孔兆政 李佳澤

（1.東北師范大學(xué)政法學(xué)院，吉林長(zhǎng)春 130117；

2.中國(guó)石油化工股份有限公司東北油氣分公司財(cái)務(wù)處，吉林長(zhǎng)春 130002）

公共政策與公共管理

“鄉(xiāng)財(cái)縣管”改革的公共治理效應(yīng)與完善對(duì)策

孔兆政1李佳澤2

（1.東北師范大學(xué)政法學(xué)院，吉林長(zhǎng)春 130117；

2.中國(guó)石油化工股份有限公司東北油氣分公司財(cái)務(wù)處，吉林長(zhǎng)春 130002）

“鄉(xiāng)財(cái)縣管”在規(guī)范我國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收支的同時(shí)，也改變了縣鄉(xiāng)政府權(quán)力結(jié)構(gòu)和管理體制，從而表現(xiàn)出了豐富的公共治理效應(yīng)。我國(guó)需要適時(shí)把財(cái)政體制的改革切換到我國(guó)行政體制的完善，改進(jìn)我國(guó)政府的鄉(xiāng)村治理策略和管理方式，推動(dòng)中國(guó)鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)的良性轉(zhuǎn)型和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府治理能力的提高。

鄉(xiāng)財(cái)縣管 公共治理效應(yīng) 制度協(xié)調(diào)

我國(guó)改革開(kāi)放之后的經(jīng)濟(jì)發(fā)展在使民眾獲得巨大的物質(zhì)福利的同時(shí)，也使我國(guó)社會(huì)內(nèi)部的一系列矛盾凸顯出來(lái)?！叭r(nóng)”（農(nóng)村、農(nóng)業(yè)、農(nóng)民）問(wèn)題日趨尖銳化，基層政權(quán)也出現(xiàn)了巨額債務(wù)和財(cái)政困難等問(wèn)題。為了解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政問(wèn)題，防范和化解鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，安徽省從2003年開(kāi)始實(shí)行“鄉(xiāng)財(cái)縣管”改革。2006年7月，財(cái)政部在結(jié)合鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政管理方式改革試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上下發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)鄉(xiāng)財(cái)縣管工作的通知》（財(cái)預(yù)[2006] 402號(hào)），要求在全國(guó)進(jìn)一步推進(jìn)鄉(xiāng)財(cái)縣管改革工作。目前，“鄉(xiāng)財(cái)縣管”這種財(cái)政管理模式正在全國(guó)推行。從現(xiàn)實(shí)的運(yùn)作情況來(lái)看，“鄉(xiāng)財(cái)縣管”基本達(dá)到了規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政、保障鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府運(yùn)轉(zhuǎn)的目標(biāo)。但我國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政問(wèn)題有著深刻的制度原因，不能只是糾纏于財(cái)政本身。我國(guó)在進(jìn)行“鄉(xiāng)財(cái)縣管”改革的同時(shí)，需要制定相關(guān)的配套措施，實(shí)現(xiàn)縣鄉(xiāng)財(cái)政體制與相關(guān)制度的協(xié)調(diào)與優(yōu)化，通過(guò)培育良性的基礎(chǔ)制度環(huán)境而使“鄉(xiāng)財(cái)縣管”的規(guī)范效果能夠長(zhǎng)久保持。

一、“鄉(xiāng)財(cái)縣管”的運(yùn)行模式與機(jī)制轉(zhuǎn)換

我國(guó)的“鄉(xiāng)財(cái)縣管”改革是在確保鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為一級(jí)財(cái)政的法律地位不變，在保持鄉(xiāng)鎮(zhèn)資金所有權(quán)、使用權(quán)和審批權(quán)不變的前提下，實(shí)行“預(yù)算共編、賬戶統(tǒng)設(shè)、集中收付、采購(gòu)統(tǒng)辦、票據(jù)統(tǒng)管、縣鄉(xiāng)聯(lián)網(wǎng)”的財(cái)政管理方式。①《財(cái)政部關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)鄉(xiāng)財(cái)縣管工作的通知》（財(cái)預(yù)〔2006〕402號(hào)），中華人民共和國(guó)財(cái)政部網(wǎng)站，2006年7月28日。鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為一級(jí)預(yù)算單位，仍按照《預(yù)算法》規(guī)定，編制本級(jí)預(yù)算，但鄉(xiāng)鎮(zhèn)預(yù)算必須由鄉(xiāng)鎮(zhèn)與縣財(cái)政部門(mén)共同編制；取消鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在各銀行和金融機(jī)構(gòu)的所有賬戶，由縣財(cái)政部門(mén)統(tǒng)一在鄉(xiāng)鎮(zhèn)金融機(jī)構(gòu)開(kāi)設(shè)財(cái)政專戶，鄉(xiāng)鎮(zhèn)所有收入、支出都進(jìn)入相應(yīng)的賬戶核算，實(shí)行集中收付；凡納入政府集中采購(gòu)目錄的鄉(xiāng)鎮(zhèn)各項(xiàng)采購(gòu)支出，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)提出申請(qǐng)和計(jì)劃，經(jīng)縣級(jí)財(cái)政部門(mén)審核后，交縣政府采購(gòu)中心集中統(tǒng)一辦理；鄉(xiāng)鎮(zhèn)單位使用的各類行政事業(yè)性收費(fèi)票據(jù)，全部上收縣財(cái)政部門(mén)統(tǒng)一管理，實(shí)行“票款同行、以票管收”。

我國(guó)的“鄉(xiāng)財(cái)縣管”改革實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政資金所有權(quán)、使用權(quán)與管理權(quán)、監(jiān)督權(quán)相分離，強(qiáng)化了縣級(jí)政府對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政資金活動(dòng)的管理和監(jiān)督。大部分改革地區(qū)都把鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政所管理權(quán)上劃，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政所由縣財(cái)政部門(mén)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府共同管理?？h審計(jì)部門(mén)對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)一年一度的財(cái)務(wù)活動(dòng)成果，開(kāi)展不定期審計(jì)，對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政資金進(jìn)行全面全程監(jiān)控。吉林省九臺(tái)市是由地級(jí)長(zhǎng)春市代管的縣級(jí)市。在“鄉(xiāng)財(cái)縣管”改革中，九臺(tái)市在市財(cái)政鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政管理部門(mén)設(shè)置鄉(xiāng)鎮(zhèn)總預(yù)算會(huì)計(jì)，負(fù)責(zé)管理“鄉(xiāng)財(cái)縣管”市財(cái)政專戶，代理鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政總預(yù)算會(huì)計(jì)核算，參與指導(dǎo)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政綜合預(yù)算的編制，審核和監(jiān)督鄉(xiāng)鎮(zhèn)核算中心會(huì)計(jì)的支出核算。鄉(xiāng)鎮(zhèn)部門(mén)需要使用資金，根據(jù)使用資金額度權(quán)限需要經(jīng)過(guò)市財(cái)政局鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政管理科鄉(xiāng)財(cái)科長(zhǎng)、財(cái)政局長(zhǎng)乃至政府主管市長(zhǎng)同意，然后才能撥付資金?！班l(xiāng)財(cái)縣管”重新劃分了縣級(jí)政府和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的分工和權(quán)限，雖然鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府仍具有對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)務(wù)的決策、計(jì)劃、組織、領(lǐng)導(dǎo)等職能，但在堅(jiān)持資金的所有權(quán)、使用權(quán)歸鄉(xiāng)鎮(zhèn)的前提下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的運(yùn)營(yíng)情況已經(jīng)全部置于縣級(jí)政府的監(jiān)控之下。

“鄉(xiāng)財(cái)縣管”改革在規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)支出上取得了較好的效果。實(shí)行“鄉(xiāng)財(cái)縣管”改革的鄉(xiāng)鎮(zhèn)制定了統(tǒng)一的開(kāi)支標(biāo)準(zhǔn)、支出范圍、審批程序和財(cái)務(wù)核算制度，從而加強(qiáng)了支出管理，規(guī)范了支出行為。這在一定程度上控制了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府使用財(cái)政資金的隨意性，有效地防止了鄉(xiāng)鎮(zhèn)截留挪用、亂收濫支，抑制了財(cái)政供給人數(shù)的增長(zhǎng)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)的盲目投資和政績(jī)工程也得到控制。九臺(tái)市在“鄉(xiāng)財(cái)縣管”改革中取消了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府及其所屬機(jī)構(gòu)在銀行和金融機(jī)構(gòu)的所有賬戶，共清理了各鄉(xiāng)鎮(zhèn)應(yīng)該廢止的賬戶196個(gè)。九臺(tái)市設(shè)立農(nóng)民各種直補(bǔ)資金專用賬戶，防止了鄉(xiāng)鎮(zhèn)借機(jī)以各種名目向農(nóng)民要錢(qián)等亂攤派現(xiàn)象。河南鹿邑縣自2004年實(shí)行“鄉(xiāng)財(cái)縣管”以來(lái)，全縣25個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（辦事處）不僅沒(méi)有發(fā)生新的債務(wù)，還消化舊債950萬(wàn)元，一定程度上化解了鄉(xiāng)村的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，緩解了縣鄉(xiāng)財(cái)政的償債壓力。②史繼：《鹿邑“鄉(xiāng)財(cái)縣管”5年顯成效 消化鄉(xiāng)鎮(zhèn)舊債近千萬(wàn)元》，《周口晚報(bào)》2010年5月27日。湖南省臨澧縣自實(shí)行“鄉(xiāng)財(cái)縣管”之后，債務(wù)得到有效控制，截至2009年12月31日，臨澧縣18個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（含開(kāi)發(fā)區(qū)）本級(jí)債務(wù)總額為29592萬(wàn)元，減少債務(wù)3315萬(wàn)元，平均每年減少800多萬(wàn)元。③方興：《臨澧鄉(xiāng)財(cái)縣管防挪用 18鄉(xiāng)鎮(zhèn)4年減3千萬(wàn)債》，新華網(wǎng)2010年11月29日?！班l(xiāng)財(cái)縣管”對(duì)防范和化解鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，抑制鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)的膨脹，保障基層政權(quán)的平穩(wěn)運(yùn)行都起到了積極作用。

二、“鄉(xiāng)財(cái)縣管”改革的公共治理效應(yīng)與問(wèn)題

“鄉(xiāng)財(cái)縣管”實(shí)質(zhì)上是對(duì)公共行政權(quán)力和社會(huì)資源的重新分配。“鄉(xiāng)財(cái)縣管”通過(guò)對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收支流程的重構(gòu)，改變了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政原有的運(yùn)行機(jī)制，原有的權(quán)力結(jié)構(gòu)和管理體制在改革之后都發(fā)生了改變。財(cái)政是權(quán)力的制度性調(diào)配的載體，也是權(quán)力格局的展現(xiàn)形式?！班l(xiāng)財(cái)縣管”雖然只是通過(guò)改變管理方式來(lái)規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收支，但“鄉(xiāng)財(cái)縣管”改革之后，隨著收支集中、財(cái)權(quán)的上移，縣鄉(xiāng)政府內(nèi)部各部門(mén)的權(quán)力資源和運(yùn)作規(guī)則也在發(fā)生改變，“鄉(xiāng)財(cái)縣管”財(cái)政改革對(duì)政治領(lǐng)域的各個(gè)方面都產(chǎn)生了影響，表現(xiàn)出了豐富的公共治理效應(yīng)（如圖1所示）。

圖1 “鄉(xiāng)財(cái)縣管”改革的公共治理效應(yīng)

首先，“鄉(xiāng)財(cái)縣管”造成鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)權(quán)與事權(quán)的進(jìn)一步分離，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的自主性空間縮小，生存壓力增大。實(shí)行“鄉(xiāng)財(cái)縣管”后，九臺(tái)市鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政機(jī)構(gòu)歸市財(cái)政局垂直管理，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在很大程度上喪失了財(cái)政管理權(quán)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政所不再組織收入，只負(fù)責(zé)鄉(xiāng)財(cái)縣管的收支結(jié)算和對(duì)賬、報(bào)賬工作，發(fā)放糧食直補(bǔ)、良種補(bǔ)貼、退耕還林補(bǔ)助、農(nóng)村低保補(bǔ)助等支出工作。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政所事實(shí)上成為了市財(cái)政局的派出機(jī)構(gòu)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府依舊履行原有的事權(quán)，但財(cái)權(quán)卻被剝奪。這造成鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財(cái)權(quán)與事權(quán)進(jìn)一步分離。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)上級(jí)的依附性增強(qiáng)，自主性受到更多制約，功能進(jìn)一步虛化。這不能實(shí)現(xiàn)公平和效率的最佳組合效益，同時(shí)也會(huì)影響鄉(xiāng)鎮(zhèn)的積極性。再加上農(nóng)業(yè)稅的免除，我國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府汲取財(cái)富的功能基礎(chǔ)已經(jīng)瓦解，人們愈來(lái)愈對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府存在的合理性提出質(zhì)疑。目前，中國(guó)正掀起撤并鄉(xiāng)鎮(zhèn)的浪潮，學(xué)界也展開(kāi)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)存留的討論。很多學(xué)者認(rèn)為，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政在變得越來(lái)越“空殼化”，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不但沒(méi)有轉(zhuǎn)變?yōu)檎?wù)農(nóng)村的行動(dòng)主體，而且正在和農(nóng)民脫離其舊有的聯(lián)系，變成了表面上看上去無(wú)關(guān)緊要、可有可無(wú)的一級(jí)政府組織。①周飛舟：《從汲取型政權(quán)到“懸浮型”政權(quán)——稅費(fèi)改革對(duì)國(guó)家與農(nóng)民關(guān)系之影響》，《社會(huì)學(xué)研究》2006年第3期。

其次，“鄉(xiāng)財(cái)縣管”制度在規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政支出的同時(shí)，也增加了縣級(jí)政府的工作負(fù)荷和資金管理的風(fēng)險(xiǎn)，對(duì)縣級(jí)政府的公共治理和服務(wù)能力提出了更高的要求。九臺(tái)市在市財(cái)政鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政管理部門(mén)設(shè)立“鄉(xiāng)財(cái)縣管”市財(cái)政專戶，分鄉(xiāng)鎮(zhèn)、分類別登記、核算各鄉(xiāng)鎮(zhèn)各類資金的上劃、轉(zhuǎn)撥及結(jié)存情況。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政總預(yù)算會(huì)計(jì)業(yè)務(wù)統(tǒng)一由市財(cái)政局鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政管理部門(mén)代理核算。鄉(xiāng)鎮(zhèn)在資金使用等方面必須經(jīng)過(guò)縣級(jí)財(cái)政審核。“鄉(xiāng)財(cái)縣管”將資金的收支、調(diào)配權(quán)集中到了縣級(jí)財(cái)政部門(mén)，縣級(jí)政府負(fù)責(zé)對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)資金運(yùn)轉(zhuǎn)進(jìn)行監(jiān)控，這提高了縣級(jí)政府的運(yùn)作成本，也增加了資金的管理風(fēng)險(xiǎn)。有些地方“縣級(jí)財(cái)政對(duì)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)如何使用這些財(cái)政資金尤其是專項(xiàng)資金往往是知之甚少，導(dǎo)致一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)截留、挪用財(cái)政資金，從而降低了財(cái)政資金的使用效益?！雹賱⒑椴?、程媛：《“鄉(xiāng)財(cái)縣管”改革中財(cái)政監(jiān)管的缺位及對(duì)策思考》，《地方財(cái)政研究》2007年第8期?！班l(xiāng)財(cái)縣管”的背后有一個(gè)隱含的假設(shè)，就是縣級(jí)政府一定比鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府更加規(guī)范、更具有公共性。但這其實(shí)并沒(méi)有邏輯上與經(jīng)驗(yàn)上的依據(jù)。我國(guó)的縣級(jí)官員和鄉(xiāng)鎮(zhèn)官員一樣有著突破預(yù)算約束的追求。我國(guó)的縣級(jí)財(cái)政也普遍存在著資金使用隨意、監(jiān)督薄弱等問(wèn)題。如何保證縣級(jí)政府財(cái)政工作的規(guī)范性，提高縣級(jí)政府的資金使用效率，將是我國(guó)在“鄉(xiāng)財(cái)縣管”之后所要面對(duì)的新問(wèn)題。

最后，“鄉(xiāng)財(cái)縣管”可能會(huì)引發(fā)某些地區(qū)公共產(chǎn)品的供給危機(jī)。“鄉(xiāng)財(cái)縣管”對(duì)縣鄉(xiāng)兩級(jí)政府的財(cái)政管理權(quán)限進(jìn)行了調(diào)整，但并沒(méi)有增加縣鄉(xiāng)兩級(jí)的總財(cái)力。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財(cái)權(quán)的上劃，盡管有利于加強(qiáng)縣級(jí)政府對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的監(jiān)督，但同時(shí)也削弱了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府提供公共服務(wù)的資源基礎(chǔ)。實(shí)施“鄉(xiāng)財(cái)縣管”之后，很多地方經(jīng)縣級(jí)部門(mén)核定的鄉(xiāng)鎮(zhèn)預(yù)算支出規(guī)模遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于鄉(xiāng)鎮(zhèn)支出的實(shí)際需要。鄉(xiāng)鎮(zhèn)公用經(jīng)費(fèi)支出只能用于保工資，無(wú)力再提供一定數(shù)量與質(zhì)量的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)服務(wù)職能的缺失損害著鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的合法性基礎(chǔ)，也直接影響著黨的執(zhí)政威信和執(zhí)政形象。

我國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政之所以常常突破預(yù)算并低效運(yùn)轉(zhuǎn)，根本原因在于缺乏有效的監(jiān)督。我國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的黨政領(lǐng)導(dǎo)人擁有較大的自主權(quán)力，所受制約很少。鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委是事實(shí)上的權(quán)力核心，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的權(quán)力處于邊緣性地位。我國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大沒(méi)有常設(shè)機(jī)關(guān)，長(zhǎng)期處于缺失狀態(tài)。再加上我國(guó)很多地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表多來(lái)自村干部和黨員，這些代表與政府存在行政上的隸屬關(guān)系和利益上的依附關(guān)系，這使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大很難發(fā)揮制衡的功能。我國(guó)現(xiàn)行的鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會(huì)很少對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的政府預(yù)算和財(cái)政收支進(jìn)行否定，沒(méi)有發(fā)揮實(shí)質(zhì)性的監(jiān)督作用。我國(guó)也缺少制度化的民意表達(dá)機(jī)制，來(lái)自民眾的監(jiān)督事實(shí)上是缺失的。政府官員只需要對(duì)上負(fù)責(zé)，而不必對(duì)民眾負(fù)責(zé)。這是我國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財(cái)政資金的低效使用甚至是浪費(fèi)的根源。

“鄉(xiāng)財(cái)縣管”通過(guò)強(qiáng)化縣級(jí)政府的財(cái)政監(jiān)督來(lái)規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的運(yùn)作。這些變革在短期內(nèi)取得了明顯的效果，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政更加有序，債務(wù)膨脹得到控制。但“鄉(xiāng)財(cái)縣管”改革只是加強(qiáng)了行政體制內(nèi)部來(lái)自上級(jí)政府的監(jiān)督，來(lái)自民眾和行政體制外部的監(jiān)督并沒(méi)有引入。從總體上來(lái)看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政仍然主要在自上而下的政府體系中封閉運(yùn)行。由于我國(guó)政府體制的同構(gòu)性，上級(jí)政府同樣有突破預(yù)算的沖動(dòng)，“鄉(xiāng)財(cái)縣管”作為一種行政體制的內(nèi)部監(jiān)督不能從根本上控制鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府支出，反而會(huì)提高我國(guó)財(cái)政體制的運(yùn)作成本，也會(huì)在某種程度上強(qiáng)化我國(guó)公共產(chǎn)品自上而下的單一供給渠道，甚至削弱了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府進(jìn)行公共治理的能力。如何構(gòu)建更合理的縣鄉(xiāng)政府財(cái)政工作體制，保證我國(guó)縣鄉(xiāng)財(cái)政以滿足公共需要為主要目標(biāo)，仍是我國(guó)需要解決的問(wèn)題。

三、制度協(xié)調(diào)與創(chuàng)新：完善“鄉(xiāng)財(cái)縣管”改革的對(duì)策思路

“鄉(xiāng)財(cái)縣管”規(guī)范在鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收支的同時(shí)，也帶來(lái)了一系列的問(wèn)題。不僅我國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的巨額債務(wù)無(wú)法化解，我國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的治理能力并沒(méi)有因此得到提高，反而面臨著被進(jìn)一步邊緣化的危險(xiǎn)。隨著農(nóng)業(yè)稅的取消和“鄉(xiāng)財(cái)縣管”的實(shí)施，鄉(xiāng)村社會(huì)干群關(guān)系松散化，國(guó)家力量在鄉(xiāng)村社會(huì)呈現(xiàn)出“懸浮型政權(quán)”①周飛舟：《從汲取型政權(quán)到“懸浮型”政權(quán)——稅費(fèi)改革對(duì)國(guó)家與農(nóng)民關(guān)系之影響》，《社會(huì)學(xué)研究》2006年第3期。趨勢(shì)。適時(shí)把財(cái)政體制的改革切換到我國(guó)行政體制的完善，提高我國(guó)基層政權(quán)的治理能力和服務(wù)水平，是我國(guó)在“后鄉(xiāng)財(cái)縣管”時(shí)代城鄉(xiāng)統(tǒng)籌和諧發(fā)展與社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的要求。本文認(rèn)為，“鄉(xiāng)財(cái)縣管”所引起的制度協(xié)調(diào)與政策完善應(yīng)從以下幾方面進(jìn)行：

首先，強(qiáng)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的公共服務(wù)職能，實(shí)現(xiàn)從汲取型向服務(wù)型政府的轉(zhuǎn)變。我國(guó)在取消農(nóng)業(yè)稅之后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府征收稅費(fèi)的“汲取型”功能已經(jīng)消失，但我國(guó)基層的公共服務(wù)與社會(huì)治理仍需要鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)發(fā)揮作用。目前，我國(guó)進(jìn)入到了工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)的階段，我國(guó)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府也應(yīng)把工作重點(diǎn)轉(zhuǎn)移到提供公共產(chǎn)品和發(fā)展公益事業(yè)上來(lái)，通過(guò)向農(nóng)民提供公共服務(wù)來(lái)增加自身的合法性和權(quán)威認(rèn)同。這要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要主動(dòng)適應(yīng)我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村的要求，準(zhǔn)確定位自身職能，加快角色轉(zhuǎn)換。同時(shí)，優(yōu)化自身管理體制，創(chuàng)新工作機(jī)制，確保提供優(yōu)質(zhì)、高效的公共服務(wù)。

其次，上級(jí)財(cái)政和有關(guān)部門(mén)要增加轉(zhuǎn)移支付，滿足鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府履行其職能所需要的財(cái)力。政府職能取決于事權(quán)劃分和相應(yīng)的財(cái)政資源的制度化配置。農(nóng)業(yè)稅取消后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)自有收入極其有限，加上債務(wù)包袱沉重，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政十分困難。我國(guó)中央政府和省政府必須對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府增加財(cái)力支持，通過(guò)轉(zhuǎn)移支付體系賦予與其職能相匹配的財(cái)力。農(nóng)業(yè)的投資改造具有較大的外部性效應(yīng)，其受益者是全社會(huì)。而農(nóng)業(yè)的利益回收又是一個(gè)長(zhǎng)期的過(guò)程。因此，我國(guó)農(nóng)業(yè)的發(fā)展與生態(tài)保護(hù)的成本也不能全部由農(nóng)民和當(dāng)?shù)剜l(xiāng)鎮(zhèn)政府承擔(dān)，中央和省級(jí)政府也有承擔(dān)糧食安全和生態(tài)保護(hù)的責(zé)任。我國(guó)目前許多地區(qū)對(duì)農(nóng)業(yè)的投資和改造都非常欠缺，這需要中央和省級(jí)財(cái)政應(yīng)從農(nóng)村工作的現(xiàn)實(shí)狀況出發(fā)，增加對(duì)農(nóng)村的投入，切實(shí)增強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府履行職責(zé)和提供公共服務(wù)的能力，確保農(nóng)村所需的基本公共服務(wù)和公共產(chǎn)品的供給。

圖2 后“鄉(xiāng)財(cái)縣管”時(shí)代的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政監(jiān)督體制

第三，完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政監(jiān)督體系，建立公共財(cái)政的民主監(jiān)督機(jī)制。有效的監(jiān)督有來(lái)自于完善的民主制度。我國(guó)“鄉(xiāng)財(cái)縣管”改革不能回避體制內(nèi)民主監(jiān)督機(jī)制的建立。我國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的根本出路在于建立起公眾與政府共同參與的財(cái)政體制，通過(guò)財(cái)政民主化和公共化來(lái)重塑鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政。筆者認(rèn)為理想的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政監(jiān)督體制應(yīng)如圖2所示。我國(guó)除了上級(jí)的監(jiān)控之外，還應(yīng)發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大對(duì)政府預(yù)算的審查、批準(zhǔn)權(quán)力，充分發(fā)揮人大的監(jiān)督作用。這需要鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府支持鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大依法行使職權(quán)，自覺(jué)接受鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的監(jiān)督，也要完善我國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的選舉制度，優(yōu)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表的組成，提高代表素質(zhì)。同時(shí)，實(shí)行財(cái)政信息公開(kāi)，建立民意表達(dá)和參與的渠道，從而提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政資金的運(yùn)用效率和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的公信力。

第四，改革鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的晉升和考核制度，抑制鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部招商引資、發(fā)展經(jīng)濟(jì)的沖動(dòng)。我國(guó)目前的鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部是由上級(jí)考察、推薦、任命的。鄉(xiāng)級(jí)人大只有形式上的任命權(quán)。這造成了鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部“向上負(fù)責(zé)”的事實(shí)。完成上級(jí)任務(wù)指標(biāo)，迎合上級(jí)需要成了鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的首要選擇。我國(guó)現(xiàn)在的干部晉升和政績(jī)考核制度是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府領(lǐng)導(dǎo)人突破預(yù)算約束、盲目舉債的制度誘因。很多鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)從事招商引資工作，不是為了當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展，而是為了顯示政績(jī)，甚至不惜為此過(guò)度負(fù)債搞政績(jī)工程。我國(guó)需要改變以往的以經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)狀況為核心的考核標(biāo)準(zhǔn)，取消鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收入、招商引資、生產(chǎn)種植等“任務(wù)型”的考核指標(biāo)，增加農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、農(nóng)業(yè)科技服務(wù)等公共服務(wù)性的考核指標(biāo)。同時(shí)，也要讓農(nóng)民參與考核過(guò)程，對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的工作情況做出評(píng)價(jià)，把鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的“向上負(fù)責(zé)”改為“雙向負(fù)責(zé)”。

第五、理順政府間的關(guān)系，深化縣鄉(xiāng)行政體制綜合改革。我國(guó)現(xiàn)在的政府管理體制是一種“壓力型體制”。①榮敬本：《從壓力型體制向民主合作制的轉(zhuǎn)變：縣鄉(xiāng)兩級(jí)政治體制改革》，中央編譯出版社1998年版，第18頁(yè)。這是一種自上而下的高度一體化的等級(jí)控制模式。上級(jí)政府將各種任務(wù)和指標(biāo)層層分解，將其分派給下級(jí)政府，下級(jí)政府采取各種方式應(yīng)對(duì)上級(jí)的壓力與權(quán)威。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為底層政府，不具有上級(jí)政府的財(cái)權(quán)資源，但卻要完成縣級(jí)政府和上級(jí)各職能部門(mén)分配的事權(quán)工作。這是我國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)膨脹，農(nóng)村公共物品的供給與需求的錯(cuò)位的另一重要原因。我國(guó)需要適當(dāng)“解構(gòu)”縣鄉(xiāng)政府間的壓力型行政體制?？h鄉(xiāng)政府要圍繞公共服務(wù)目標(biāo)設(shè)立機(jī)構(gòu)，合理分配事權(quán)與財(cái)權(quán)，禁止縣政府向鄉(xiāng)鎮(zhèn)轉(zhuǎn)嫁財(cái)政支出責(zé)任。在“鄉(xiāng)財(cái)縣管”改革中，應(yīng)注意維護(hù)好鄉(xiāng)鎮(zhèn)的預(yù)算管理權(quán)、財(cái)政資金所有權(quán)和使用權(quán)、財(cái)務(wù)審批權(quán)的獨(dú)立性，保護(hù)好鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財(cái)權(quán)。同時(shí)，縣鄉(xiāng)政府也要整合應(yīng)有的職能，精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)設(shè)置，創(chuàng)新工作機(jī)制，優(yōu)化政府間體制，提高縣鄉(xiāng)政府依法管理農(nóng)村事務(wù)的能力。

鄉(xiāng)財(cái)縣管改革是關(guān)涉我國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制、政府治理結(jié)構(gòu)、社會(huì)和諧穩(wěn)定等多方面的系統(tǒng)性變革。我國(guó)的鄉(xiāng)財(cái)縣管改革不僅需要調(diào)整政府間財(cái)政體制的規(guī)范和財(cái)權(quán)結(jié)構(gòu)，同時(shí)還必須改革我國(guó)政府的鄉(xiāng)村治理策略和管理方式。在進(jìn)行“鄉(xiāng)財(cái)縣管”變革的同時(shí)，調(diào)整相關(guān)政策，使縣鄉(xiāng)財(cái)政改革與行政體制改革統(tǒng)籌并進(jìn)，實(shí)現(xiàn)“鄉(xiāng)財(cái)縣管”與相關(guān)制度、政策間的協(xié)調(diào)，才能真正推進(jìn)中國(guó)鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)的良性轉(zhuǎn)型，使“鄉(xiāng)財(cái)縣管”的政策目標(biāo)落到實(shí)處。我國(guó)目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府肩負(fù)著為廣大農(nóng)村提供公共產(chǎn)品，鞏固社會(huì)主義政權(quán)的重任。我國(guó)需要完善“鄉(xiāng)財(cái)縣管”制度，將財(cái)政體制的改革轉(zhuǎn)化為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府治理能力的提高，形成政府間整體的良性互動(dòng)和公共產(chǎn)品供給能力的有效提高。

The Public Governance Effect and Im provement Countermeasure of TFSBC

KONG Zhaozheng，LIJiaze

The township-finance-supervised-by-county system（TFSBC）has changed the power structure and administration system between the county and township governments，and presented ample public governance effect when it regulates the township financial income and expenditure.Our government should switch the financial reformation to the administration system improvement in time，ameliorate the rural governance policy and manners，and promote the positive revolution of Chinese rural governancemakeup and the improvement of the governance capacity.

Township-Finance-Supervised-By-County System (TFSBC)，public governance effect，institution coordination

本文受教育部人文社會(huì)科學(xué)規(guī)劃基金項(xiàng)目“構(gòu)建和諧社會(huì)與政府管理文明研究”（07JA810008）和教育部社科基金青年項(xiàng)目“公務(wù)員薪酬制度改革研究”（08JC630014）資助。

孔兆政（1977-），男，河南焦作人，博士，東北師范大學(xué)政法學(xué)院副教授，主要從事行政文化與政治美學(xué)研究。

D63

A

1008-7672（2011）04-0095-07

肖舟）