謝妮霞，唐紹紅，郭大林

(西南科技大學(xué) 政治學(xué)院，四川 綿陽 621010)

一、治理與鄉(xiāng)村治理

“治理”(governance)理論，是20世紀(jì)八九十年代公共管理領(lǐng)域興起的一種新的理論話語，基本內(nèi)涵是對(duì)公共產(chǎn)品的供給和公共事務(wù)的管理不能僅由公共部門(政府)進(jìn)行，應(yīng)當(dāng)尋求公共部門與私人機(jī)構(gòu)，政府與公民社會(huì)等主體之間的積極合作、共同參與的多元化治理路徑，以發(fā)揮各自優(yōu)勢(shì)，最終達(dá)到公共利益最大化，實(shí)現(xiàn)公共事務(wù)善治的目的。治理理論的核心是一種公共事務(wù)管理中的多元主體合作的理念。治理理論的主要?jiǎng)?chuàng)始人詹姆斯·N·羅西瑙對(duì)此進(jìn)行了精辟地概括，他指出“公共治理最大的貢獻(xiàn)是對(duì)傳統(tǒng)政府管理模式的否定，它體現(xiàn)的參與合作不是一般的民主機(jī)制理念中所包含的政府為主導(dǎo)的，對(duì)社會(huì)多樣性成份的吸納、接收，而是一種平行的、各自以主體身份而存在的合作與對(duì)話機(jī)制?！盵1]

鄉(xiāng)村治理理論，不僅是治理理論地方化的邏輯推演，更是中國(guó)鄉(xiāng)村公共事務(wù)管理實(shí)踐拓展的經(jīng)驗(yàn)總結(jié)。這一理論主張建構(gòu)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、非營(yíng)利組織、村民組織等多元化、網(wǎng)絡(luò)化治理主體的共同參與、談判和協(xié)調(diào)的長(zhǎng)效互動(dòng)機(jī)制，共同進(jìn)行鄉(xiāng)村事務(wù)的管理與公共服務(wù)的提供，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)中國(guó)鄉(xiāng)村社會(huì)的有序發(fā)展與持續(xù)穩(wěn)定的目的。鄉(xiāng)村治理理論作為一種新的政治學(xué)、社會(huì)學(xué)的學(xué)術(shù)范疇與思維方法，是對(duì)傳統(tǒng)的政府一元“鄉(xiāng)村統(tǒng)治”模式的摒棄。正如有學(xué)者指出的那樣“鄉(xiāng)村治理的問題界定、理論辨析、主題提煉，為中國(guó)鄉(xiāng)村治理理論與實(shí)踐走向提出了有意義的路徑?！盵2]當(dāng)前，中國(guó)鄉(xiāng)村治理面臨的一個(gè)重要命題是如何提高農(nóng)村社會(huì)保障的供給水平，進(jìn)而有效地增加鄉(xiāng)村民眾的社會(huì)福利。我們認(rèn)為，將鄉(xiāng)村治理理論與中國(guó)農(nóng)村社會(huì)保障的具體論域相結(jié)合，打破過去單一的行政化供給制度約束，探索農(nóng)村社會(huì)保障多元主體協(xié)作的供給路徑，或許是解決這一命題的一個(gè)有益著力點(diǎn)。

同時(shí)，隨著中國(guó)農(nóng)村市場(chǎng)化改革的不斷推進(jìn)，村民自治制度的政策性導(dǎo)入，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期政社合一的權(quán)威性管理體制逐漸變遷，特別是在幾次鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府重組和農(nóng)村稅費(fèi)改革之后，“中國(guó)鄉(xiāng)村治理事實(shí)上已經(jīng)形成‘多元主體’的‘共治’結(jié)構(gòu)模式”。[3]鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、村民委員會(huì)、鄉(xiāng)村精英以及普通村民等各個(gè)主體在中國(guó)鄉(xiāng)村治理過程中不斷進(jìn)行著利益博弈與較量。盡管如此，在目前“鄉(xiāng)政村治”的治理架構(gòu)下，此種“多元主體”的“共治”模式仍難以擺脫路徑依賴導(dǎo)致的治理行政化的困境。許多情況下，鄉(xiāng)村公共事務(wù)的參與、決策、管理、監(jiān)督等權(quán)力仍由政府單向度地行使，村民委員會(huì)往往因“代理者”與“自治者”角色沖突而陷入主體迷失的境遇中；鄉(xiāng)村精英則因很難得到政府的認(rèn)同而被“邊緣化”；“離散式”的普通村民也難以在體制內(nèi)形成有效的治理力量。中國(guó)鄉(xiāng)村社會(huì)這一治理困境的集中表現(xiàn)之一就是農(nóng)村社會(huì)保障供給主體失衡所引起的供需脫節(jié)和管理失范的問題。

二、農(nóng)村社會(huì)保障主體失衡引發(fā)的供需脫節(jié)與管理失范問題

十一屆三中全會(huì)后，以家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制為標(biāo)志的農(nóng)村改革將廣大農(nóng)民卷入市場(chǎng)化的浪潮之中，但鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)的巨大變革并沒有推動(dòng)鄉(xiāng)村統(tǒng)治模式的根本變遷，政府單中心的統(tǒng)治方式并未退出歷史舞臺(tái)。與此相適應(yīng)，農(nóng)村社會(huì)保障的制度變遷不可避免地存在著供給主體一元化問題?！斑@一時(shí)期制度模式的變遷更多地體現(xiàn)出政府供給主導(dǎo)型制度變遷的色彩，人民政府是社會(huì)保障制度變遷的關(guān)鍵性組織?！盵4]過于依賴政府供給的主體失衡問題，導(dǎo)致了農(nóng)村社會(huì)保障的供需脫節(jié)與管理失范現(xiàn)象。

(一)農(nóng)村社會(huì)保障供需脫節(jié)

長(zhǎng)期以來，我國(guó)農(nóng)村社會(huì)保障水平難以顯著提高的一個(gè)重要原因就是政府投入嚴(yán)重不足。我國(guó)的社會(huì)保障制度在20世紀(jì)50年代建立之后，一直采用的是“城鄉(xiāng)分立”的二元發(fā)展模式，國(guó)家在社會(huì)保障問題上采取了城鎮(zhèn)優(yōu)先的政策，將有限的社保資金幾乎全部投入城市，農(nóng)民的社會(huì)保障需求長(zhǎng)期被忽視，其只能依賴家庭和土地予以保障，而隨著土地保障功能的退化，農(nóng)村社會(huì)保障的發(fā)展幾乎處于舉步維艱的境地。改革開放之后，這種二元模式非但沒有改變，反而有愈演愈烈之勢(shì)，社會(huì)保障需求巨大的農(nóng)村，其供給程度遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于需求較小的城鎮(zhèn)，城鄉(xiāng)的社會(huì)保障水平差距巨大。造成這一問題的原因除了國(guó)家的城市化戰(zhàn)略之外，更為重要的是社會(huì)保障的供給主體是失衡的，在政策制定與實(shí)施過程中，非營(yíng)利組織等社會(huì)化力量一直處于體制之外，它們沒有被賦予獨(dú)立的主體地位，甚至作為利益相關(guān)主體的農(nóng)民也缺乏有效的參與和利益表達(dá)機(jī)制，以致其福利需求長(zhǎng)期處于隱性狀態(tài)。此外，“離散式”的農(nóng)民個(gè)體由于無法形成組織化，統(tǒng)一化的力量與社保政策制定者展開博弈，其只能是“心有余而力不足”，作為“自上而下”行政化決策的被動(dòng)接受者而存在。

(二) 農(nóng)村社會(huì)保障管理失范

現(xiàn)行體制下，政府既是農(nóng)村社會(huì)保障的一元供給者，又是社會(huì)保障物資的唯一管理者。毋庸置疑，社會(huì)保障由政府提供是一種理性的策略，因?yàn)檫@樣可以有效地防止由公共產(chǎn)品的非競(jìng)爭(zhēng)性和非排他性帶來的“搭便車”問題，但政府作為提供者的優(yōu)勢(shì)，在其作為管理者時(shí)并不必然有效。到目前為止，我國(guó)仍然沒有制定統(tǒng)一的社會(huì)保障法，對(duì)社會(huì)保障問題的規(guī)制多由國(guó)務(wù)院的行政法規(guī)和地方性法規(guī)進(jìn)行，并且專門規(guī)范農(nóng)村社會(huì)保障問題的法律文件并不多，只是在近幾年“三農(nóng)”問題日益嚴(yán)重后才逐漸增多。由于缺乏對(duì)農(nóng)村社會(huì)保障的項(xiàng)目設(shè)置、物資管理、機(jī)構(gòu)設(shè)置、責(zé)任追究等問題的詳細(xì)規(guī)范，政府職責(zé)界定模糊，很難進(jìn)行統(tǒng)一有效地管理。“目前農(nóng)村社會(huì)保障工作處于無法可依、無章可循的境地?！盵5]與此同時(shí)，在農(nóng)村社會(huì)保障的供給與管理過程中，“政府失靈”造成的管理混亂問題也非常嚴(yán)重。政府官員通常會(huì)基于上級(jí)政策和自身政績(jī)壓力的考慮，更愿意將有限的財(cái)政資金投入到有直接經(jīng)濟(jì)效益的形象工程上，而非諸如農(nóng)村社會(huì)保障等有長(zhǎng)期效益的項(xiàng)目上。并且，因?yàn)?“政出多門”加上監(jiān)督成本高昂以及體制外監(jiān)督力量的欠缺等原因，即使是投入的資金也無法保障完全?？顚Ｓ?，農(nóng)村社會(huì)保障資金的管理很容易受到地方行政干預(yù)，挪用、盜用現(xiàn)象也屢見不鮮。

三、 鄉(xiāng)村治理視閾下農(nóng)村社會(huì)保障的多元供給

著名的經(jīng)濟(jì)學(xué)家薩繆爾森將物品分為“私人產(chǎn)品”和“公共產(chǎn)品”兩類，私人產(chǎn)品具有競(jìng)爭(zhēng)性和排他性的特征，這決定了其提供者只能是從事市場(chǎng)交易的私人部門。公共產(chǎn)品是“在對(duì)該產(chǎn)品的總支出不變的情況下，某個(gè)人消費(fèi)的增加并不會(huì)使他人的消費(fèi)同量減少”[6]的產(chǎn)品，其具有非競(jìng)爭(zhēng)性和非排他性的特征。公共產(chǎn)品又可分為純公共產(chǎn)品和準(zhǔn)公共產(chǎn)品兩類，前者具有完全的非競(jìng)爭(zhēng)性和非排他性，如國(guó)防、司法等，其供給只能由政府或社區(qū)等公共部門進(jìn)行，而后者則不同時(shí)或不完全具有非競(jìng)爭(zhēng)性和非排他性的特征，例如交通設(shè)施，文化教育設(shè)施等。其供給者不應(yīng)僅僅限于公共部門，某些準(zhǔn)公共產(chǎn)品可以交由私人部門或市場(chǎng)提供。從性質(zhì)上看，農(nóng)村社會(huì)保障屬于準(zhǔn)公共產(chǎn)品的范疇。如前所述，我國(guó)農(nóng)村社會(huì)保障由于過于依賴政府的一元化供給產(chǎn)生了供需脫節(jié)和管理失范的問題，因此，在鄉(xiāng)村治理主體已然“多元化”的前提下，農(nóng)村社會(huì)保障的多元供給已是一種必然的趨勢(shì)。

(一)政府應(yīng)當(dāng)進(jìn)行準(zhǔn)確的角色定位

在目前“鄉(xiāng)政村治”的治理格局下，政府在農(nóng)村社會(huì)保障中承擔(dān)的主要角色有兩個(gè)：一是制度與政策的供給者，政府應(yīng)該盡快制定有關(guān)農(nóng)村社會(huì)保障的全國(guó)性、綜合性的法律，推動(dòng)建立城鄉(xiāng)一體化社會(huì)保障體系，真正從制度上保障憲法賦予公民的平等的社會(huì)保障權(quán)利。通過建立配套的實(shí)施細(xì)則與具體操作規(guī)范，進(jìn)一步明確中央與地方政府在農(nóng)村社會(huì)保障中的職責(zé)劃分與責(zé)任限度，并對(duì)保障項(xiàng)目與對(duì)象、物資籌集與管理等問題予以詳細(xì)規(guī)定。需要指出的是，在稅費(fèi)改革后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府實(shí)際承擔(dān)的職能較之以前已經(jīng)發(fā)生了很大的變化，以前“刮宮引產(chǎn)，催糧要款”的硬指標(biāo)已經(jīng)趨于弱化，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府現(xiàn)在應(yīng)當(dāng)將精力更多地投入到規(guī)范鄉(xiāng)村秩序，提供社會(huì)保障等公共事務(wù)中。但現(xiàn)實(shí)是，由于上述事務(wù)的盈利性大大降低，作為“經(jīng)濟(jì)理性人”的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府缺乏增加社會(huì)保障投入的激勵(lì)因素。因此“鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不是能夠更加完善、周密地提供公共服務(wù)、維持一方平安，而是在國(guó)家和農(nóng)民中間造成一種‘真空’狀態(tài)，使得整個(gè)國(guó)家政權(quán)‘懸浮’于鄉(xiāng)村社會(huì)之上。[7]所以，國(guó)家應(yīng)當(dāng)在農(nóng)村社會(huì)保障體制的重構(gòu)中通過法律形式賦予非營(yíng)利組織(第三部門)以獨(dú)立的供給主體地位，改革繁瑣的二級(jí)管理機(jī)制，降低此類組織的準(zhǔn)入門檻，減少不必要的行政干預(yù)。還要保障普通村民在農(nóng)村社會(huì)保障的政策制定，項(xiàng)目管理、資金監(jiān)督等方面的參與權(quán)。二是社會(huì)保障資金的供給者，“多元化”并不意味著排除政府部門的參與，相反，中央政府應(yīng)加大財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度，大力提高農(nóng)村社會(huì)保障資金的投入，扭轉(zhuǎn)過于依賴地方財(cái)政，中央財(cái)政投入嚴(yán)重不足的局面。同時(shí)，作為鄉(xiāng)村社會(huì)與國(guó)家橋梁的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府必須更加積極合理地“作為”。一方面，按照“工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)，城市反哺農(nóng)村”的方針，在加大投入的同時(shí)，更應(yīng)完善社會(huì)保障資金的管理機(jī)制，可以根據(jù)鄉(xiāng)村的具體實(shí)際，成立獨(dú)立于政府的由政府官員、非營(yíng)利組織人員、普通民眾等利益相關(guān)者組成的專門管理機(jī)構(gòu)，進(jìn)行資金管理與運(yùn)營(yíng)，使管理失范的現(xiàn)象得到改善。

(二)非營(yíng)利組織應(yīng)當(dāng)發(fā)揮更大作用

我國(guó)當(dāng)前“鄉(xiāng)政村治”的模式并沒有很好地解決農(nóng)村社會(huì)保障的供給問題。針對(duì)當(dāng)前農(nóng)村社會(huì)保障的現(xiàn)狀，借鑒治理理論“多元主體合作”的理念，有學(xué)者建議，“構(gòu)建多元合作治理模式，提高基層政府公共治理能力，積極培育農(nóng)村非政府組織，以提高農(nóng)村基層干部和農(nóng)民的綜合素質(zhì)，建立多元治理主體互動(dòng)合作機(jī)制?！盵8]同時(shí)，由中國(guó)青少年發(fā)展基金會(huì)發(fā)起的“希望工程”在廣大農(nóng)村的成功也顯示了以慈善組織為代表的非營(yíng)利組織在農(nóng)村社會(huì)保障建構(gòu)中的巨大潛力。這說明，部分農(nóng)村社會(huì)保障產(chǎn)品，例如醫(yī)療、養(yǎng)老等交由非營(yíng)利組織提供，不但可以彌補(bǔ)政府財(cái)政不足引起的社保資金短缺問題，而且可以實(shí)現(xiàn)資金籌集渠道的廣泛性與資金鏈條的延續(xù)性。另外，應(yīng)當(dāng)允許非營(yíng)利組織參與農(nóng)村社會(huì)保障的決策、管理、監(jiān)督的全過程，這樣可以真正發(fā)揮其獨(dú)立性與非營(yíng)利性的組織優(yōu)勢(shì)，既可以抑制前述政府官員因政績(jī)考量而引發(fā)的社會(huì)保障資金投入不足問題，又可以改善因政府一元化管理帶來的管理低效、透明度不足、監(jiān)督成本過高以及貪污腐敗等“政府失靈”現(xiàn)象。并且，農(nóng)村非營(yíng)利組織通過不斷完善自治機(jī)制，加強(qiáng)對(duì)自籌物資的自我管理、自我約束、自我監(jiān)督，對(duì)我國(guó)農(nóng)村社會(huì)保障水平的整體提高也具有深遠(yuǎn)的意義。

(三) 普通村民應(yīng)當(dāng)組織化地表達(dá)訴求

按照《中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法》的規(guī)定，村民是當(dāng)下“鄉(xiāng)政村治”模式下，村民自治的法定主體，然而，村民自治制度的產(chǎn)生就是在政府主導(dǎo)下，政策導(dǎo)入的結(jié)果?；诠I(yè)化的需要，國(guó)家事實(shí)上通過確立“城鄉(xiāng)分治”的二元結(jié)構(gòu)模式限制了村民的自治權(quán)。“從‘鄉(xiāng)政村治’制度模式建立的一開始就存在著內(nèi)在的結(jié)構(gòu)性矛盾，鄉(xiāng)政管理沒有得到相應(yīng)的變革，不但大大壓縮了村治的發(fā)展空間而且制約著鄉(xiāng)村的有效治理，管理成本愈來愈高，管理成效卻愈來愈低。”[9]表現(xiàn)在農(nóng)村社會(huì)保障制度的決策程序上，就是普通村民長(zhǎng)期被排斥在社保政策的制定程序之外，他們只能被動(dòng)地接受政府社會(huì)保障制度的安排。此種制度形成機(jī)制難以真正反映廣大村民，尤其是年老、患病、貧困等特殊群體的社會(huì)保障訴求，極易形成上文中供需脫節(jié)的問題。鄉(xiāng)村治理的新模式不僅主張參與主體的廣泛性，而且強(qiáng)調(diào)組織化地表達(dá)利益訴求，所以“離散式”的村民個(gè)體有必要根據(jù)不同的社保訴求組成各種民間組織，并且通過民主選舉的方式選出自己的代表，他們應(yīng)主動(dòng)參與社保政策的制定過程，以組織化的形式增強(qiáng)自身的話語權(quán)，表達(dá)自身的利益訴求。同時(shí)，這些民間組織還要充當(dāng)非營(yíng)利組織與普通村民“中間人”的角色，積極與慈善組織等非營(yíng)利組織合作，爭(zhēng)取更多的社會(huì)化物資的幫助。另外，在整個(gè)社會(huì)保障項(xiàng)目運(yùn)作和物資管理的過程中，這些民間組織應(yīng)當(dāng)對(duì)村民受益狀況和訴求變化情況及時(shí)反饋，對(duì)項(xiàng)目運(yùn)作和物資管理中的問題實(shí)施監(jiān)督，對(duì)行政違法和村民權(quán)益受損現(xiàn)象積極訴諸法律途徑解決。

隨著中國(guó)鄉(xiāng)村市場(chǎng)化進(jìn)程的不斷加快，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)在帶給農(nóng)民巨大效益的同時(shí)，其貧富差距等負(fù)面效應(yīng)也逐漸彰顯，農(nóng)村的社會(huì)保障需求也日益強(qiáng)烈。一方面，看病難、上學(xué)難、養(yǎng)老難的傳統(tǒng)福利問題仍未得到有效解決；另一方面，隨著城市化進(jìn)程的加快，失地農(nóng)民、農(nóng)民工、農(nóng)村留守人員等現(xiàn)代福利問題又成為了我國(guó)農(nóng)村社會(huì)保障體系的新挑戰(zhàn)。在這樣一個(gè)舊問題懸而未決新問題又層出不窮的社會(huì)轉(zhuǎn)型期，治理理論倡導(dǎo)的公共權(quán)力主體的多元利益協(xié)調(diào)與整合，公共事務(wù)的系統(tǒng)化參與和供給等理念無疑為我們分析農(nóng)村的社會(huì)保障問題提供了一個(gè)嶄新的視角。它讓我們認(rèn)識(shí)到：以政府一元供給為特征的現(xiàn)行農(nóng)村社會(huì)保障模式難以保障鄉(xiāng)村社會(huì)的有序發(fā)展，而單純依靠市場(chǎng)提供不僅是不切實(shí)際而且是十分危險(xiǎn)的，因此政府、非政府組織、村民組織共同參與，尋求農(nóng)村社會(huì)保障的多元供給路徑就是一條較為符合現(xiàn)實(shí)的路徑。農(nóng)村社會(huì)保障供給多元化的意義也許并不僅僅是提高村民生活水平那么簡(jiǎn)單，其理論與實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)對(duì)于中國(guó)市民社會(huì)的構(gòu)建或許具有某種啟發(fā)性的意義。正如有學(xué)者所指出的那樣，“治理理論被運(yùn)用于解釋中國(guó)當(dāng)代農(nóng)村組織問題時(shí)，其有效性主要表現(xiàn)在理想型的層面上。但是，治理理論為農(nóng)村村落社會(huì)發(fā)展指出了一條可能性的出路，即培育體制外社會(huì)組織力量，使之與體制內(nèi)組織形成博弈關(guān)系，從而軟化體制，最終形成公民社會(huì)(現(xiàn)代社會(huì))的基礎(chǔ)?！盵10]

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