水利是農(nóng)業(yè)的命脈。
　　入夏時(shí)節(jié)，各地陸續(xù)采取行動(dòng)，推進(jìn)新一輪農(nóng)田水利集中建設(shè)?！敦?cái)經(jīng)》記者赴廣西、云南、山東等省、自治區(qū)深入調(diào)研，觀察農(nóng)田水利建設(shè)現(xiàn)狀，反思過去改革成敗得失，試圖尋求制度和機(jī)制上的創(chuàng)新途徑。
　　今年中央“一號(hào)文件”的出臺(tái)，標(biāo)志著水利改革發(fā)展進(jìn)入加速期。國(guó)家副主席習(xí)近平3月在湖南調(diào)研時(shí)特別強(qiáng)調(diào)：要切實(shí)加強(qiáng)農(nóng)田水利基本建設(shè)，抓好重大水利樞紐和水利工程建設(shè)，不斷提高抗御自然災(zāi)害和水資源調(diào)配能力。根據(jù)相關(guān)部門測(cè)算，未來十年各方投入資金將達(dá)4萬億元之巨。
　　但隨著各地配套政策相繼出臺(tái)，圍繞農(nóng)田水利建設(shè)的一系列懸念仍待解。
　　其一，投入政策如何落實(shí)尚未明晰。粗略統(tǒng)計(jì)，各級(jí)政府用于農(nóng)田水利的財(cái)政資金不足700億元，“一號(hào)文件”雖然提出從土地出讓收益中提取10％用于農(nóng)田水利建設(shè)，但由于東西部土地出讓收益差距巨大，意在解決這種結(jié)構(gòu)性矛盾的措施——統(tǒng)籌使用部分土地出讓收益，面臨重重阻力。
　　其二，灌排工程管理體制和運(yùn)行機(jī)制如何重構(gòu)尚待破題。2002年啟動(dòng)的水利工程管理體制改革，因?yàn)槿藛T社會(huì)保障和工程維護(hù)經(jīng)費(fèi)未落實(shí)等原因遺留了諸多問題。下一步如何解決，絕非財(cái)政資金補(bǔ)上就能了事，需要把重點(diǎn)放在基層水管單位能力建設(shè)上，而與之相關(guān)的農(nóng)田水利設(shè)施養(yǎng)護(hù)、農(nóng)業(yè)水費(fèi)征收等“老大難”問題，亦需在政策層面予以明確。
　　其三，在農(nóng)田水利建設(shè)與管理上，政府主導(dǎo)與農(nóng)民參與的關(guān)系、中央政府與各級(jí)地方政府的責(zé)任如何厘清，尚待明確。在這輪政府主導(dǎo)的農(nóng)田水利建設(shè)中，如何讓農(nóng)民真正參與其中，享受知情、監(jiān)督、參與等各種權(quán)利至關(guān)重要。
　　20世紀(jì)60年代，政府曾以行政命令的方式舉國(guó)修水利，這成為之后五六十年中國(guó)維系農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的“老本”。改革開放后，政府逐步退出，農(nóng)田水利交予市場(chǎng)，交予基層和農(nóng)民，但相關(guān)管理體系的垮塌再次證明，純市場(chǎng)手段難解農(nóng)田水利等公共或準(zhǔn)公共產(chǎn)品運(yùn)轉(zhuǎn)之困。
　　當(dāng)下農(nóng)田水利窘境頗多，設(shè)施失修良久，功能大多退化，政府投入不足已成多方共識(shí)。農(nóng)業(yè)用水粗放，管理方式落后，管理體系脆弱，亦為業(yè)界所擔(dān)憂。2010年西南地區(qū)特大干旱和冬麥區(qū)干旱，在一定程度上倒逼中央政府在2011年出手解決拖延多年的農(nóng)田水利困境。
　　觀變遷，品興衰，方能鑒未來。如今我們既無法重拾20世紀(jì)60年代集權(quán)式的動(dòng)員模式，亦不可能再走失靈的純市場(chǎng)化之路。重建農(nóng)田水利，應(yīng)當(dāng)創(chuàng)新投入機(jī)制，革新灌排工程管理體制和運(yùn)行機(jī)制。政府介入不可或缺，但不可包辦一切，而應(yīng)與民協(xié)商，共塑集體行動(dòng)能力。
　　——編者
　　
　　姚安縣位于云南省楚雄彝族自治州西北部，作為水資源缺乏的農(nóng)業(yè)大縣，多年來，姚安縣政府一直重視水利的修建。當(dāng)?shù)厝嗽姥裕骸按蠛等?，餓不死姚安（人）?！?br/>　　然而，當(dāng)2010年中國(guó)西南地區(qū)大旱來臨時(shí)，姚安卻像其他旱區(qū)一樣，水庫(kù)見底、土地干裂、莊稼枯死，人畜飲水困難。曾經(jīng)的全國(guó)水利建設(shè)先進(jìn)縣，在遇到真正考驗(yàn)時(shí)顯得極其脆弱。
　　“大旱”暴露出當(dāng)?shù)厮O(shè)施面臨的困境。當(dāng)?shù)厮块T認(rèn)為，大多數(shù)水利工程始建于20世紀(jì)五六十年代，運(yùn)行50余年。
　　由于受當(dāng)時(shí)技術(shù)、施工、投資等諸多條件限制，水庫(kù)病險(xiǎn)、老化問題突出。全縣有52個(gè)小（二）型水庫(kù)，兩個(gè)?。ㄒ唬┬退畮?kù)，急需除險(xiǎn)加固。
　　和水庫(kù)一樣，全縣445條引水干渠也是同時(shí)期修建，多數(shù)滲漏嚴(yán)重，輸水損失高達(dá)30％，利用率極低。
　　近年，姚安年修水泥干渠超過150公里，占總長(zhǎng)度的35.3％。這一標(biāo)準(zhǔn)在云南省已算得上先進(jìn)，但《財(cái)經(jīng)》記者在姚安調(diào)查時(shí)依然發(fā)現(xiàn)，水泥硬化，設(shè)施大多已經(jīng)陳舊，在一些關(guān)鍵的樞紐位置上，存在著不同程度的破損。
　　姚安縣是全國(guó)農(nóng)田水利脆弱現(xiàn)狀的一個(gè)縮影，再不重建，后患無窮。
　　
　　基層困局
　　在2011年3月28日召開的全國(guó)農(nóng)村水利工作會(huì)議上，水利部部長(zhǎng)陳雷坦承，目前農(nóng)村水利工作面臨不少困難和問題，在其列舉的諸多問題中，第一條便是水利工程的老化失修。
　　水利部農(nóng)村水利司（下稱農(nóng)水司）副司長(zhǎng)倪文進(jìn)對(duì)《財(cái)經(jīng)》記者表示，農(nóng)田水利工程有相當(dāng)一部分是20世紀(jì)六七十年代“農(nóng)業(yè)學(xué)大寨”時(shí)興建，這些工程是在財(cái)政少量補(bǔ)助的情況下，農(nóng)民投資投勞（力）完成的，建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)比較低，配套也不完善。經(jīng)過50多年的運(yùn)轉(zhuǎn)，老化、破損現(xiàn)象嚴(yán)重。
　　1980年開始的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，調(diào)動(dòng)了農(nóng)民的種糧積極性，但在村集體組織衰落并逐步淡出農(nóng)田水利興建、管理后，灌溉面積出現(xiàn)了不同程度的倒退，農(nóng)田水利建設(shè)停滯不前。2003年農(nóng)村稅費(fèi)改革全面推開，為減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)，國(guó)家取消了“兩工”（勞動(dòng)積累工和義務(wù)工）制度，進(jìn)一步?jīng)_擊了農(nóng)田水利建設(shè)。
　　與此同時(shí)，全國(guó)一些省份開始對(duì)農(nóng)村水利設(shè)施進(jìn)行拍賣、承包、租賃，這種市場(chǎng)化取向的改革，被認(rèn)為是政府在“甩包袱”。但由于其公益性、基礎(chǔ)性特征明顯，農(nóng)田水利設(shè)施市場(chǎng)化改革舉步維艱。
　　來自水利部的統(tǒng)計(jì)顯示，全國(guó)尚有一半以上耕地是“望天田”，缺少基本灌排條件。全國(guó)40％的大型灌區(qū)骨干工程、50％－60％的中小型灌區(qū)、50％的小型農(nóng)田水利工程設(shè)施不配套、老化失修，大型灌排泵站設(shè)備完好率不足60％，農(nóng)田灌溉“最后一公里”問題凸顯。
　　同時(shí)，農(nóng)業(yè)用水方式粗放。單方水糧食產(chǎn)出只有發(fā)達(dá)國(guó)家的一半，很多地方仍存在大水漫灌現(xiàn)象。
　　《財(cái)經(jīng)》記者調(diào)查發(fā)現(xiàn)，在這些表面現(xiàn)象背后，還有諸多令人深思的問題：一些農(nóng)民不愿意在收益較低的農(nóng)田上投資，認(rèn)為興修水利乃國(guó)家之責(zé)，投資投勞修建水利工程的積極性不高，大旱來臨之時(shí)急切灌溉的心情也不同以往。
　　倪文進(jìn)算了一筆賬：全國(guó)有效灌溉面積近9億畝，7億農(nóng)民，人均1.3畝，按照平均每畝500元的純收益計(jì)算，人均收入650元。而農(nóng)民年人均純收入接近6000元，其中家庭經(jīng)營(yíng)性收入占比已不到一半，而家庭經(jīng)營(yíng)性收入中，相當(dāng)一部分還不是來自種植業(yè)。因此，有些農(nóng)民更愿意外出打工，而不是從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。
　　在倪文進(jìn)看來，農(nóng)民要的是保證口糧，國(guó)家要的是保證糧食安全，二者目標(biāo)不完全一致。對(duì)于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)特別是糧食生產(chǎn)，政府積極性大于農(nóng)民，中央政府積極性大于地方政府。
　　在農(nóng)業(yè)節(jié)水上，國(guó)家強(qiáng)調(diào)的水資源可持續(xù)利用與農(nóng)民的理性選擇也不一致?！艾F(xiàn)在農(nóng)業(yè)用水5分錢一方，即使省了100方也就5塊錢，不夠農(nóng)民一包煙錢，你說農(nóng)民有多少節(jié)水積極性？”水利部門一位官員如是反問。
　　與農(nóng)民一樣，基層水利管理人員亦不夠積極。
　　2002年9月，國(guó)辦下發(fā)紅頭文件（國(guó)辦【2002】45號(hào)），啟動(dòng)了水利工程管理體制改革，改革通過“兩定”（定崗、定編）、“兩費(fèi)”（公益性人員基本支出經(jīng)費(fèi)、維修養(yǎng)護(hù)費(fèi)）方案把水管單位的債務(wù)、人員等下放至地方，即“誰的孩子誰抱”，“兩費(fèi)”也由工程所在地政府負(fù)責(zé)。
　　倪文進(jìn)認(rèn)為，這項(xiàng)政策在當(dāng)時(shí)的財(cái)政狀況下無可厚非，但是在執(zhí)行過程中會(huì)出現(xiàn)困難。因?yàn)橐话銇碚f農(nóng)業(yè)大縣（市）水利工程多、管理任務(wù)重、改革成本高，但往往財(cái)政困難，導(dǎo)致“兩費(fèi)”落不到實(shí)處。據(jù)介紹，中央限定在三年至五年內(nèi)完成改革，最后造成“白紙黑字都有，真金白銀落實(shí)的不多”。
　　中國(guó)大多數(shù)地區(qū)從20世紀(jì)80年代開始征收水費(fèi)。在實(shí)際運(yùn)行中，水費(fèi)征收困難重重，一部分農(nóng)民對(duì)征收水費(fèi)出現(xiàn)抵制情緒甚至出現(xiàn)拒交的現(xiàn)象。
　　倪文進(jìn)坦承，推進(jìn)農(nóng)業(yè)水價(jià)改革阻力很大，現(xiàn)在水價(jià)實(shí)際不到成本價(jià)的30％－50％，且實(shí)收率不足。在國(guó)家全面對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)進(jìn)行直接補(bǔ)貼后，實(shí)收率繼續(xù)下降，南方部分經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)已轉(zhuǎn)而實(shí)行農(nóng)業(yè)水費(fèi)由縣級(jí)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付解決。
　　
　　廣西壯族自治區(qū)南寧市橫縣六藍(lán)水庫(kù)管理所原所長(zhǎng)黃家勵(lì)介紹說，現(xiàn)在當(dāng)?shù)刎?cái)政給水利職工每個(gè)月500元，其他的工資部分靠收水費(fèi)解決?！八M(fèi)收又收不上來，大家基本上是本著一份責(zé)任心在干?！秉S家勵(lì)說。至2010年底，六藍(lán)水庫(kù)管理所共欠發(fā)工資157.08萬元。
　　據(jù)介紹，一部分基層水管單位嘗試管養(yǎng)分離，但由于工程維護(hù)經(jīng)費(fèi)財(cái)政補(bǔ)助不落實(shí)、水費(fèi)實(shí)收率不高，一定程度上影響了為農(nóng)民提供有效服務(wù)，少數(shù)地區(qū)還因此增添了不穩(wěn)定因素。
　　2011年中央“一號(hào)文件”的出臺(tái)，標(biāo)志著國(guó)家將加快構(gòu)建財(cái)政主導(dǎo)、規(guī)劃制約的農(nóng)田水利新機(jī)制，進(jìn)一步強(qiáng)化農(nóng)田水利建設(shè)與管理。目前，新一輪農(nóng)田水利集中建設(shè)正逐步展開。目前來看，穩(wěn)定的投入增長(zhǎng)機(jī)制尚未實(shí)質(zhì)建立，政府主導(dǎo)與農(nóng)民參與的關(guān)系尚需厘清，相關(guān)制度和機(jī)制亟須重構(gòu)。
　　
　　政策進(jìn)退
　　農(nóng)田水利設(shè)施主要包括蓄水工程（小型水庫(kù)、池塘等）、輸水工程（灌溉水渠、排水渠等）和配水工程（水壩、水閘、泵站等），這是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的命脈，但在過去50余年里，相關(guān)部門對(duì)其地位和作用認(rèn)識(shí)不到位，政策搖擺不定。
　　新中國(guó)成立以后，特別是1958年“大躍進(jìn)”時(shí)，舉國(guó)修水利的熱情高漲。當(dāng)時(shí)提出了有名的“三主”方針，即“以蓄水為主，以小型為主，以群眾自辦為主”，與之相反的“排水、大型、國(guó)家為主”的思路被認(rèn)為是“資產(chǎn)階級(jí)專家”的路線，在被批判之列。
　　20世紀(jì)50年代末的“大躍進(jìn)”以及六七十年代“農(nóng)業(yè)學(xué)大寨”這段時(shí)期，是國(guó)內(nèi)農(nóng)田水利建設(shè)最為集中的階段，當(dāng)年所修建的農(nóng)田水利設(shè)施影響至今。
　　云南姚安縣下口壩水庫(kù)的建設(shè)即是當(dāng)時(shí)響應(yīng)國(guó)家號(hào)召，群眾自發(fā)建設(shè)。1957年下口壩水庫(kù)建成，當(dāng)時(shí)總庫(kù)容為724.8萬立方米，控制流域面積63.4平方千米，灌溉面積達(dá)8530畝。該水庫(kù)是姚安縣兩大水庫(kù)之一，至今仍在為姚安壩區(qū)供水。
　　1978年之后的十年，農(nóng)田水利建設(shè)基本停滯，當(dāng)時(shí)有人提出水利是“左”的產(chǎn)物，要肅清。
　　在20世紀(jì)80年代國(guó)民經(jīng)濟(jì)調(diào)整中，水利項(xiàng)目下馬，投入資金被大幅削減，農(nóng)田水利資金更是挪作他用。這是歷史上增長(zhǎng)最慢的時(shí)期，全國(guó)灌溉面積年均增長(zhǎng)僅為0.5％。
　　從1978年開始即在原水電部農(nóng)水司工作的馮廣志見證了農(nóng)田水利的變遷，熟知當(dāng)年一些決策過程。
　　據(jù)他介紹，1979年以前，小型農(nóng)田水利補(bǔ)助經(jīng)費(fèi)是地方收取后上交中央，由中央統(tǒng)一分配。1980年中央和地方“分灶吃飯”后，國(guó)家把這部分經(jīng)費(fèi)（23億元）切到地方，資金使用方向由地方?jīng)Q定，“地方怎么安排是地方的事情，你干小型農(nóng)田水利也行，不干也行?！?br/>　　馮廣志告訴《財(cái)經(jīng)》記者，1980年至1998年，中央安排的資金里基本上沒有小型農(nóng)田水利資金。
　　這段時(shí)期，全國(guó)未再大規(guī)模建設(shè)農(nóng)田水利，就連改革開放前集中建設(shè)的水庫(kù)，也不愿再投入資金進(jìn)行維修。姚安縣下口壩水庫(kù)正是在此時(shí)第一次錯(cuò)失擴(kuò)容的機(jī)會(huì)。
　　1989年，已運(yùn)行30年的下口壩水庫(kù)急需擴(kuò)容，當(dāng)時(shí)云南省水利科學(xué)研究所要求姚安縣政府提供可行性研究報(bào)告，然后上報(bào)水利廳。據(jù)了解，當(dāng)時(shí)已經(jīng)確定了三個(gè)方向，但由于資金缺口大等原因一直未立項(xiàng)，下口壩水庫(kù)第二次錯(cuò)失擴(kuò)容機(jī)會(huì)。
　　在水利史上，1998年是個(gè)特殊的年份，這年長(zhǎng)江流域發(fā)生特大洪水，水利問題受到高度重視。同時(shí)恰逢亞洲金融危機(jī)爆發(fā)，為應(yīng)對(duì)危機(jī)沖擊，國(guó)家大量發(fā)行國(guó)債，增加財(cái)政支出。此時(shí)在國(guó)債資金中才有了農(nóng)田水利的位置，中央安排一部分國(guó)債資金用于大中型灌區(qū)續(xù)建配套、節(jié)水改造和新灌區(qū)建設(shè)。
　　馮廣志回憶說，之前中央未投入資金的一個(gè)依據(jù)是“中央的錢辦中央的事，地方的錢辦地方的事，農(nóng)田水利是地方和農(nóng)民的事”。1998年后，不再?gòu)?qiáng)調(diào)這點(diǎn)，但當(dāng)時(shí)資金規(guī)模較小，僅為幾個(gè)專項(xiàng)。
　　此后，中央財(cái)政對(duì)整個(gè)水利的投資逐漸增長(zhǎng)，但仍主要用于大江大河治理，地方水利投資也主要集中在工業(yè)用水和城市用水上，農(nóng)田水利投資狀況并未改觀。
　　1998年－2002年，姚安縣先后三次被淹。近幾年降水偏少，下口壩水庫(kù)又不能在雨季足量?jī)?chǔ)水，導(dǎo)致農(nóng)業(yè)用水時(shí)常緊張。隨著姚安壩區(qū)和縣城人口劇增，用水矛盾進(jìn)一步加劇。
　　2003年，水庫(kù)擴(kuò)容一事再次被提出。姚安縣專門委托楚雄州水文局對(duì)下口壩水庫(kù)水資源進(jìn)行綜合評(píng)估，并為此建了下口壩水庫(kù)水文站，每天專人進(jìn)行記錄?！拔迥旰?，下口壩水庫(kù)水資源綜合評(píng)估完成時(shí)，記錄的資料已經(jīng)堆成了一座小山。”當(dāng)?shù)孛襟w報(bào)道稱。
　　2005年后，中央財(cái)政設(shè)立小型農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)補(bǔ)助專項(xiàng)資金，以“民辦公助”方式支持各地小型農(nóng)田水利建設(shè)，資金規(guī)模從最初的1億元發(fā)展到2011年的126億元。另外，從2009年啟動(dòng)小型農(nóng)田水利重點(diǎn)縣建設(shè)，集中力量支持糧食生產(chǎn)大縣農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)，大力發(fā)展節(jié)水灌溉。
　　水利部一位官員介紹說，“十一五”時(shí)期，農(nóng)田水利建設(shè)實(shí)現(xiàn)恢復(fù)性增長(zhǎng)，全國(guó)農(nóng)田水利基本建設(shè)完成投資4865億元，投入勞動(dòng)工日143.2億個(gè)。
　　2009年，姚安縣連續(xù)幾個(gè)月無有效降雨，后演變成百年一遇的干旱，損失慘重。
　　2010年，在修修補(bǔ)補(bǔ)半個(gè)多世紀(jì)后，姚安人終于在上一年大旱的逼迫下開始下口壩水庫(kù)大修和擴(kuò)容。目前，此項(xiàng)工程已開始施工。
　　
　　改革反思
　　20世紀(jì)80年代，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制改革在全國(guó)推廣開來，在其影響下，陷入停滯地步的農(nóng)田水利也開始了市場(chǎng)化改革，尤為突出的是小型農(nóng)田水利設(shè)施產(chǎn)權(quán)制度改革。
　　山東費(fèi)縣是率先在全國(guó)探索這項(xiàng)改革的縣。當(dāng)?shù)厮块T人士告訴《財(cái)經(jīng)》記者，改革和當(dāng)時(shí)當(dāng)?shù)氐膶?shí)際情況有關(guān)，例如水利工程所有者和使用者之間權(quán)責(zé)不明確，工程老化、退化、毀壞嚴(yán)重；水資源浪費(fèi)嚴(yán)重，跑冒滴漏導(dǎo)致水利用率不足30％；農(nóng)民沒有樹立起水是商品的觀念，收取水費(fèi)困難。
　　費(fèi)縣一些村集體組織農(nóng)民，將原有的小型水利工程拍賣給各家各戶。這一做法后來得到認(rèn)可。1996年，山東費(fèi)縣縣委、縣政府在總結(jié)鄉(xiāng)鎮(zhèn)做法的基礎(chǔ)上，制定了中國(guó)第一個(gè)民營(yíng)水利發(fā)展政策——《關(guān)于改革小型農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)和管理使用制度的意見》，在全縣范圍內(nèi)進(jìn)行小農(nóng)水工程產(chǎn)權(quán)制度改革。
　　當(dāng)?shù)禺a(chǎn)權(quán)改革的思路是明晰所有權(quán)，搞活經(jīng)營(yíng)權(quán)，放開建設(shè)權(quán)。根據(jù)費(fèi)縣水利局一份關(guān)于費(fèi)縣民營(yíng)水利的調(diào)查研究材料顯示：在隨后的改革中，全縣集體所有的4326處小型水利工程全部一次性拍賣到戶，共收回資金1200萬元。
　　產(chǎn)權(quán)制度改革后，由個(gè)人興建的水利設(shè)施，產(chǎn)權(quán)歸興建人所有。涉及原有集體興建、集體所有的水利設(shè)施時(shí)，僅將管理權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓?！芭馁u的只是水庫(kù)水面的經(jīng)營(yíng)權(quán)，真正的水庫(kù)壩體仍屬于集體所有?！辟M(fèi)縣水利局副局長(zhǎng)范鐘山告訴《財(cái)經(jīng)》記者。
　　在拍賣中，經(jīng)營(yíng)期限為15年－30年，有的長(zhǎng)達(dá)50年，并且允許繼承和轉(zhuǎn)讓給其他人。在當(dāng)時(shí)，費(fèi)縣的做法略顯大膽。
　　1997年，臨沂市政府出臺(tái)《關(guān)于小型水利工程產(chǎn)權(quán)制度改革的意見》，明確了小型水利水保工程產(chǎn)權(quán)制度改革。
　　隨后在1999年，山東省水利廳下發(fā)了類似文件，兩級(jí)政府高度評(píng)價(jià)費(fèi)縣的產(chǎn)權(quán)試驗(yàn)，費(fèi)縣因此成為全國(guó)小農(nóng)水工程產(chǎn)權(quán)制度改革的典范。
　　此后，全國(guó)其他地方紛紛采取承包、拍賣、租賃等方式變更小型水利設(shè)施的產(chǎn)權(quán)或使用權(quán)，改革解決了產(chǎn)權(quán)不明晰的問題，同時(shí)盤活了水利資產(chǎn)，更緩解了因政府投入不足造成的水利經(jīng)費(fèi)緊張局面。
　　但多年的實(shí)踐證明，這種市場(chǎng)化取向的改革并不成功，所有權(quán)改革并不能包治百病，一些地方在承包、租賃之后出現(xiàn)種種矛盾，部分承包戶甚至主動(dòng)交出承包權(quán)。
　　
　　小型水利設(shè)施的經(jīng)營(yíng)權(quán)承包給個(gè)人后，出現(xiàn)學(xué)者所擔(dān)憂的狀況：因?yàn)閭€(gè)人對(duì)經(jīng)濟(jì)效益的過度追求，導(dǎo)致水利設(shè)施在抗旱和灌溉時(shí)存在管不了的情況。《財(cái)經(jīng)》記者在費(fèi)縣調(diào)查時(shí)發(fā)現(xiàn)，同樣的情況也曾出現(xiàn)過，當(dāng)?shù)卣块T最后只好將出問題的水庫(kù)承包權(quán)收回。
　　當(dāng)?shù)卮迕穹Q，歸集體所有時(shí)，水利設(shè)施如果出現(xiàn)損壞，村集體可以動(dòng)員村民對(duì)其進(jìn)行維修，但在承包給個(gè)人后，就只能依靠承包戶自己修繕。
　　倪文進(jìn)認(rèn)為，這項(xiàng)改革未成大氣候的原因在于，農(nóng)村水利工程公益性太強(qiáng)，直接經(jīng)濟(jì)效益只有水費(fèi)，而水費(fèi)收入又不足以彌補(bǔ)運(yùn)行成本。一些有水面經(jīng)營(yíng)條件的塘壩，在承包后雖有水面養(yǎng)殖收入，但并不高，無法承擔(dān)工程維護(hù)任務(wù)，而且用水緊張時(shí)還容易與其他村民發(fā)生矛盾。
　　此外，這些水利設(shè)施還承擔(dān)著防汛責(zé)任，收入甚少的承包戶難擔(dān)如此重任。同時(shí)水利部門從保護(hù)水源出發(fā)，反對(duì)肥水養(yǎng)魚，也會(huì)影響承包戶收入。
　　據(jù)了解，近年水利部門已不再?gòu)?qiáng)調(diào)承包、租賃。
　　這輪市場(chǎng)化改革暗含了政府責(zé)任在農(nóng)田水利上的淡出，由于其公益性屬性和準(zhǔn)公共物品性質(zhì)，決定了市場(chǎng)化的改革只能以失敗告終，農(nóng)田水利由政府主導(dǎo)的思路漸被認(rèn)可，2011年中央“一號(hào)文件”讓共識(shí)達(dá)到頂峰。
　　
　　重建懸念
　　這份名為“關(guān)于加快水利改革發(fā)展的決定”的文件，明晰了水利的地位、作用、基本屬性，更明確了政府的投入責(zé)任，中央決策層試圖建立穩(wěn)定的投入增長(zhǎng)機(jī)制和調(diào)整現(xiàn)行管理、運(yùn)行機(jī)制，重建農(nóng)田水利。
　　“一號(hào)文件”第一次提出從土地出讓收益中提取10％用于農(nóng)田水利建設(shè)，含金量極高。
　　根據(jù)財(cái)政部發(fā)布的數(shù)據(jù)，2010年全國(guó)土地出讓金總額高達(dá)2.9萬億元，其中收益約8000億元，依此推算，可用于農(nóng)田水利建設(shè)的資金將達(dá)800億元，這將是農(nóng)田水利建設(shè)新增資金的一個(gè)主要來源。
　　但這項(xiàng)政策落實(shí)難度極大。目前約75％的土地出讓金收益集中在東部，但很多東部地區(qū)的農(nóng)田水利建設(shè)任務(wù)并不重。中西部地區(qū)，尤其是農(nóng)業(yè)大縣，農(nóng)田水利建設(shè)欠賬多，建設(shè)任務(wù)重，而土地出讓金收益往往很少。
　　為此，相關(guān)部門提出了統(tǒng)籌使用部分土地出讓收益，加強(qiáng)跨區(qū)域的轉(zhuǎn)移支付。但這可能會(huì)面臨來自部分發(fā)達(dá)省份的阻力，水利部門一位人士估計(jì)，最多可落實(shí)500億元。
　　倪文進(jìn)告訴《財(cái)經(jīng)》記者，財(cái)政部、水利部正在積極研究具體的落實(shí)政策。水利部建議中央和省統(tǒng)籌一部分土地出讓收益，支持糧食主產(chǎn)區(qū)、中西部地區(qū)改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件。
　　中國(guó)科學(xué)院-清華大學(xué)國(guó)情研究中心副主任王亞華建議，在加強(qiáng)跨區(qū)域的轉(zhuǎn)移支付的同時(shí)，制定相應(yīng)的政策，允許東部地區(qū)的土地出讓收益用于非農(nóng)田水利的水利建設(shè)項(xiàng)目。
　　增加政府投入應(yīng)是當(dāng)前農(nóng)田水利建設(shè)第一要?jiǎng)?wù)，但在統(tǒng)籌使用土地出讓收益方案懸而未決的情況下，難言已經(jīng)建立穩(wěn)定的投入增長(zhǎng)機(jī)制。
　　財(cái)政預(yù)算內(nèi)資金規(guī)模較小，從規(guī)模來看，2010年各級(jí)財(cái)政對(duì)農(nóng)田水利投資不足700億元（其中中央投資358.9億元，各地投資307.4億元）。《財(cái)經(jīng)》記者從水利部獲悉，2011年國(guó)家發(fā)改委、財(cái)政部加大投入，小型農(nóng)田水利資金將由去年的78億元增加到126億元?；窘ㄔO(shè)資金規(guī)模目前大致維持在2010年水平，但國(guó)債資金取消后，占整個(gè)資金比重有所增加。
　　涉農(nóng)資金歷來分散，農(nóng)田水利也不例外。
　　全國(guó)人大2009年的一份專題調(diào)研報(bào)告指出，農(nóng)田水利建設(shè)直接投入項(xiàng)目有九項(xiàng)，涉及國(guó)家七八個(gè)部門和更多的運(yùn)行環(huán)節(jié)。
　　其中國(guó)家發(fā)改委和水利部負(fù)責(zé)大型灌區(qū)續(xù)建配套、節(jié)水改造、灌排泵站改造等項(xiàng)目；財(cái)政部和水利部負(fù)責(zé)小型農(nóng)田水利建設(shè)補(bǔ)助專項(xiàng)資金；國(guó)家農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)辦負(fù)責(zé)農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)中低產(chǎn)田改造項(xiàng)目；國(guó)土部和財(cái)政部負(fù)責(zé)土地開發(fā)整理項(xiàng)目；國(guó)家發(fā)改委、農(nóng)業(yè)部負(fù)責(zé)大型商品糧基地和優(yōu)質(zhì)糧產(chǎn)業(yè)工程項(xiàng)目等。
　　由于涉及部門較多，所以資金整合難度大，這勢(shì)必會(huì)影響資金使用效率，且項(xiàng)目監(jiān)督評(píng)估難度大。目前各地通行的做法是在縣級(jí)層面以規(guī)劃為依托，對(duì)上述資金進(jìn)行整合。
　　節(jié)水灌溉貸款貼息是另一個(gè)重要渠道，每年中央財(cái)政補(bǔ)助5000萬元，預(yù)計(jì)可以撬動(dòng)商業(yè)貸款60億元。目前含信貸資金在內(nèi)的水利社會(huì)投入約600億元，王亞華估計(jì)，未來十年年均需要增加至少500億元，需要建立各種機(jī)制吸引社會(huì)投入，包括增加信貸融資、引導(dǎo)金融機(jī)構(gòu)增加水利信貸資金、鼓勵(lì)政策性銀行和商業(yè)銀行增加水利建設(shè)的信貸資金（目前信貸資金占水利投資的比例尚不到10％，有較大的提升空間）。
　　據(jù)悉，水利部正積極爭(zhēng)取延長(zhǎng)貼息貸款年限，農(nóng)業(yè)銀行等大銀行正在跟水利部積極協(xié)調(diào)政策。
　　但這些仍然無法彌補(bǔ)“兩工”取消以后的資金缺口。2002年農(nóng)村稅費(fèi)改革推開后，各地陸續(xù)取消了“兩工”制度，以往興修水利是村干部“派工”，現(xiàn)在變成了支付報(bào)酬的雇工。按照水利部測(cè)算，全國(guó)平均每年減少農(nóng)田水利基本建設(shè)投工投勞約75億個(gè)工日，如按每個(gè)工日50元算，缺口為3750多億元。
　　此外，一些縣市財(cái)政困難，要求配套的資金往往難以完全落實(shí)?！敦?cái)經(jīng)》記者在多省采訪了解到，縣市預(yù)算內(nèi)資金往往用于項(xiàng)目的前期規(guī)劃，中央投入多少、地方配套多少的“釣魚政策”，演變成了地方的“反釣魚政策”，即在中央投資到位后，地方承諾的配套資金并未到位。
　　馮廣志認(rèn)為，目前一些政策尚不完善，比如以中央投入為主，究竟是80％還是90％，應(yīng)該量化，否則一到操作層面就會(huì)出問題。馮廣志建議下一步要明確事權(quán)，中央、省、市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村以及農(nóng)民的各自職責(zé)應(yīng)該明確。
　　重建農(nóng)田水利，要建立穩(wěn)定的投入增長(zhǎng)機(jī)制，同時(shí)還亟須革新水利工程管理體制和管護(hù)體制。更為重要的是，在國(guó)家主導(dǎo)下，要讓農(nóng)民真正參與其中，共塑灌溉排水的集體行動(dòng)能力。在業(yè)內(nèi)人士看來，一些地方成立農(nóng)民用水協(xié)會(huì)的探索，或許能成為可以借鑒的突圍路徑。