旅游項目的審批權(quán)集中到省一級，又要主動接受政府的引導(dǎo)和監(jiān)督。

《條例》要強化地區(qū)差異化發(fā)展，對旅游資源、景區(qū)和度假區(qū)開發(fā)建設(shè)應(yīng)結(jié)合資源特色和區(qū)域功能，合理定位，突出特色，以滿足多樣化市場需求?！稐l例》要對旅游資源、景區(qū)、景點等要嚴(yán)格防止重復(fù)建設(shè)，應(yīng)按照環(huán)境實際容量和資源承載力，對旅游區(qū)實施分類指導(dǎo)和嚴(yán)格控制。

《條例》應(yīng)明確規(guī)定實行具體重點旅游資源、景區(qū)和度假區(qū)建設(shè)要嚴(yán)格服從《綱要》的相關(guān)規(guī)定。對于各具體區(qū)域旅游項目開發(fā)經(jīng)營模式給予靈活規(guī)定，鼓勵引進(jìn)國內(nèi)外先進(jìn)的旅游經(jīng)營管理模式，大膽利用國際上通行的旅游經(jīng)營管理制度?！稐l例》應(yīng)對旅游景點、景區(qū)及其酒店的綜合服務(wù)配套管理制度進(jìn)行相應(yīng)規(guī)范，既賦予和確保經(jīng)營者享有高度的經(jīng)營自主權(quán)，又適時鼓勵促進(jìn)其內(nèi)部進(jìn)行經(jīng)營改革，提高經(jīng)營服務(wù)質(zhì)量，以滿足海南旅游國際化發(fā)展的新要求。

《條例》應(yīng)鼓勵建立海南旅游產(chǎn)品的創(chuàng)新項目，將海南國際旅游促銷與創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)相結(jié)合。海南熱帶島嶼很容易發(fā)展創(chuàng)意經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)，將海南島熱帶旅游資源和創(chuàng)意經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)融合在一起，海南國際旅游島的品牌、形象及印象地位就會被打造出來。

（三）旅游服務(wù)國際標(biāo)準(zhǔn)化制度

這部分內(nèi)容涉及海南旅游業(yè)發(fā)展國際化內(nèi)容及其要求所規(guī)定的具體制度等問題。《條例》一方面要促進(jìn)海南旅游市場國際化，明確規(guī)定旅游市場國際化的基本要求，積極拓展海南旅游交通、語言環(huán)境、標(biāo)識牌、旅游區(qū)公共信息符號和旅游信息咨詢服務(wù)，努力達(dá)到國際化服務(wù)水平。另一方面要面向世界開發(fā)各國游客資源，不僅要向世界各地促銷其旅游資源及產(chǎn)品，宣傳提升海南旅游資源形象及知名度，還要注重旅游市場服務(wù)對象、內(nèi)容、標(biāo)準(zhǔn)、旅游項目的國際多樣化要求，真正實現(xiàn)海南旅游國際化標(biāo)準(zhǔn)的全面發(fā)展。

《條例》應(yīng)明確海南旅游項目、景區(qū)、景點及酒店設(shè)施等實行高端化的國際發(fā)展制度。海南旅游資源開發(fā)，一定要實現(xiàn)高標(biāo)準(zhǔn)、高檔次、高規(guī)格?！稐l例》既要發(fā)展海南旅游特色資源，又要適時推進(jìn)海南向旅游服務(wù)文化及意識多元化、國際化方向發(fā)展?！稐l例》不僅要規(guī)定海南旅游業(yè)發(fā)展實施國際化，還要以國際旅游服務(wù)質(zhì)量為標(biāo)準(zhǔn)，全面衡量海南旅游業(yè)，促進(jìn)其服務(wù)水平。

（四）相關(guān)服務(wù)業(yè)同步發(fā)展制度

《條例》不僅應(yīng)規(guī)定促進(jìn)海南旅游業(yè)發(fā)展的主要問題，還要對發(fā)展與旅游業(yè)極其密切相關(guān)的服務(wù)業(yè)給予相應(yīng)規(guī)定，實行協(xié)調(diào)同步發(fā)展原則，使其發(fā)展相得益彰，相互促進(jìn)?！稐l例》必須積極促進(jìn)旅游業(yè)相關(guān)產(chǎn)業(yè)的同步協(xié)調(diào)發(fā)展，要進(jìn)行生態(tài)文明建設(shè)，強調(diào)生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)工作，重視污染防治，提倡資源循環(huán)利用，促進(jìn)低碳技術(shù)應(yīng)用與推廣。要明確共建和諧旅游島，進(jìn)行人力資源開發(fā)，發(fā)展公共文化體育事業(yè)，完善公共衛(wèi)生體系，健全就業(yè)和社會保障，推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化建設(shè)，改善社會環(huán)境。

三、《條例》的主要措施

（一）激勵措施

這部分涉及海南旅游業(yè)及其相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的一系列優(yōu)惠政策，如發(fā)展旅游業(yè)優(yōu)惠政策、產(chǎn)業(yè)國際化、旅游市場主體準(zhǔn)入制度、旅游業(yè)項目規(guī)劃及審批、財政稅收、土地提供、出入境手續(xù)、航權(quán)開放、免稅購物等方面內(nèi)容?！稐l例》應(yīng)鼓勵放開旅游市場主體準(zhǔn)入制度，允許國外經(jīng)營從業(yè)主體參與海南旅游業(yè)的競爭，允許或鼓勵各種經(jīng)營形式，允許外資控股或獨資經(jīng)營旅行社及設(shè)立分支機構(gòu)。鼓勵各類旅游開放主體在海南投資經(jīng)營建設(shè)景區(qū)，并自主決定其經(jīng)營模式。鼓勵國內(nèi)外超大型五星級酒店進(jìn)駐海南，創(chuàng)辦加盟連鎖店，并提供統(tǒng)一市政管道及基礎(chǔ)設(shè)施配套建設(shè)或服務(wù)措施，許可超大五星級酒店依國際慣例進(jìn)行經(jīng)營管理，并鼓勵開發(fā)具有創(chuàng)意的酒店文化經(jīng)營活動。

（二）旅游產(chǎn)業(yè)政策優(yōu)化性措施

在產(chǎn)業(yè)發(fā)展的具體政策上，《條例》應(yīng)在提出積極促進(jìn)旅游業(yè)發(fā)展的同時，注重旅游產(chǎn)品的開發(fā)，發(fā)展住宿業(yè)，改造旅游交通服務(wù)業(yè)，完善旅行服務(wù)業(yè)，建立科學(xué)的旅游營銷體系，提供旅游公共服務(wù)等機制。應(yīng)鼓勵適當(dāng)優(yōu)先發(fā)展交通、能源、水利、信息等基礎(chǔ)設(shè)施。對創(chuàng)新金融服務(wù)業(yè)、商貿(mào)餐飲業(yè)和現(xiàn)代物流業(yè)、熱帶特色現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、新型工業(yè)和高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)、海洋經(jīng)濟(jì)等產(chǎn)業(yè)，也要規(guī)定相應(yīng)的鼓勵發(fā)展措施。應(yīng)允許設(shè)立海南旅游業(yè)發(fā)展基金，明確該基金的募集、管理運作、用途等，尤其要明確財政對基金的扶持、資助的方式等，確保旅游發(fā)展基金能充分發(fā)揮其激勵旅游業(yè)發(fā)展的作用。同時，要鼓勵設(shè)立海南國際旅游發(fā)展銀行，為國際旅游島的旅游消費提供自由、靈活的金融服務(wù)。

（三）入出境簡化措施

《條例》要推行海南旅游業(yè)國際化發(fā)展的一系列激勵措施，其內(nèi)容還可從國際游客入境、居留、出境、旅游消費、外籍從業(yè)人員工資福利保障、從業(yè)外匯收入管理、稅收、免稅購物、航權(quán)開放等方面介入。［6］在具體規(guī)定上，《條例》應(yīng)規(guī)定實行如下制度：免簽證、購物免稅、出入境自帶物品免稅、旅游消費團(tuán)隊優(yōu)惠、外聘人員從業(yè)自由、境外游客本外幣兌換自由、旅游從業(yè)涉外企業(yè)、酒店、人員稅務(wù)優(yōu)惠措施等?！稐l例》對國外游客實行入境免簽證制度，規(guī)定放開海南島航權(quán)管制等等。［7］

（四）游客權(quán)益保護(hù)措施

《條例》須明確為不同國家或地區(qū)的游客提供各種服務(wù)機制，尤其是要確保游客的合法權(quán)益?！稐l例》應(yīng)設(shè)立游客到訪中心登記服務(wù)，準(zhǔn)確錄入游客入境旅游諸信息，如入境證件信息、入住情況、出游線路、消費記錄等等。規(guī)定建立游客維權(quán)簡易措施，確保游客快速實現(xiàn)維權(quán)。

綜上所述，制定《條例》是國際旅游島完成《綱要》后的又一重大軟實力建設(shè)項目，它直接關(guān)系到國際旅游島建設(shè)的法制保障問題。如何建立促進(jìn)和保障國際旅游島建設(shè)的機制是一個重大課題，有待于我們進(jìn)行深入的研究。

［1］［2］國務(wù)院關(guān)于推進(jìn)海南國際旅游島建設(shè)發(fā)展若干意見［N］．海南日報，2010－01－04（01）．

［3］海南省人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于貫切落實《海南國際旅游島建設(shè)發(fā)展規(guī)劃綱要》的決定［EB/OL］．海南人大網(wǎng)站，2010－07－31．

［4］羅保銘．2010年海南省政府工作報告［EB/OL］．南海網(wǎng)，2010－02－01．

［5］海南國際旅游島建設(shè)發(fā)展規(guī)劃綱要［N］．海南日報，2010－06－21．

［6］劉云亮．海南國際旅游島的幾個法律問題［J］．海南大學(xué)學(xué)報（人文社會科學(xué)版），2009，（03）：246－252．

［7］劉云亮．海南經(jīng)濟(jì)特區(qū)航權(quán)開放的法律探討［J］．新東方，2009，（1－2）：7－10．

（責(zé)任編輯：王秀艷）

Promotion of the International Tourism Island Legislation

Liu Yunliang

International tourist island of Hainan in 2010 rose to national development strategies，building an international tourist island is a long－term system engineering，development of “international tourism island for Bill，”is building an international tourist island of priority．Through the development of the Ordinance，a clear and defined the guiding principle of international tourist island and development strategies，identify international tourism island of the basic principles and systems，development and construction of an international tourism island of incentives and measures to comprehensively promote the tourism development of the island＇s international and so on．

international tourism island；promote regulations；tourism；legal norms

D920．0

A

1007－8207（2011）06－0097－03

2011－01－10

劉云亮 （1965—），男，海南定安人，海南大學(xué)法學(xué)院教授，碩士生導(dǎo)師，研究方向為經(jīng)濟(jì)法學(xué)。

本文系2011年度中國法學(xué)會部級法學(xué)研究課題項目 “建設(shè)國際旅游島法律對策研究”的階段性成果，項目編號： CLS－D1124。