2011年5月7日，“新36條”——《關(guān)于鼓勵和引導民間投資健康發(fā)展的若干意見》（國發(fā)【2010】13號）頒布一周年，這部旨在破除行業(yè)壟斷、擴寬民間投資領(lǐng)域的政策文件，至今懸而未落。
　　“新36條”文件起草人之一、國家發(fā)改委投資司副司長羅國三5月19日告訴《財經(jīng)》記者，與國務(wù)院文件要求相比，社會廣泛關(guān)注的金融、鐵路、能源和市政公用事業(yè)四個重點領(lǐng)域的改革，進展相對緩慢。
　　多位民營企業(yè)人士認為，部門利益和既得利益集團阻礙了民間資本進入壟斷行業(yè)，并形成了一道道“玻璃門”“彈簧門”。多位受訪企業(yè)和專家希望，在政策執(zhí)行上，各部委要和國務(wù)院、地方要和中央保持一致，同時要有一套強有力的執(zhí)行體系，避免重蹈“非公36條”——2005年國務(wù)院頒布的《國務(wù)院鼓勵支持非公有制經(jīng)濟發(fā)展的若干意見》，也即“老36條”難以落實的覆轍。
　　
　　督察四大領(lǐng)域
　　2010年7月，國務(wù)院辦公廳下發(fā)文件，對“新36條”重點工作進行分工，任務(wù)安排分解到各部委，同時明確配套文件起草的時限。同年底，國家發(fā)改委將各部委落實情況上報國務(wù)院。據(jù)了解，完成情況并不樂觀。2011年5月底，國家發(fā)改委將再次上報匯總結(jié)果。
　　從目前各部委呈送國家發(fā)改委的工作計劃來看，完成情況并不均衡，“有的部門思路是明確的，也有的部門主要執(zhí)行已經(jīng)實施的政策，有的部門確實還沒有把一些重要工作排上日程?！?
　　據(jù)悉，自查和督察將是國務(wù)院下一步貫徹落實“新36條”的主要舉措。承擔此項工作的是國務(wù)院辦公廳督查室，具體負責統(tǒng)籌協(xié)調(diào)工作的國家發(fā)改委投資司予以配合。
　　據(jù)了解，國務(wù)院辦公廳督查室將依據(jù)分工安排，要求各部委先自查，同時派專人前往相關(guān)部門督察，目前已開始實施第二輪督察。和以往不同，這次督察重點是中央部委，而非地方?！耙驗榇蚱茐艛嗟年P(guān)鍵不在地方，不在企業(yè)，在部門壟斷?！绷_國三對《財經(jīng)》記者說。
　　“金融、能源、鐵路、公用事業(yè)壟斷很強，是下一步國辦督察的重點領(lǐng)域。”羅國三舉例說，鐵路體制改革是鐵道部提出方案，由發(fā)改委會同相關(guān)部門研究討論后，再報國務(wù)院批準，目前進展緩慢。不過另一個措施——探索建立鐵路產(chǎn)業(yè)投資基金，方案已經(jīng)草擬并將很快上報國務(wù)院。
　　能源、鐵路等均屬傳統(tǒng)壟斷領(lǐng)域，由于投資巨大，規(guī)模稍小的民企往往難以涉足其中。民企多以配套服務(wù)、配套生產(chǎn)為主，少數(shù)涉足主營業(yè)務(wù)的也往往處于弱勢地位，如沒有議價權(quán)、自主權(quán)等。
　　“民資進入鐵路，其間充滿了曲折、反復?！敝袊顿Y協(xié)會會長張漢亞向《財經(jīng)》記者表示， 計劃經(jīng)濟時代中國鐵路實行政企合一、高度集中的管理體制，實際上，鐵路投資經(jīng)營仍被國資牢牢把持，屬民資禁區(qū)。
　　2005年“非公36條”出臺后，少量民間資本參與鐵路建設(shè)，如民間資本參與建設(shè)衢常鐵路、石太客運專線、遷曹鐵路等線路，但此后多主動減持或退出。業(yè)內(nèi)專家認為，民間資本以贏利為主要目的，一旦利潤預(yù)期堪憂，便會自動退出，鐵路政企高度合一體制直接制約了民企贏利。
　　石油、電力等能源領(lǐng)域的行業(yè)壟斷早為業(yè)界詬病，“新36條”首次提出鼓勵民間資本進入油氣勘探開發(fā)領(lǐng)域，以獨資、控股或參股形式參與水電站、火電站建設(shè)，參股建設(shè)核電站。業(yè)內(nèi)專家擔憂這些政策實際作用甚微，據(jù)了解，相關(guān)配套文件的起草尚未動議。
　　一位多年研究石油的專家介紹說，以成品油倉儲企業(yè)為例，雖然從數(shù)量上來說，民企占到三分之一，但是實際上這些企業(yè)規(guī)模非常小，因此說與國企匹敵、抗衡是無稽之談。
　　“（新36條）在能源領(lǐng)域確實寫了很多，但很多話只是給我們一些道理上的支持，比如說油氣勘探開發(fā)，說實話基本上沒有太多機會，因為現(xiàn)在都已經(jīng)把區(qū)塊劃完了，連地下三層都被劃完了?！比珖f(xié)常委、新奧集團股份有限公司董事局主席王玉鎖說。
　　據(jù)介紹，油氣田的區(qū)塊劃分十多年前就已登記完成，目前陸地油氣田為中石油、中石化兩大巨頭掌控，絕大多數(shù)海上油氣田的開發(fā)權(quán)則被中海油掌握。即使是其他實力雄厚的央企想進入，也多是無功而返。
　　中商石油委趙友山會長認為，國有石油企業(yè)不缺資金，也不缺技術(shù)，它們并沒有與民企合作的動力。不過在他看來，實際上還是有合作議題可談，例如國有石油企業(yè)開發(fā)過的油井，進入尾期后，油儲量降低，開發(fā)成本較高，可以交由民營石油企業(yè)開發(fā)。同樣一口油井，民營的投入成本要遠遠低于國有企業(yè)，因而有利潤空間。
　　
　　并不意外的落實難
　　政策落實難，“新36條”的遭遇和“非公36條”極為相似，對此一些民營企業(yè)家并不感到意外。
　　2010年5月19日，“新36條”公布不久，全國工商聯(lián)組織非公有制經(jīng)濟人士座談，當時與會企業(yè)家關(guān)注焦點即政策如何落實，兩個小時的會議，“落實”二字被提及52次。
　　“‘非公36條’出臺，當時我們非公有制企業(yè)感覺春天來了，但是之后并沒有體會到春天的明媚，給大家確實潑了一些冷水?！比珖ど搪?lián)常委、東方美亞投資有限公司董事長郭麗雙說。
　　一些業(yè)內(nèi)人士概括說，民營資本進入一些壟斷領(lǐng)域，先是進不去——遭遇“玻璃門”，進去了又被擠出來——遭遇“彈簧門”，勉強進去的還會被“大老虎（國企）圍獵”。
　　中國國際經(jīng)濟交流中心副秘書長陳永杰參與起草“新36條”，他認為多個原因造成文件落實難，原因之一是一些領(lǐng)域的既得利益者擔憂一旦行業(yè)壟斷被打破，民間資本進入，必定會增加競爭壓力，影響其既得利益。在這種情況下，有的部門和企業(yè)采取各種辦法，利用其對政府的特殊影響力來削減，甚至阻礙“新36條”的落實。
　　陳永杰舉例說，按照中國對WTO的承諾，石油進口應(yīng)允許民營企業(yè)參與，中國也兌現(xiàn)了這一承諾，現(xiàn)有十余家民營企業(yè)拿到原油或成品油進口配額，但是一些部門和央企則要求進口的石油必須列入中石油、中石化兩大石油公司排產(chǎn)計劃，否則不能進口。
　　“加入WTO時對允許民營企業(yè)擁有進口權(quán)的承諾，在實際操作中被削減了?！标愑澜芙榻B說，全國工商聯(lián)曾連續(xù)三次為此提案，但至今未有進展。
　　此外一些部門對鼓勵民間投資重要性認識不清，在出臺政策時繞開了“新36條”，這導致“新36條”規(guī)格雖高，但不敵部門規(guī)定。這也造成該文件難以真正落實。
　　中國國際交流中心常務(wù)副理事長鄭新立介紹說，“新36條”允許民間資本興辦金融機構(gòu)，例如鼓勵民間資本發(fā)起或參與設(shè)立村鎮(zhèn)銀行、貸款公司等金融機構(gòu)。但2010年6月中國人民銀行、銀監(jiān)會、保監(jiān)會出臺的《關(guān)于進一步做好中小企業(yè)金融服務(wù)工作的若干意見》卻將這一措施消解。關(guān)于發(fā)起設(shè)立村鎮(zhèn)銀行的規(guī)定，仍舊按照之前銀監(jiān)會提出的要求執(zhí)行，即必須由商業(yè)銀行作為發(fā)起單位，且控股達20％以上。
　　“更突出的是，有關(guān)部門制定的一些行業(yè)政策實際上跟‘新36條’沖突?！标愑澜芘e例說，一些部門在做行業(yè)準入、提高行業(yè)集中度、淘汰落后產(chǎn)能以及整頓行業(yè)秩序等政策時，有意無意地以國有大中型企業(yè)為標桿提要求，在政策解讀和執(zhí)行時限制民間投資，排擠民營企業(yè)。
　　一些業(yè)內(nèi)人士認為，這種由被改革者來主導的改革終將失敗。按照既定工作安排，“新36條”政策的具體落實主要由主管部委負責，國家發(fā)改委牽頭九項任務(wù)，同時承擔統(tǒng)籌協(xié)調(diào)職能。
　　“的確，通過主管部門放權(quán)讓利，落實效果不大，需要重視這個問題。文件的發(fā)布不是目的，只是起點?！绷_國三介紹說。
　　
　　央企是關(guān)鍵
　　在固定資產(chǎn)投資中，民間投資占比在逐步擴大。2011年1月－4月，民間投資占整個固定資產(chǎn)投資57.7％，增長速度為32.4％。同時期國有投資僅占35.1％，增長速度為16.6％，遠低于民間投資。
　　但是民間投資快速增長背后也隱藏了諸多問題。民營企業(yè)和中小企業(yè)集中于高耗能、高污染、低技術(shù)、低水平產(chǎn)能的領(lǐng)域。分行業(yè)來看，在城鎮(zhèn)500萬元以上的投資項目中，民間企業(yè)投資比重超過四成的行業(yè)仍是農(nóng)林牧漁業(yè)、制造業(yè)、建筑業(yè)、批發(fā)和零售業(yè)、住宿和餐飲業(yè)、房地產(chǎn)、租賃和商務(wù)服務(wù)業(yè)、居民服務(wù)和其他服務(wù)業(yè)等八個行業(yè)。
　　而在金融、信息傳輸、計算機服務(wù)、軟件業(yè)、交通運輸、倉儲和郵政業(yè)等領(lǐng)域，民間投資所占份額極低，以金融業(yè)為例，私人控股投資僅占9.6％。造成這種現(xiàn)象的一個重要原因即是行業(yè)準入限制。
　　國家統(tǒng)計局原總經(jīng)濟師姚景源認可這一說法。據(jù)他介紹，現(xiàn)代服務(wù)業(yè)在三次產(chǎn)業(yè)中占比過低是因為一些重要行業(yè)存在壟斷，比如金融、電信、城市交通等領(lǐng)域民間資本難以進入，或者進入者成效甚微，導致這些領(lǐng)域不能適應(yīng)整個國民經(jīng)濟的需要。
　　在姚景源看來，民間資本難以介入的領(lǐng)域都是經(jīng)濟結(jié)構(gòu)戰(zhàn)略性調(diào)整的重點。從產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)來看，戰(zhàn)略性調(diào)整最重要的是要加快第三產(chǎn)業(yè)，特別是現(xiàn)代服務(wù)業(yè)的發(fā)展。而發(fā)展現(xiàn)代服務(wù)業(yè)，最重要的是打破壟斷障礙，讓民間資本能夠涌入。
　　陳永杰告訴《財經(jīng)》記者，壟斷的癥結(jié)主要在央企，國資委應(yīng)積極響應(yīng)和主動參與配套政策的制定，應(yīng)明確央企在配合政策落實過程中的責任。在他看來，“新36條”最后能否落實，國資委及其監(jiān)管的央企承擔一半責任。
　　據(jù)透露，國資委起草的央企“十二五”規(guī)劃提出，央企要向四個方向集中，其中一個集中是要向具有競爭優(yōu)勢的行業(yè)和未來可能形成主導產(chǎn)業(yè)的領(lǐng)域集中。
　　一位資深研究人員評論道，此條回旋空間較大，應(yīng)警惕成為進入競爭性領(lǐng)域的理由。
　　業(yè)內(nèi)人士提醒：“新36條”應(yīng)避免重蹈“非公36條”的覆轍。2006年12月，“非公36條”出臺的第二年，國資委出臺了國有資本結(jié)構(gòu)調(diào)整和國企重組指導意見時提出，央企要在軍工、電網(wǎng)電力、石油石化、電信等七大行業(yè)居于絕對控制地位。
　　“正是這樣一個文件，使非公經(jīng)濟36條在很大程度上產(chǎn)生了執(zhí)行上的沖突?！鄙鲜鲅芯咳藛T介紹說。