黃民禮

(中山火炬職業(yè)技術(shù)學(xué)院，廣東 中山 528436)

中國環(huán)境規(guī)制方式及其執(zhí)行效率考察

黃民禮

(中山火炬職業(yè)技術(shù)學(xué)院，廣東 中山 528436)

本文以中國環(huán)境規(guī)制手段及其執(zhí)行效率為考察對象。首先，對中國歷年以來的環(huán)境規(guī)制方式進(jìn)行梳理;其次，選擇幾種具有典型代表的規(guī)制方式的執(zhí)行情況進(jìn)行考察;最后，對影響中國環(huán)境規(guī)制手段執(zhí)行效率的影響因素進(jìn)行詳細(xì)分析。通過分析得出結(jié)論:中國的環(huán)境規(guī)制手段以行政命令型為主，執(zhí)行成本較高，加之地方政府的經(jīng)濟(jì)保護(hù)主義和唯GDP取向等因素，中國的環(huán)境規(guī)制手段雖然方式眾多，但是執(zhí)行效率并不理想。

環(huán)境規(guī)制;規(guī)制手段;執(zhí)行效率

一、中國的環(huán)境規(guī)制方式分類

命令控制型環(huán)境規(guī)制和市場控制型環(huán)境規(guī)制是目前國際上常見的兩種環(huán)境規(guī)制方式。除上述兩種基本規(guī)制類型外，還存在一些非正式環(huán)境規(guī)制方式，如環(huán)境管理認(rèn)證與審計(jì)、生態(tài)標(biāo)簽、環(huán)境自愿協(xié)議等。

經(jīng)濟(jì)激勵(lì)型規(guī)制則是以市場為基礎(chǔ)，通過利用市場機(jī)制的價(jià)格信號來引導(dǎo)企業(yè)的排污行為與治理決策。這種規(guī)制模式下，企業(yè)可以根據(jù)自身的污染成本和治理收益來選擇最佳排污量。因此市場控制型環(huán)境政策工具相對于傳統(tǒng)的命令型環(huán)境政策工具的兩個(gè)顯著特點(diǎn)是:低成本高效率和技術(shù)革新及擴(kuò)散的持續(xù)激勵(lì)［1］。

除了成本有效性更高之外，基于市場的環(huán)境政策工具還有利于緩解規(guī)制過程中的信息不對稱。命令控制型環(huán)境規(guī)制對于固定污染源的污染問題比較有效，但對于諸如移動(dòng)污染源、面源污染、產(chǎn)品使用與處置過程中的污染顯得無效，原因就在于固定污染源的污染問題所包含的信息不對稱內(nèi)容及程度遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于非固定污染源。

通過比較表1和表2，我們可以看出:基于命令控制型的環(huán)境規(guī)制工具多，而以市場為基礎(chǔ)的環(huán)境規(guī)制工具太少是中國目前環(huán)境規(guī)制工具的顯著結(jié)構(gòu)特征，這不僅造成環(huán)境規(guī)制實(shí)施成本高，還會(huì)大大降低環(huán)境規(guī)制的有效性。因此，我國下一階段有必要逐步改變環(huán)境規(guī)制政策工具結(jié)構(gòu)。

表1 中國的環(huán)境規(guī)制方式分類

表2 OECD成員國實(shí)施的以市場為基礎(chǔ)的環(huán)境規(guī)制

二、中國環(huán)境規(guī)制制度的執(zhí)行情況考察

(一)“三同時(shí)”制度

“三同時(shí)”制度最早規(guī)定于1973年的《關(guān)于保護(hù)和改善環(huán)境的若干規(guī)定》。1979年的《環(huán)境保護(hù)法(試行)》和1989年的《環(huán)境保護(hù)法》在規(guī)定環(huán)境影響評價(jià)制度的同時(shí)，重申了“三同時(shí)”制度的規(guī)定。

“三同時(shí)”制度是我國首創(chuàng)，是指一切新建、改建和擴(kuò)建的基本建設(shè)項(xiàng)目(包括小型建設(shè)項(xiàng)目)、技術(shù)改造項(xiàng)目、自然開發(fā)項(xiàng)目，以及可能對環(huán)境造成損害的其它工程項(xiàng)目，其中防治污染和其它公害的設(shè)施和其它環(huán)境保護(hù)設(shè)施，必須與主體工程同時(shí)設(shè)計(jì)、同時(shí)施工、同時(shí)投產(chǎn)，簡稱為“三同時(shí)”制度。

表3反映了1996年以來我國的“三同時(shí)”制度執(zhí)行情況。從總體上看，“三同時(shí)”制度的執(zhí)行效率非常高，執(zhí)行率均在90%以上，而且逐年提高。但是“三同時(shí)”制度執(zhí)行的合格率相對稍低，而且自2001年以后呈下降趨勢。這說明雖然“三同時(shí)”制度的執(zhí)行率較高，但執(zhí)行質(zhì)量仍有待提高，尤其值得注意的是近年來已經(jīng)出現(xiàn)對“三同時(shí)”制度執(zhí)行質(zhì)量有所放松的情形。另外，雖然全國范圍的“三同時(shí)”制度執(zhí)行情況較好，但一些個(gè)別地區(qū)，尤其是重污染省份仍存在執(zhí)行率很低的情況。例如，山西省環(huán)保局于2006年10月對全省11市63縣293家企業(yè)執(zhí)行環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)情況檢查時(shí)發(fā)現(xiàn):“三同時(shí)”制度及環(huán)保生產(chǎn)要求落實(shí)不到位，有202個(gè)項(xiàng)目違反“三同時(shí)”制度，占被檢查企業(yè)總數(shù)的 69．2%［2］。

(二)環(huán)境影響評價(jià)制度

環(huán)境影響評價(jià)制度是指在某地區(qū)進(jìn)行可能影響環(huán)境的工程建設(shè)，在規(guī)劃或其它活動(dòng)之前，對其活動(dòng)可能造成周圍地區(qū)的環(huán)境影響進(jìn)行調(diào)查、預(yù)測和評價(jià)，并提出防治環(huán)境污染和破壞的對策，以及制定相應(yīng)方案。環(huán)境影響評價(jià)可以調(diào)查清楚周圍環(huán)境的現(xiàn)狀，預(yù)測建設(shè)項(xiàng)目對環(huán)境影響的范圍、程度和趨勢，提出有針對性的環(huán)境保護(hù)措施，以及為建設(shè)項(xiàng)目的環(huán)境管理提供科學(xué)依據(jù)。

我國的環(huán)境影響評價(jià)制度通過1998年《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)管理?xiàng)l例》和2002年的《環(huán)境影響評價(jià)法》得以確立，并從2000年開始作為《環(huán)境統(tǒng)計(jì)公報(bào)》重要內(nèi)容之一向公眾公布。從表4看，自2000年以來，我國的環(huán)境影響評價(jià)制度得到非常有力地執(zhí)行，環(huán)評執(zhí)行率在97%以上，且逐年升高。這說明，我國環(huán)境治理的思路已經(jīng)逐步從“末端治理”轉(zhuǎn)向“預(yù)防控制”為主的治理方式。

表3 年全國三同時(shí)制度執(zhí)行情況

表4 2000—2006年全國建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評價(jià)

(三)排污收費(fèi)制度

從表5中看，無論是排污費(fèi)的征收企業(yè)數(shù)目還是征收總額，自1990年以來總體上一直呈顯著上升。但單位企業(yè)的排污費(fèi)繳納數(shù)額一直在1萬元上下徘徊，即使到2006年也只有平均每家企業(yè)2.1萬元的排污費(fèi)，這與我國日益嚴(yán)重的環(huán)境污染情況極不相稱。

不僅如此，中國的排污企業(yè)雖然名義上在繳納排污費(fèi)，但實(shí)際上還是在無償?shù)厥褂铆h(huán)境資源，因?yàn)閺囊婚_始中國政府就將排污費(fèi)的大部分定向返還給排污企業(yè)，以至于排污費(fèi)對污染企業(yè)進(jìn)行污染治理的激勵(lì)作用微乎其微。

總的來說，中國現(xiàn)行排污收費(fèi)制度主要存在三個(gè)問題［3］:第一個(gè)是征收政策問題:(1)現(xiàn)行排污費(fèi)僅對超過排放標(biāo)準(zhǔn)的排污單位征收，對達(dá)標(biāo)排放不征收;(2)根據(jù)污染物排放濃度征收，不考慮污染物排放總量;(3)當(dāng)排污單位有多種污染物超標(biāo)排放時(shí)，僅對其中一種較高費(fèi)用額的污染因子收費(fèi)，使排污企業(yè)僅被收費(fèi)污染物進(jìn)行治理;(4)不是嚴(yán)格的屬地征收體制，與環(huán)境管理的屬地要求不一致，對地方的環(huán)境規(guī)制執(zhí)行激勵(lì)不足。

表5 1990—2006年全國排污費(fèi)征收執(zhí)行情況

第二個(gè)是排污收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)問題:(1)收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)太低，遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于排污單位治理設(shè)施的運(yùn)行成本，不利于激勵(lì)污染設(shè)施的有效運(yùn)轉(zhuǎn);(2)收費(fèi)項(xiàng)目不全，危險(xiǎn)廢物、居民生活污水、垃圾、流動(dòng)污染源等沒有收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn);(3)收費(fèi)對象不是針對污染物本身，大部分是針對傳遞污染物的介質(zhì)。

第三個(gè)問題是排污費(fèi)資金的使用和管理問題:(1)存在排污費(fèi)資金屬于排污單位這一錯(cuò)誤觀念，不利于發(fā)揮排污費(fèi)作用，也影響排污費(fèi)的征收;(2)存在排廢費(fèi)被有關(guān)政府部門大量積壓、擠占、挪用現(xiàn)象，據(jù)國家環(huán)?？偩?NEPA)調(diào)查統(tǒng)計(jì)，1996年“非法”使用排污費(fèi)資金29.3億元，占同期排污費(fèi)總額的13.76%。

三、中國環(huán)境規(guī)制執(zhí)行效率的影響因素

(一)環(huán)境規(guī)制的權(quán)力分配

目前，中國的環(huán)境規(guī)制權(quán)力過度集中在環(huán)保機(jī)構(gòu)身上，體現(xiàn)為以環(huán)保機(jī)構(gòu)的行政權(quán)力為主導(dǎo)的環(huán)境規(guī)制實(shí)施模式。雖然適度的環(huán)境規(guī)制權(quán)力集中有利于增強(qiáng)環(huán)境規(guī)制政策的執(zhí)行力度，顯得必要，但是過度集中又使環(huán)境規(guī)制機(jī)構(gòu)不堪重負(fù)，面對眾多的環(huán)境問題力不從心。因此，適當(dāng)?shù)倪M(jìn)行環(huán)境規(guī)制的權(quán)力分配很重要［4］。

圖1 中國環(huán)境政策的實(shí)施機(jī)制

1.環(huán)境規(guī)制機(jī)構(gòu)向司法機(jī)構(gòu)“分權(quán)”，增加司法系統(tǒng)對環(huán)境執(zhí)法的作用比重。通過法律程序?qū)嵤┉h(huán)境政策，具有更強(qiáng)的合理性和權(quán)威性，也符合市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基本要求。根據(jù)歷史上環(huán)境問題曾經(jīng)比較嚴(yán)重的發(fā)達(dá)國家經(jīng)驗(yàn)，擴(kuò)大司法系統(tǒng)對環(huán)境政策執(zhí)法的作用，也是比較有效的途徑之一。目前，在中國，雖然司法系統(tǒng)在環(huán)境政策實(shí)施中的作用逐漸上升，但總體上仍顯得弱小。除了環(huán)境執(zhí)法的專業(yè)性比較強(qiáng)外，主要障礙在于環(huán)境法律體系中缺乏充分的程序法規(guī)定，司法過程的經(jīng)濟(jì)成本非常高。

2.主管機(jī)構(gòu)向地方各級環(huán)境規(guī)制機(jī)構(gòu)分權(quán)，增強(qiáng)各級環(huán)境保護(hù)機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性和決策管理能力。對于企業(yè)的環(huán)境行為情況，地方政府比中央政府更加清楚，換言之，地方政府在環(huán)境規(guī)制中面臨的信息不對稱程度更低，理所當(dāng)然地應(yīng)該成為環(huán)境規(guī)制的“主力軍”。

3.環(huán)境規(guī)制機(jī)構(gòu)向社會(huì)公眾“分權(quán)”，賦予社會(huì)公眾更大的環(huán)境權(quán)益保障。環(huán)境規(guī)制機(jī)構(gòu)向社會(huì)公眾“分權(quán)”，在這里實(shí)際是指賦予社會(huì)公眾更大的環(huán)境權(quán)益，使其能夠通過各種途徑對損害其自身或者社會(huì)環(huán)境權(quán)益的行為進(jìn)行監(jiān)督、訴訟并獲得補(bǔ)償。

(二)唯GDP論對環(huán)境規(guī)制執(zhí)行的影響

現(xiàn)行GDP只反映經(jīng)濟(jì)中那些貨幣化了的部分，只善于反映私人成本，不能或很難反映經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中那些沒有被市場定價(jià)的社會(huì)成本，許多環(huán)境與自然資源的價(jià)值被排斥在GDP之外。GDP偏重反映經(jīng)濟(jì)活動(dòng)量大小而不是反映這些活動(dòng)對人類的真實(shí)福利及其代價(jià)。因而，唯GDP馬首是瞻的經(jīng)濟(jì)發(fā)展導(dǎo)向，在諸多方面影響環(huán)境規(guī)制政策的執(zhí)行。

地方政府的唯GDP行為取向是造成環(huán)境規(guī)制失效的一個(gè)重要原因。中國1989年的《環(huán)境保護(hù)法》第16條規(guī)定:“地方政府應(yīng)該對本轄區(qū)的環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)，采取措施改善環(huán)境質(zhì)量”。從這個(gè)條文中我們很清楚地知道，地方政府享有地方性的環(huán)境規(guī)制權(quán)力，并承擔(dān)環(huán)境改善質(zhì)量的責(zé)任。然而，很多地方政府無視于環(huán)境法律法規(guī)的規(guī)定，以環(huán)境污染和資源破壞為代價(jià)，為了促進(jìn)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展，讓污染嚴(yán)重的企業(yè)落戶本地。在國家環(huán)?？偩值葞讉€(gè)部委于2003年聯(lián)合開展的“清理整頓不法排污企業(yè)保障群眾健康環(huán)保行動(dòng)”中，所查處的違法排污企業(yè)有51%是新建的［5］。

(三)地方保護(hù)主義是導(dǎo)致國家環(huán)境法律法規(guī)執(zhí)行不力的重要原因

地方保護(hù)主義對環(huán)境規(guī)制執(zhí)行的不利影響主要體現(xiàn)在以下幾點(diǎn):

1.構(gòu)成地方污染企業(yè)的“保護(hù)傘”。一些地方政府陽奉陰違，有的甚至為企業(yè)掛免檢保護(hù)牌擋住環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法人員進(jìn)行現(xiàn)場檢查，為污染企業(yè)大開綠燈，不惜充當(dāng)污染企業(yè)的保護(hù)傘，對于觸犯環(huán)保法律法規(guī)的責(zé)任人百般庇護(hù)。關(guān)停“15小”的政策之所以執(zhí)行困難，并且經(jīng)常反復(fù)，源于這些企業(yè)的利潤是一些地方財(cái)政收入的主要依靠。

2.為發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)，降低環(huán)保門檻招商引資。有些中西部地區(qū)的地方政府為發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)出臺了名目繁多的“土政策”，降低環(huán)保門檻招商引資。據(jù)有關(guān)資料［6］:河北省安新縣造紙廠因超標(biāo)排污，1999年被安新縣政府依法停辦。2000年1月15日，該廠利用內(nèi)蒙古招商引資的機(jī)會(huì)來到內(nèi)蒙古東烏旗繼續(xù)開辦。該廠就地挖掘4000畝污水池，沒有任何防滲措施，以每年250萬噸的排污量向草原排放嚴(yán)重超標(biāo)的工業(yè)廢水，這一排放量遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于《造紙工業(yè)水污染物排放標(biāo)準(zhǔn)》規(guī)定的60立方米/噸紙，而且排放的黑液 COD值在13000毫克/升以上，遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于造紙行業(yè)的排放標(biāo)準(zhǔn)450毫克/升，也不符合《水污染防治法》的有關(guān)規(guī)定。

(四)環(huán)境規(guī)制的執(zhí)行方式

環(huán)境規(guī)制的執(zhí)行效率還與環(huán)境規(guī)制的執(zhí)行方式密切相關(guān)。

1.環(huán)境規(guī)制的成本有效性是環(huán)境規(guī)制政策有效的基本條件之一，不同的環(huán)境規(guī)制執(zhí)行方式?jīng)Q定著不同的成本有效性。

以押金返還制度為例(見圖2)，應(yīng)當(dāng)把押金的收取和返還放到產(chǎn)品鏈的上游環(huán)節(jié)，而不應(yīng)該將其放在最終產(chǎn)品的消費(fèi)環(huán)節(jié)來進(jìn)行。押金可以在鋁罐制造商購買鋁材這個(gè)環(huán)節(jié)上收取，而再返還給向再處理部門提供舊鋁罐的一方。這樣，在產(chǎn)品的生產(chǎn)環(huán)節(jié)而不是零售環(huán)節(jié)來執(zhí)行押金返還政策，可以顯著降低政策執(zhí)行過程的管理成本和交易成本，因?yàn)榕c最終消費(fèi)品的龐大數(shù)量相比，在生產(chǎn)環(huán)節(jié)受規(guī)制政策影響的生產(chǎn)者數(shù)量要少得多(Palmerz，1997;Fullerton 和 Wolverton，1999)［1］。

圖2 押金返還制度的執(zhí)行有效性示意圖

2.環(huán)境監(jiān)測的持續(xù)性和連續(xù)性是環(huán)境規(guī)制有效性的重要保證。在環(huán)境規(guī)制的執(zhí)行中應(yīng)該注意“瞬時(shí)達(dá)標(biāo)”現(xiàn)象。這種現(xiàn)象是指一些企業(yè)在環(huán)保部門進(jìn)行檢查時(shí)在排污標(biāo)準(zhǔn)和治理設(shè)備運(yùn)行等方面“達(dá)標(biāo)”，但是檢查過后停止污染治理設(shè)備的運(yùn)轉(zhuǎn)，或者時(shí)開時(shí)停。“瞬時(shí)達(dá)標(biāo)”現(xiàn)象一定程度上是地方保護(hù)主義的產(chǎn)物，因其隱蔽性和普遍性，構(gòu)成對環(huán)境規(guī)制政策的有效執(zhí)行的巨大障礙。

3.環(huán)境規(guī)制的多路徑選擇會(huì)提高環(huán)境規(guī)制執(zhí)行效率。環(huán)境規(guī)制的最終影響目標(biāo)是污染企業(yè)，規(guī)制的影響力達(dá)到污染企業(yè)的路徑有多條，如通過政府規(guī)制機(jī)構(gòu)直接規(guī)制、通過行業(yè)協(xié)會(huì)間接規(guī)制、通過第三方機(jī)構(gòu)(如環(huán)保認(rèn)證或評估機(jī)構(gòu))進(jìn)行規(guī)制、通過企業(yè)內(nèi)部的環(huán)境管理進(jìn)行自我規(guī)制、通過資本市場、信貸市場、稅收等途徑進(jìn)行規(guī)制，等等。對于不同類型的污染企業(yè)，不同的規(guī)制路徑的規(guī)制效果不同，而對于某些污染企業(yè)，多條規(guī)制路徑同時(shí)進(jìn)行會(huì)產(chǎn)生好的規(guī)制效果。

4.環(huán)境規(guī)制的結(jié)構(gòu)優(yōu)化有助于整體上提高環(huán)境規(guī)制的有效性。例如，在企業(yè)結(jié)構(gòu)方面，根據(jù)企業(yè)規(guī)模的大小實(shí)施分層規(guī)制;在行業(yè)結(jié)構(gòu)上，按照行業(yè)性質(zhì)將重度污染和一般污染區(qū)別對待;在區(qū)域結(jié)構(gòu)上，區(qū)分經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)和欠發(fā)達(dá)地區(qū);在污染來源結(jié)構(gòu)上:根據(jù)工業(yè)污染和生活污染的不同性質(zhì)采取不同的監(jiān)控和治理方式。

(5)從產(chǎn)業(yè)價(jià)值鏈角度考慮，從產(chǎn)業(yè)上游開始進(jìn)行規(guī)制最為有效。有專家指出，控制生態(tài)環(huán)境惡化應(yīng)該盡可能從源頭上做起，從上游開始治理是最有效的。但是，產(chǎn)業(yè)的上游和下游之間、經(jīng)濟(jì)問題與環(huán)境問題之間的聯(lián)系被隔斷的情況下，有效的治理方式是很難被采用和實(shí)施的［7］。

四、總結(jié)

綜上所述，中國當(dāng)前環(huán)境規(guī)制的手段總體上以行政命令型規(guī)制手段為主，環(huán)境規(guī)制的執(zhí)行成本較高。從環(huán)境規(guī)制手段的執(zhí)行過程和效果看，名義上的規(guī)制效果好，而實(shí)際的規(guī)制效果卻并不理想;從影響環(huán)境規(guī)制執(zhí)行效率的影響因素看，適當(dāng)進(jìn)行環(huán)境規(guī)制“分權(quán)”，改變地方政府的唯GDP取向和地方經(jīng)濟(jì)保護(hù)主義，優(yōu)化環(huán)境規(guī)制的執(zhí)行方式，將有助于提高我國環(huán)境規(guī)制的執(zhí)行效率。

［1］(美)保羅·R·伯特尼，(美)羅伯特·N·史蒂文斯．環(huán)境保護(hù)的公共政策(第2版)［M］．穆賢青，方志偉，譯．上海:上海人民出版社，2004:43－378．

［2］張雋波．近七成項(xiàng)目違反“三同時(shí)”制度［N］．山西日報(bào)，2006－10－18(2)．

［3］王金南．中國環(huán)境政策(第一卷)［M］．北京:中國環(huán)境科學(xué)出版社，2004:163．

［4］夏光．中日環(huán)境政策比較研究［M］．北京:中國環(huán)境科學(xué)出版社，2004:129．

［5］中國社科院環(huán)境與發(fā)展研究中心．中國環(huán)境與發(fā)展評論(第三卷)［M］．北京:社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2007:65．

［6］梁從誡．2005年:中國的環(huán)境危局與突圍［M］．北京:社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2006:313．

［7］中國社科院環(huán)境與發(fā)展研究中心．中國環(huán)境與發(fā)展評論(第一卷)［M］．北京:社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2001:14．

Observation on the Ways and Efficiency of Environmental Regulation in China

HUANG Min-li
(Zhongshan Torch Polytechnic，Zhongshan 528436，China)

This paper observes the ways and efficiency of environmental regulation in China．Firstly，it gives an overview on the ways of China's environmental regulation all the time．Secondly，it studies the execution of several typical regulation methods．Finally，analysis on the efficiency of regulation and relative influencing factor was made in detail．After study，it is concluded that China's environmental regulation is mainly based on administrative order and the efficiency of implementation is not good．

environmental regulation;regulation method;efficiency of implementation

F062.1

A

1008-2603(2011)03-0006-05

2011-03-31

黃民禮，男，苗族，中山火炬職業(yè)技術(shù)學(xué)院講師，經(jīng)濟(jì)學(xué)博士。

(責(zé)任編輯:李瀟雨)