王志堅(jiān)，邢鴻飛

(河海大學(xué) 法學(xué)院，江蘇 南京 210098)

我國(guó)國(guó)際河流法律研究中的幾個(gè)問(wèn)題

王志堅(jiān)，邢鴻飛

(河海大學(xué) 法學(xué)院，江蘇 南京 210098)

我國(guó)缺乏系統(tǒng)的國(guó)際河流法律理論研究，現(xiàn)有的研究成果在價(jià)值取向、法律理念、以及借鑒其他地區(qū)經(jīng)驗(yàn)等方面出現(xiàn)了一些偏差。國(guó)際河流法就是國(guó)際間關(guān)于國(guó)際河流利用 與保護(hù)的具有法律約束力的原則、規(guī)則和制度的總和，主要表現(xiàn)為國(guó)家間的各種河流協(xié)議。我國(guó)應(yīng)該積極與周邊各國(guó)協(xié)商締結(jié)各式各樣、針對(duì)不同需要、解決不同問(wèn)題的條約，并可考慮牽頭締結(jié)泛東亞區(qū)域國(guó)際河流公約，補(bǔ)充和完善國(guó)際河流法。

國(guó)際河流;法律研究;問(wèn)題

按照國(guó)際流域的標(biāo)準(zhǔn)，世界上現(xiàn)有263條國(guó)際河流，①M(fèi)eredith A．Giordano and Aaron T．Wolf，“World's International Freshwater Agreements”，Atlas of International Freshwater Agreements．UNEP，OSU and FAO．2002．p．1依據(jù)同一數(shù)據(jù)資料來(lái)源，我國(guó)的國(guó)際河流共有18條，②對(duì)于國(guó)際河流的數(shù)字，學(xué)者們有不同的答案，但是最基本的應(yīng)該是要有一致的標(biāo)準(zhǔn)或來(lái)源，否則容易造成混亂。如有學(xué)者稱:“全世界主要國(guó)際河流有260余條。中國(guó)有大小國(guó)際河流80余條，主要分布在東北、西南和新疆”，這里就用了不同的統(tǒng)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)，如果世界僅有260多條國(guó)際河流，中國(guó)是不可能有80多條的。見(jiàn)賈生元、戴艷文:《中國(guó)國(guó)際河流水資源保護(hù)問(wèn)題與對(duì)策》，《城市環(huán)境》2002年第4期。其中有14條國(guó)際河流的發(fā)源地在我國(guó)，水能資源豐富。近年來(lái)，我國(guó)加大了對(duì)周邊國(guó)際河流特別是西南國(guó)際河流水電的開(kāi)發(fā)力度，引起了一些擔(dān)心和質(zhì)疑，也引起了國(guó)內(nèi)外相當(dāng)多學(xué)者的關(guān)注和誤解。在這種情況下，為明確有關(guān)國(guó)際權(quán)利義務(wù)規(guī)則，有關(guān)國(guó)際河流的國(guó)際法研究應(yīng)該受到越來(lái)越多的重視。

國(guó)際河流法研究在我國(guó)尚屬初創(chuàng)階段。我國(guó)最早的關(guān)于國(guó)際河流的著作是盛俞、周崗于1986年出版的《現(xiàn)代國(guó)際水法教程》有關(guān)國(guó)際河流法的章節(jié)，書中對(duì)國(guó)家間國(guó)際條約、國(guó)際習(xí)慣和一般法律原則作為國(guó)際河流法的法律淵源做了論述，并對(duì)一些非政府組織關(guān)于國(guó)際河流的規(guī)范性文件做了介紹。由于當(dāng)時(shí)我國(guó)對(duì)國(guó)際河流的利用開(kāi)發(fā)還不重視，作者并沒(méi)有對(duì)國(guó)際河流法理論在我國(guó)的現(xiàn)實(shí)運(yùn)用作深入探討。后來(lái)鮮有法律學(xué)者專門涉足國(guó)際河流法研究。世紀(jì)之交，國(guó)際環(huán)境法的研究成為潮流，主要以國(guó)際河流利用和保護(hù)為研究?jī)?nèi)容的國(guó)際水資源保護(hù)法(國(guó)際水法)被納入到大學(xué)國(guó)際環(huán)境法教程中。近年來(lái)，隨著我國(guó)對(duì)國(guó)際河流問(wèn)題研究的重視程度加大，除法學(xué)外，環(huán)境學(xué)、水利學(xué)、社會(huì)學(xué)等專業(yè)學(xué)者紛紛涉足國(guó)際水法領(lǐng)域，希望為我國(guó)的國(guó)際河流開(kāi)發(fā)與保護(hù)問(wèn)題獻(xiàn)計(jì)獻(xiàn)策。但由于我國(guó)缺乏系統(tǒng)的國(guó)際河流法律理論，現(xiàn)行的研究成果出現(xiàn)了一些偏差，集中表現(xiàn)在以下三個(gè)方面。

一、缺失國(guó)家利益價(jià)值導(dǎo)向

國(guó)際河流法是國(guó)際法的一個(gè)分支。《奧本海國(guó)際法》開(kāi)篇即道:“國(guó)際法是對(duì)國(guó)家在他們彼此往來(lái)中有法律拘束力的規(guī)則的總體?！保?］主權(quán)國(guó)家是國(guó)際法最主要的主體，調(diào)整國(guó)家間國(guó)際關(guān)系的原則、規(guī)則、制度的總和構(gòu)成國(guó)際法的體系。所以作為一門學(xué)科，國(guó)際法不僅僅是法學(xué)的一個(gè)部門，而且更應(yīng)該是國(guó)際關(guān)系的一個(gè)部門。國(guó)際法是國(guó)家利益協(xié)調(diào)的產(chǎn)物，如果國(guó)家認(rèn)為條約或公約不符合國(guó)家利益，它們是不愿制定國(guó)際法的。正如布爾(Hedley Bull)所言:國(guó)際法遷就國(guó)際政治的傾向，并不是某個(gè)聰明透頂?shù)膰?guó)際法教授的杰出工作或者國(guó)際法委員會(huì)的某個(gè)巧妙的報(bào)告就可以克服得了的，它是一個(gè)不可醫(yī)治的毛病。［2］所以國(guó)家總是根據(jù)自身國(guó)家利益的需要來(lái)制定和解釋國(guó)際法。國(guó)際法效力的根據(jù)是國(guó)家意志，國(guó)家意志既不是某個(gè)國(guó)家的意志，也不是指各國(guó)的“共同意志”，而是指各國(guó)之間的協(xié)調(diào)意志，即協(xié)議。［1］具有法律約束力的國(guó)際條約是目前國(guó)際法的主要表現(xiàn)形式。

在國(guó)際河流法領(lǐng)域，并不存在統(tǒng)一的凌駕于國(guó)家意志之上的法律。1997年第51屆聯(lián)大99次會(huì)議以103票贊成，27票棄權(quán)，3票反對(duì)的結(jié)果通過(guò)一項(xiàng)決議。決定認(rèn)可國(guó)際法委員會(huì)起草的《國(guó)際水道非航行使用法公約》條文并對(duì)會(huì)員國(guó)開(kāi)放簽字，中國(guó)、土耳其和布隆迪在大會(huì)上投了反對(duì)票。該《公約》被許多學(xué)者認(rèn)為是目前最權(quán)威的國(guó)際水法規(guī)則。我國(guó)投反對(duì)票的行為也被有些人放大，認(rèn)為我國(guó)在水的問(wèn)題上太保守，沒(méi)有融入全球立法。其實(shí)這是我國(guó)根據(jù)國(guó)家利益做出的理性選擇，具有合理性和正義性。因?yàn)?，首先《公約》條款沒(méi)有認(rèn)可“水道國(guó)家對(duì)國(guó)際水道位于他們領(lǐng)土內(nèi)的相關(guān)部分有無(wú)可爭(zhēng)議的主權(quán)原則”;第二，條文在上下游國(guó)國(guó)家之間權(quán)利義務(wù)方面也是不平衡的。［3］《公約》通過(guò)實(shí)際上給予下游國(guó)家在上游國(guó)計(jì)劃上的“否決權(quán)”，在國(guó)家間制造了明顯的不公平;再次，接受《公約》的約束將嚴(yán)重限制我國(guó)開(kāi)發(fā)國(guó)際河流的行為，對(duì)我國(guó)的西部和東北老工業(yè)基地的開(kāi)發(fā)戰(zhàn)略造成重大影響，也會(huì)嚴(yán)重阻礙我國(guó)偉大復(fù)興的進(jìn)程。所以我國(guó)不會(huì)簽署和批準(zhǔn)該公約，《公約》也不會(huì)對(duì)我國(guó)產(chǎn)生任何法律效力。但是就是這樣將嚴(yán)重?fù)p害我國(guó)國(guó)家利益的《公約》條款卻被很多學(xué)者稱為是“國(guó)際淡水資源的利用和保護(hù)法律制度發(fā)展史上具有里程碑意義的重大事件，可稱為迄今為止保護(hù)水平最高的國(guó)際淡水資源利用和保護(hù)法。”［4］認(rèn)為這樣的國(guó)際水法“站在一個(gè)公正和中立的立場(chǎng)上，以水資源開(kāi)發(fā)與保護(hù)并重為主線——對(duì)各國(guó)的國(guó)際河流水資源開(kāi)發(fā)利用行為進(jìn)行約束?！保?］這顯示我國(guó)相關(guān)研究在國(guó)家利益價(jià)值取向上的缺失。

有的學(xué)者認(rèn)為，游離于1997年的《國(guó)際水道非航行使用法公約》之外，致使我國(guó)至今尚未融入到相關(guān)的國(guó)際水法體系中去，［6］這一方面延緩了我國(guó)國(guó)際環(huán)境法體系的健全進(jìn)程，也影響了國(guó)際上我國(guó)“負(fù)責(zé)任”的大國(guó)形象。［7］

這樣的理由不能成立。首先，從國(guó)際法的正義性和普遍性來(lái)看，《公約》還不是一般意義上的國(guó)際法，更不能統(tǒng)轄國(guó)際河流法的體系。因?yàn)椤豆s》的生效只需要35個(gè)國(guó)家的批準(zhǔn)，而一般國(guó)際法①對(duì)于一切國(guó)家有拘束力的那一部分國(guó)際法，以及很大部分的習(xí)慣法，可以稱之為普遍國(guó)際法，以別于只對(duì)于兩個(gè)或少數(shù)國(guó)家有拘束力的特殊國(guó)際法。一般國(guó)際法是對(duì)于很多國(guó)家有拘束力的國(guó)際法”。參見(jiàn)詹寧斯，瓦茨修訂:《奧本海國(guó)際法(第一卷第一分冊(cè))》，王鐵崖等譯，中國(guó)大百科全書出版社1995年版，第3頁(yè)。需要“很多”國(guó)家同意，35與全球190多個(gè)主權(quán)國(guó)家的數(shù)目相比，遠(yuǎn)不能說(shuō)是“很多”。公約的批準(zhǔn)狀況也說(shuō)明了《公約》的失敗。雖然《公約》草案在經(jīng)歷了27年的奮斗后，在聯(lián)合國(guó)大會(huì)被103個(gè)國(guó)家“高調(diào)”表決通過(guò)，但在被要求的32個(gè)國(guó)家中，只有13個(gè)國(guó)家在2000年上半年(法案要求的獲準(zhǔn)限期)批準(zhǔn)了該法案。截至今天，向秘書長(zhǎng)遞交批準(zhǔn)文件的國(guó)家也才有21個(gè)。［8］而且這21個(gè)國(guó)家所擁有的國(guó)際河流流域面積比重只占到全球國(guó)際河流面積的不到2%，所以到現(xiàn)在公約還沒(méi)有任何法律效力，遠(yuǎn)不是國(guó)際法規(guī)則。

其次，要“負(fù)責(zé)任”的大國(guó)形象也不能以損害國(guó)家重大利益為前提。國(guó)家利益是國(guó)家對(duì)外交往中的行動(dòng)指南和行為準(zhǔn)則。王逸舟認(rèn)為我國(guó)當(dāng)前國(guó)家利益的重要性等次可以做如下排序，第一、完成民族國(guó)家的建設(shè)，包括國(guó)家富強(qiáng)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展，社會(huì)穩(wěn)定，廣大民眾的安居樂(lè)業(yè);其次，保障我國(guó)領(lǐng)土領(lǐng)海的完整和不受侵犯，加快推進(jìn)祖國(guó)統(tǒng)一大業(yè)的實(shí)現(xiàn);第三，不僅要發(fā)揮亞太地區(qū)重要大國(guó)的主導(dǎo)作用，漸進(jìn)地和有效地推動(dòng)現(xiàn)有的國(guó)際政治經(jīng)濟(jì)秩序的改造，使之更加符合多數(shù)國(guó)家的利益和人類進(jìn)步的方向。［9］我國(guó)開(kāi)發(fā)國(guó)際河流帶來(lái)的利益對(duì)于國(guó)家經(jīng)濟(jì)、政治和社會(huì)發(fā)展的意義舉足輕重，接受《公約》將嚴(yán)重?fù)p害我國(guó)的主權(quán)利益，所以不能因?yàn)橐S護(hù)大國(guó)形象而不顧國(guó)家發(fā)展大業(yè)，更何況我國(guó)只是拒絕一個(gè)不能反映國(guó)際社會(huì)普遍同意的文件。①國(guó)際法委員會(huì)起草小組就整個(gè)公約文本進(jìn)行表決時(shí)，就有三分之一的國(guó)家反對(duì)或棄權(quán)。大概正是出于這種考慮，《公約》規(guī)定了較低的生效條件，谷德近:《〈非航行利用國(guó)際水道法公約〉簡(jiǎn)評(píng)》，載北大法律信息網(wǎng)，見(jiàn) http://vip．chinalawinfo．com/newlaw2002/SLC/slc．a(chǎn)sp?db=art＆gid=335565850。

舉一個(gè)并不十分恰當(dāng)?shù)睦觼?lái)說(shuō)明國(guó)家利益與國(guó)際立法的關(guān)系。1982年4月30日《海洋法公約》以130票贊成、4票反對(duì)、17票棄權(quán)的壓倒性多數(shù)獲得通過(guò)。投反對(duì)票的國(guó)家是以色列、土耳其、委內(nèi)瑞拉和美國(guó)。今天，《海洋法公約》已經(jīng)有150多個(gè)遞交批準(zhǔn)文件的締約國(guó)，早就成為世界上大多數(shù)國(guó)家都承認(rèn)的國(guó)際法，但美國(guó)迄今仍看不出有接受《海洋法公約》的動(dòng)靜。美國(guó)至今沒(méi)有接受的原因主要是:此公約將海洋資源視為人類“共同財(cái)富”，實(shí)即“公共財(cái)產(chǎn)(public property)”的同義語(yǔ)。這種財(cái)產(chǎn)觀念嚴(yán)重違背自由經(jīng)濟(jì)政策，阻礙了它對(duì)海洋資源的自由開(kāi)采，將嚴(yán)重?fù)p害其國(guó)家利益和價(jià)值觀念。我國(guó)還處于發(fā)展中階段，不可能在開(kāi)發(fā)國(guó)際河流的問(wèn)題上給自己制造不必要的障礙，損害國(guó)家利益。當(dāng)然我國(guó)的正當(dāng)行為不能和美國(guó)為了爭(zhēng)奪全人類共同財(cái)產(chǎn)、維護(hù)其海上霸權(quán)、拒不參加公正的海洋法體系的非正義行為相提并論，因?yàn)槲覈?guó)并不是拒絕一般國(guó)際法，而是為了維護(hù)本國(guó)主權(quán)利益進(jìn)行正當(dāng)立法(表現(xiàn)為反對(duì)不公平的“國(guó)際立法”條文草案)，但是美國(guó)對(duì)外關(guān)系中的國(guó)家利益之上主義仍然是有借鑒的地方的。在涉及在國(guó)際河流主權(quán)問(wèn)題上也是如此，美國(guó)迄今也沒(méi)有加入旨在防止、控制和減少任何跨界影響的所謂“先進(jìn)”的《跨界水道和國(guó)際湖泊保護(hù)和利用公約》(赫爾辛基公約)。②http://www．unece．org/env/water/status/lega_wc．htm。2010年12月27日最后訪問(wèn)。有的書中認(rèn)為北美的加拿大、美國(guó)也是赫爾辛基公約當(dāng)事國(guó)，實(shí)為錯(cuò)誤。見(jiàn)蔡守秋，常紀(jì)文主編:《國(guó)際環(huán)境法學(xué)》，法律出版社2004年版，第176頁(yè)。

二、極端環(huán)保主義色彩濃重

國(guó)際河流法在1815年維也納公會(huì)后開(kāi)始創(chuàng)立，經(jīng)過(guò)1個(gè)多世紀(jì)的發(fā)展，逐漸形成了以河流自由航行為核心，包括劃界、捕魚、水電等一系列河流利用的條約體系。從1966年國(guó)際法協(xié)會(huì)的《國(guó)際河流利用規(guī)則》(赫爾辛基規(guī)則)開(kāi)始，有關(guān)國(guó)際團(tuán)體和國(guó)際組織的文件對(duì)環(huán)保內(nèi)容逐漸加大，赫爾辛基規(guī)則設(shè)立了公平合理利用水資源的規(guī)則，規(guī)定了國(guó)家有責(zé)任防止和減輕對(duì)國(guó)際流域水體的污染等;1997年聯(lián)合國(guó)國(guó)際法委員會(huì)《國(guó)際水道非航行使用法公約(草案)》提出水道國(guó)應(yīng)保護(hù)國(guó)際水道的生態(tài)系統(tǒng);2004年國(guó)際法協(xié)會(huì)《關(guān)于水資源法的柏林規(guī)則》在綜合其以前水資源環(huán)保條款的基礎(chǔ)上又增加了人的權(quán)利、環(huán)境流量、影響評(píng)價(jià)、極端情況、國(guó)家責(zé)任及法律賠償?shù)确矫娴囊?guī)定。所有這些沒(méi)有法律效力的文件被一些學(xué)者稱為“軟法”文件，說(shuō)明國(guó)際淡水資源利用和保護(hù)法取得的進(jìn)展。［10］還有學(xué)者稱《柏林規(guī)則》是目前內(nèi)容最全面的跨界水國(guó)際規(guī)則。［11］

其實(shí)，這些文件并不能代表國(guó)際河流法的發(fā)展方向，更不是被普遍接受的國(guó)際法規(guī)則。理由是，首先，這些沒(méi)有法律效力的文件只是一部分精英人士的道德，它并不能代替主權(quán)國(guó)家的意志，也不能代表全世界大多數(shù)人的意愿。所謂“軟法”并不是法，“它既不是構(gòu)成國(guó)際法院裁判依據(jù)的國(guó)際條約，也不構(gòu)成國(guó)際習(xí)慣和一般法律原則。從性質(zhì)上而言它根本就不是法，而屬于國(guó)際道德的范疇。說(shuō)它是‘法’，不過(guò)是學(xué)者們的良好愿望罷了”。［12］其次，國(guó)際河流法的發(fā)展歷程表明，大多數(shù)國(guó)家對(duì)于國(guó)際河流的態(tài)度，首先考慮的是如何高效率利用獲得收益而不是環(huán)保。迄今為止，除了歐洲出現(xiàn)了幾條主要規(guī)范國(guó)際河流污染的條約外，世界上絕大多數(shù)國(guó)際河流的條約以及國(guó)際組織的相關(guān)文件都是以“使用”為主要目的的。

我國(guó)國(guó)際河流法研究領(lǐng)域?qū)O端環(huán)保主義傾向盲目跟風(fēng)主要原因有兩個(gè)，首先是把國(guó)際河流法當(dāng)作國(guó)際環(huán)境(保護(hù))法的一部分，受環(huán)境保護(hù)強(qiáng)調(diào)國(guó)際性一面，忽略主權(quán)性一面的影響，在研究國(guó)際河流法時(shí)，主要把目光聚焦在淡水資源一點(diǎn)上，沒(méi)有跳出有明顯靜態(tài)特征的水資源概念。國(guó)際河流和國(guó)際水資源其實(shí)并不能完全等同。國(guó)際水資源包括國(guó)際河流水資源、南極水、跨界封閉地下水、國(guó)際跨界含水層中的水資源等:國(guó)際河流水資源為流域國(guó)“共享”財(cái)產(chǎn)，一國(guó)享有主權(quán)但不得濫用;南極水沒(méi)有主權(quán)屬性，為全人類共同財(cái)產(chǎn);跨界封閉地下水為有關(guān)國(guó)家共有財(cái)產(chǎn)，必須共同開(kāi)發(fā)，因?yàn)樵撍Y源在開(kāi)發(fā)之前為靜態(tài)，而一國(guó)的單方開(kāi)發(fā)會(huì)使其流動(dòng)減損他國(guó)利益。以“國(guó)際水資源”為視角的研究將視野放在了靜態(tài)水資源的消耗性利用及其保護(hù)上，傾向于限制開(kāi)發(fā)和保持原生態(tài)，模糊了國(guó)際河流的主權(quán)和領(lǐng)土屬性。國(guó)際河流其他功能如水道航行、港口貿(mào)易、水能開(kāi)發(fā)、地緣戰(zhàn)略價(jià)值、維護(hù)地區(qū)和平中的作用等沒(méi)有得到重視甚至被忽視。相對(duì)于國(guó)際水資源權(quán)利的共享屬性，一國(guó)對(duì)國(guó)際河流的某些權(quán)利是完全的、獨(dú)有的和排他的，如對(duì)于境內(nèi)河段的司法管轄權(quán)、建設(shè)基本設(shè)施的權(quán)利(如港口、橋梁等)、水能利用權(quán)(境內(nèi)河流天然落差形成能源當(dāng)專屬于該國(guó))。

其次，對(duì)我國(guó)有關(guān)國(guó)情缺乏基本考量。我國(guó)國(guó)際河流都處于邊境地區(qū)，具有特殊和重要的地位，其綜合開(kāi)發(fā)利用將為國(guó)家提供了寶貴的淡水及相關(guān)礦藏資源和豐富的能源，為鞏固國(guó)防，增強(qiáng)民族團(tuán)結(jié)做出貢獻(xiàn)。它不僅關(guān)系到我國(guó)邊境地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，也直接關(guān)系到邊境的穩(wěn)定和安全。進(jìn)一步公平、合理和加快開(kāi)發(fā)利用國(guó)際河流對(duì)邊疆地區(qū)乃至全國(guó)經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展將起到重大作用。［13］我國(guó)國(guó)際河流開(kāi)發(fā)潛力巨大。具體表現(xiàn)在:第一，淡水資源方面開(kāi)發(fā)程度還較低，東北方面開(kāi)發(fā)利用程度為6.7，西南諸河僅為1%(其中雅魯藏布江、藏南、藏西諸河利用率僅為0.3%)。第二，水能資源亟待開(kāi)發(fā)，中國(guó)境內(nèi)國(guó)際河流天然落差大，水能資源總蘊(yùn)藏量為2.853億千瓦，約占全國(guó)總蘊(yùn)藏量的42.2%。未來(lái)水電將扮演重要的角色，國(guó)際河流豐富的水能資源必將為我國(guó)的經(jīng)濟(jì)建設(shè)提供強(qiáng)有力的能源保障。第三，航運(yùn)方面，鴨綠江、黑龍江水系(包括黑龍江干流和烏蘇里江)和瀾滄江已經(jīng)能夠通航百噸級(jí)以上船舶，在我國(guó)國(guó)際河流的航運(yùn)中占有重要地位，但我國(guó)仍急需和周邊國(guó)家合作疏通河流航道，擴(kuò)大對(duì)外貿(mào)易交流。第四，生物等其他資源方面，中國(guó)國(guó)際河流地區(qū)大多地廣人稀，有豐富的水、土、林、礦、能源等資源，其生物和文化多樣性資源也極為突出，對(duì)我國(guó)未來(lái)的可持續(xù)發(fā)展有舉足輕重的作用。相對(duì)于我國(guó)國(guó)際河流開(kāi)發(fā)的落后狀況，西方發(fā)達(dá)地區(qū)國(guó)家由于開(kāi)發(fā)時(shí)間早，不管是國(guó)內(nèi)還是國(guó)際的河流都得到了較充分的開(kāi)發(fā)。以水電為例，目前我國(guó)的已經(jīng)得到開(kāi)發(fā)利用的水能開(kāi)發(fā)程度約為經(jīng)濟(jì)可開(kāi)發(fā)的32%，技術(shù)可開(kāi)發(fā)的23%。我國(guó)還有些國(guó)際河流水電開(kāi)發(fā)程度為零，這個(gè)水能開(kāi)發(fā)利用的比例要比發(fā)達(dá)國(guó)家70%到90%低得多，可見(jiàn)西方發(fā)達(dá)國(guó)家與地區(qū)的水能資源基本上已經(jīng)開(kāi)發(fā)殆盡，在河流開(kāi)發(fā)問(wèn)題上制定更嚴(yán)格的環(huán)境和生態(tài)保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)對(duì)他們并無(wú)多大影響。

三、盲目借鑒其他地區(qū)經(jīng)驗(yàn)

鑒于我國(guó)國(guó)際河流開(kāi)發(fā)政策和所謂主流的國(guó)際輿論有一定差距，我國(guó)一些學(xué)者提出各種借鑒措施，建議我國(guó)國(guó)際河流政策和實(shí)踐“國(guó)際化”。但由于在國(guó)際河流法基本理論上的薄弱，這些建議有一定的盲目性。如:

有的學(xué)者建議，為了從根本上解決水資源利用和保護(hù)問(wèn)題的矛盾和沖突，應(yīng)在全流域基礎(chǔ)上，考慮各國(guó)對(duì)流域水資源的需求、能力和貢獻(xiàn)，通過(guò)簽訂和執(zhí)行全流域的多目的條約。［14］而且，只有構(gòu)建一個(gè)完整的且具有一定權(quán)威性的流域委員會(huì)才能實(shí)現(xiàn)整體開(kāi)發(fā)，才能避免沖突，實(shí)現(xiàn)共贏。［15］這種觀點(diǎn)主要是受歐美等發(fā)達(dá)地區(qū)相關(guān)實(shí)踐的影響。歐洲的萊茵河流域數(shù)國(guó)從1950年便成立了萊茵河國(guó)際保護(hù)委員會(huì)。經(jīng)過(guò)半個(gè)多世紀(jì)達(dá)成了一系列流域水環(huán)境管理協(xié)議，對(duì)萊茵河的環(huán)境改善起到了巨大作用。加拿大(當(dāng)時(shí)為英聯(lián)邦自治領(lǐng))與美國(guó)在 1909年就簽訂了《英國(guó)(加拿大)——美國(guó)的邊界水域條約》，此后在長(zhǎng)達(dá)100多年的時(shí)間里，雙方各方面合作一直在穩(wěn)步發(fā)展，沒(méi)有出現(xiàn)過(guò)重大的中斷。但事實(shí)上，西歐、北美地區(qū)國(guó)際河流一體化管理的法律機(jī)制，不是能被世界其他地區(qū)隨便可以借鑒的。西歐、美加地區(qū)發(fā)達(dá)的安全共同體機(jī)制的不斷發(fā)展，為國(guó)際河流合作奠定了牢固的合作基礎(chǔ)。相同的國(guó)家性質(zhì)及主流意識(shí)形態(tài)、北約軍事聯(lián)盟及西歐超國(guó)家化的國(guó)際關(guān)系的發(fā)展、發(fā)達(dá)的經(jīng)濟(jì)貿(mào)易一體化、發(fā)達(dá)的法治狀態(tài)等等，使得該地區(qū)國(guó)際河流一體化管理的條件遠(yuǎn)非其他地區(qū)所能具備。所以，國(guó)際河流流域一體化管理的法律制度在這一地區(qū)或許可以駕輕就熟，而在其他國(guó)際地區(qū)就未必適合。

有的學(xué)者認(rèn)為我國(guó)應(yīng)該加入到現(xiàn)有的湄公河委員會(huì)中，由于沒(méi)有加入《湄公河可持續(xù)發(fā)展協(xié)定》，使我國(guó)在相關(guān)領(lǐng)域既無(wú)投票權(quán)，也無(wú)決策權(quán)，甚至難有為境內(nèi)良好開(kāi)發(fā)項(xiàng)目進(jìn)行解釋的機(jī)會(huì)。［16］但是由于該協(xié)定由于締結(jié)之初并沒(méi)有考慮上游國(guó)中國(guó)和緬甸的利益，條款實(shí)際上對(duì)上游國(guó)極為不利，如果加入這一國(guó)際法性質(zhì)的協(xié)定，無(wú)疑會(huì)大量增加我國(guó)的義務(wù)卻沒(méi)有享有相應(yīng)權(quán)利。如《協(xié)定》第六條關(guān)于成員國(guó)的義務(wù)方面，規(guī)定成員國(guó)合作維持湄公河干流“在旱季每月不小于可接受的最小月天然徑流”，“在濕季，確保洞里薩湖產(chǎn)生可接受的天然回流量”，并且，“在洪水期間防止日平均洪峰流量超過(guò)天然日平均流量”。第九條規(guī)定:“當(dāng)任何沿岸國(guó)由于對(duì)湄公河水的使用和排放所產(chǎn)生的有害影響使一個(gè)或多個(gè)沿岸國(guó)遭受實(shí)質(zhì)性損害，有關(guān)一方或多方應(yīng)根據(jù)國(guó)際法中有關(guān)國(guó)家職責(zé)的條款確定該國(guó)所造成危害的所有相關(guān)因素、原因、損害程度和應(yīng)負(fù)的損害責(zé)任”。由于我國(guó)處于湄公河最上游階段，這樣的規(guī)定無(wú)疑會(huì)對(duì)我國(guó)利用湄公河會(huì)產(chǎn)生中嚴(yán)重的制約。

有的學(xué)者建議應(yīng)當(dāng)健全我國(guó)國(guó)際河流可持續(xù)開(kāi)發(fā)利用的國(guó)內(nèi)立法，應(yīng)當(dāng)由國(guó)務(wù)院組織制定《國(guó)際河流開(kāi)發(fā)管理?xiàng)l例》，以健全的國(guó)內(nèi)立法，保障我國(guó)國(guó)際河流開(kāi)發(fā)利用的順利進(jìn)行。［17］但是國(guó)際河流的超越一國(guó)邊界特性使任何單方立法都不可能實(shí)現(xiàn)對(duì)整體國(guó)際河流的可持續(xù)利用，我國(guó)國(guó)際河流眾多，每條國(guó)際河流的自然情況都不一樣，每條國(guó)際河流所涉及的沿岸國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、河流需求情況、人口分布、民族、宗教等都各有不同，我國(guó)和這些國(guó)家的關(guān)系各異。單方立法不但限制了我國(guó)公平合理的河流規(guī)劃，而且會(huì)極大束縛我國(guó)的河流外交空間。

有的學(xué)者看到國(guó)際河流的流動(dòng)性與石油的流動(dòng)性可比性，建議對(duì)于國(guó)際河流的開(kāi)發(fā)可以采取類似于海洋石油的共同開(kāi)發(fā)制度。［18］但海洋共同開(kāi)發(fā)一般是在主權(quán)共有或主權(quán)不明、存在爭(zhēng)議的情況下才發(fā)生，對(duì)于國(guó)際河流，不管是界河還是跨境河流，主權(quán)都是十分明確的，河流在人為開(kāi)發(fā)之前也是流動(dòng)和變化著的，一國(guó)對(duì)境內(nèi)國(guó)際河流的開(kāi)發(fā)權(quán)利限制是“不濫用”，即國(guó)家不得故意使用其領(lǐng)土危害他國(guó)權(quán)益。這與國(guó)家對(duì)于海洋“共同礦藏”均存在“既得利益”不同，在海洋共同開(kāi)發(fā)機(jī)制下，任何一方都負(fù)有義務(wù)不進(jìn)行單方行動(dòng)，因?yàn)槠滟Y源歸屬分布會(huì)由于虹吸現(xiàn)象隨著開(kāi)采過(guò)程而發(fā)生變化。

四、一點(diǎn)想法

由于國(guó)際河流自然地理的特殊性和所涉及流域國(guó)的差異性，“一條河流一種制度”作為國(guó)際河流法的總體特征不會(huì)改變。我國(guó)應(yīng)在與周邊國(guó)家合作過(guò)程中，結(jié)合自己所處的地理?xiàng)l件和國(guó)際關(guān)系環(huán)境，采取比較靈活的談判策略和實(shí)踐做法，①有學(xué)者認(rèn)為這種做法拖延了談判的進(jìn)程、限制了國(guó)際河流水資源利用立法的視野、背離了國(guó)際環(huán)境法的應(yīng)有理念、影響我國(guó)環(huán)境法體系建設(shè)，參見(jiàn)曾文革、許恩信:《論我國(guó)國(guó)際河流可持續(xù)開(kāi)發(fā)利用的問(wèn)題與法律對(duì)策》，《長(zhǎng)江流域資源與環(huán)境》2009年第10期。在國(guó)家利益視野下，作者對(duì)此種觀點(diǎn)不敢茍同。既貫徹睦鄰友好的周邊外交方針，又為我國(guó)爭(zhēng)取更多的利益。同時(shí)，鑒于世界上沒(méi)有生效的全球性公約，有關(guān)國(guó)際河流開(kāi)發(fā)的國(guó)際法規(guī)則生成仍依賴于各種生效的國(guó)際條約和國(guó)家實(shí)踐，我國(guó)完全可以通過(guò)締結(jié)條約和國(guó)家實(shí)踐對(duì)其進(jìn)行補(bǔ)充和完善。目前我國(guó)與周邊國(guó)際河流流域國(guó)締結(jié)的有關(guān)國(guó)際河流條約(包括協(xié)定、宣言、備忘錄等)數(shù)量過(guò)少且層次低，難以對(duì)國(guó)際河流法規(guī)則產(chǎn)生實(shí)質(zhì)影響，針對(duì)此種情況，一方面我國(guó)應(yīng)該與周邊國(guó)家締結(jié)各式各樣的、爭(zhēng)對(duì)不同需要、解決不同問(wèn)題的條約以充實(shí)國(guó)際河流法的制度內(nèi)容，另一方面可以考慮結(jié)合周邊國(guó)家繼續(xù)大力發(fā)展經(jīng)濟(jì)、急需清潔能源等情況牽頭，締結(jié)以分享開(kāi)發(fā)國(guó)際河流利益的為宗旨、囊括所有我國(guó)國(guó)際河流流域國(guó)的框架性區(qū)域國(guó)際公約，比如《泛東亞國(guó)際河流使用法公約》，以公平分配河流相關(guān)利益而不是公平分配水資源來(lái)影響國(guó)際河流法的主要習(xí)慣規(guī)則。

這樣的想法來(lái)源于南部非洲地區(qū)，在南部非洲地區(qū)共有15條大的國(guó)際河流，南部非洲發(fā)展共同體(以下稱南共體)中的10國(guó)于1995年8月簽署《關(guān)于共享水道系統(tǒng)的議定書》，宣布:要遵循利益一致原則利用共有河道系統(tǒng)，以密切合作原則研究和實(shí)施國(guó)際河流開(kāi)發(fā)項(xiàng)目。南共體13國(guó)于2000年簽署《南部非洲發(fā)展共同體關(guān)于共享水道的訂正議定書》，旨在推動(dòng)南共體關(guān)于區(qū)域一體化及消除貧困。該地區(qū)自國(guó)際河流開(kāi)發(fā)合作以來(lái)，在各流域分別實(shí)施了多個(gè)開(kāi)發(fā)項(xiàng)目，取得了很好的效果。聯(lián)合國(guó)開(kāi)發(fā)計(jì)劃署《2006年人類發(fā)展報(bào)告》對(duì)該地區(qū)國(guó)際河流合作的總的評(píng)價(jià)是:南部非洲利用水資源促進(jìn)了區(qū)域一體化。南部非洲的區(qū)域國(guó)際河流條約對(duì)國(guó)際河流法的充實(shí)與完善起到了一定的作用。我國(guó)國(guó)際河流流域各國(guó)在人類發(fā)展指數(shù)的差異性方面與該地區(qū)相似(見(jiàn)下表)，完全可以根據(jù)地區(qū)發(fā)展實(shí)際，發(fā)展出一套有區(qū)域特色的國(guó)際河流法，為完善國(guó)際河流法作出貢獻(xiàn)。

中國(guó)及陸上周邊國(guó)家人類發(fā)展指數(shù)位次

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Issues on Legal Studies of International Rivers in China

WANG Zhi-jian，XING Hong-fei
(School of Law，Hohai University，Nanjing 210098，China)

Lacking the fundamental legal theory on international rivers，the existing researches have several deviations such as value orientation，legal idea，and experience learning from other regions．The Law of International Rivers(LIR)concerns all the principles，rules or system relating to utilization and protection of international rivers．There are various rivers agreements between countries are its manifestations．China should actively enter into consultations with the neighbor countries to sign various treaties to meet different needs and solve different problems，and may consider a Pan-East Asian international river convention in order to improve The Law of International Rivers．

international rivers;legal research;problems

D920.4

A

1008-2603(2011)03-0011-06

2011-03-20

中央高?；究蒲袠I(yè)務(wù)費(fèi)項(xiàng)目“中國(guó)國(guó)際河流與周邊安全”的青年項(xiàng)目階取性成果(項(xiàng)目編號(hào):1020296)。

王志堅(jiān)，男，河海大學(xué)法學(xué)院講師，法學(xué)博士，國(guó)際河流研究所兼職研究人員;邢鴻飛，男，河海大學(xué)法學(xué)院院長(zhǎng)，教授，博士研究生導(dǎo)師。

(責(zé)任編輯:李瀟雨)