王正東

(浙江廣播電視大學(xué)，浙江 杭州 310030)

論中介組織在英國遠程教育質(zhì)量保障中的作用與啟示*

王正東

(浙江廣播電視大學(xué)，浙江 杭州 310030)

英國遠程教育的健康發(fā)展得益于其完善的質(zhì)量保證體系，其中高等教育質(zhì)量保證署、英國開放與遠程教育協(xié)會等中介組織發(fā)揮了獨特而重要的作用。英國高等教育中介組織的產(chǎn)生是大學(xué)自治和政府控制之間博弈的結(jié)果。文中采用歷史法分析了英國政府、遠程教育高校、中介組織在質(zhì)量保證方面所扮演的不同角色和作用。政府尊重大學(xué)的學(xué)術(shù)自由和自治權(quán)利,只進行有限干預(yù)。遠程教育高校建立嚴格的內(nèi)部質(zhì)量標準和質(zhì)量管理，并自覺接受中介組織的外部審計，積極回應(yīng)社會和政府的要求。中介組織通過制定資格框架、學(xué)科基準和實踐準則來指導(dǎo)遠程教育高校并進行質(zhì)量審計。最后，基于比較法的分析結(jié)果，建議我國要提高中介組織的獨立性、專業(yè)性、權(quán)威性，建立基準導(dǎo)向，激發(fā)遠程教育高校質(zhì)量的自檢自覺，促進遠程教育質(zhì)量的持續(xù)改善和提高。

遠程教育；中介組織；質(zhì)量保證

沒有社會需求的學(xué)校存在不了，沒有教育質(zhì)量的學(xué)校發(fā)展不了。質(zhì)量既是傳統(tǒng)大學(xué)的生命線，也是新興大學(xué)的生存線。沒有質(zhì)量聲譽的新型教育機構(gòu)難以生存和發(fā)展。對于從事遠程教育的大學(xué)和機構(gòu)來說，自其誕生以來，一直在質(zhì)量的質(zhì)疑與紛擾中發(fā)展。英國遠程教育有著悠久的歷史和良好的質(zhì)量聲譽，既有1858年開始的倫敦大學(xué)校外學(xué)位制，又有世界遠程教育領(lǐng)航者、二戰(zhàn)以來英國最偉大的教育創(chuàng)新——英國開放大學(xué)。英國開放大學(xué)在2005年、2006年和2012年英國大學(xué)生滿意度調(diào)查中獨占鰲頭，勇超牛津、劍橋、帝國理工等老牌名校，足見其教學(xué)功力之深[1]。在英國，由于終身學(xué)習和學(xué)生中心理念的深入，讓更多的人接受教育的愿望，以及信息時代知識媒體的迅速發(fā)展等因素，遠程教育得到快速發(fā)展和應(yīng)用[2]。英國遠程教育在長期創(chuàng)新發(fā)展征程中，積累了豐富的質(zhì)量保證經(jīng)驗。

客觀地說，在學(xué)術(shù)和質(zhì)量聲譽方面，許多國家的遠程教育大學(xué)尚未進入主流教育系統(tǒng)。因此，如何通過自身的努力，不斷提高質(zhì)量，切實改變“二等教育”的形象，是遠程教育機構(gòu)不可回避的課題，漠視或回避只會加劇懷疑。質(zhì)量形成是一個管理的過程，也是一個價值觀力量的展現(xiàn)過程。質(zhì)量保證首先意味著教育機構(gòu)要遵循既定的程序，它同時深刻影響并反映出一個機構(gòu)各方面工作的態(tài)度或者風氣[3]。因此研究以開放大學(xué)為代表的英國遠程教育質(zhì)量保證經(jīng)驗，依然是我國遠程教育發(fā)展的重要命題。在研究中，我們發(fā)現(xiàn)英國中介組織在質(zhì)量持續(xù)改善中有著特殊的作用，對如何進一步提高我國遠程教育質(zhì)量有著非常重要的借鑒意義。

一、英國高等教育中介組織產(chǎn)生的社會背景和內(nèi)在文化基礎(chǔ)

相對來說，教育中介組織在西方發(fā)達國家已經(jīng)發(fā)展得比較成熟和完善。高等教育中介組織，因其特性，學(xué)術(shù)界通常被稱之為中介團體(Intermediary Body)或緩沖組織(Buffer Organization)，也有人形象地稱之為減壓閥。20世紀80年代，美國學(xué)者伯頓·克拉克最先對這類組織進行了專門研究，在其《高等教育系統(tǒng)——學(xué)術(shù)組織的跨國研究》一書中，把國家管理與市場體制兩種相對立的高等教育控制方式作為一對范疇進行分析，構(gòu)建了一個從國家控制到市場體制的連續(xù)統(tǒng)一體模型，并以英國的大學(xué)撥款委員會為例首次論證了緩沖組織的存在。伯頓認為通過中介組織來緩沖中央集權(quán)帶來的高等教育權(quán)力結(jié)構(gòu)問題，是20世紀高等教育組織的重要發(fā)現(xiàn)和創(chuàng)新[4]。因此，一個國家高等教育系統(tǒng)的協(xié)調(diào)不應(yīng)該單純依靠政府官僚的命令或市場型的相互作用來進行，中間還可以增加一種力量來緩和政府與高校間的沖突，這就需要充分發(fā)揮中介組織的協(xié)調(diào)作用。事實上，從教育中介組織的功能角度看，它是在政府和市場以外控制和影響教育發(fā)展的第三方力量，是通過社會參與的形式對教育運行進行的一種直接的、具體的控制形式。

比較教育學(xué)家薩德勒和康德爾等學(xué)者都提醒我們，要關(guān)注教育制度背后的“因素和力量”[5]。研究英國高等教育中介組織，就要深入研究其產(chǎn)生的因素和力量。高等教育中介組織的產(chǎn)生有其特定的社會背景和時代需要，中介組織如何發(fā)生作用以及發(fā)揮作用的程度，深受一個國家的社會制度和文化傳統(tǒng)等諸多因素的影響。英國高等教育中介組織產(chǎn)生主要源于大學(xué)自治和政府管理的博弈。最終，大學(xué)、政府、中介組織形成一個關(guān)系緊密、各有定位的三角模型，形成這樣一個特殊格局是各方力量博弈和磨合的結(jié)果。

首先是大學(xué)對學(xué)術(shù)自由和自治的堅守。大學(xué)自治和學(xué)術(shù)自由是西方大學(xué)的傳統(tǒng)。在中世紀歐洲的大學(xué)產(chǎn)生之初，大學(xué)幾乎完全自治，并且可以自由遷徙，如果大學(xué)覺得自治受到侵犯，就會選擇遷徙，尋找自由的理想國。大學(xué)的學(xué)術(shù)自由最先表現(xiàn)為教學(xué)自由，其思想源泉可以追溯到古希臘哲學(xué)家從事教育活動時的一些思想和做法。柏拉圖的“阿加德米”學(xué)園和亞里斯多德的“呂克昂”學(xué)?？梢砸暈閷W(xué)術(shù)自由的最早實踐，在教學(xué)過程中他們倡導(dǎo)自由研究和自由討論。學(xué)術(shù)自由作為一種明確的辦學(xué)原則和指導(dǎo)思想首先是在德國的柏林大學(xué)得以確立。這一傳統(tǒng)深刻地影響了歐洲的古典大學(xué)并延及至今。后來，學(xué)術(shù)自由的必要性不斷凸顯，成為大學(xué)和學(xué)者團體自覺遵循的一項基本原則，更成為大學(xué)一直追求的精神價值?？梢哉f，中介組織的產(chǎn)生源于大學(xué)對自由的固守，它成為大學(xué)學(xué)術(shù)自由和政府干預(yù)之間的平衡器。中介組織有政府的影子，但又不完全受政府操縱，而是一個獨立性很強的組織，同時也是政府借以間接地影響和控制大學(xué)的載體與渠道。

其次是政府對大學(xué)自由的訴求和自治傳統(tǒng)的尊重。政府希望大學(xué)回應(yīng)社會的需求，也有一定的控制欲望。但政府對大學(xué)控制的目的是提高創(chuàng)新能力、保證人才培養(yǎng)質(zhì)量，要求大學(xué)提供國家和社會需要的人才，并增強國際競爭力，開展一些重大項目的研發(fā)。因此對大學(xué)保證質(zhì)量和提高水平寄予厚望。一戰(zhàn)之后，英國經(jīng)濟狀況陷于困頓，大學(xué)辦學(xué)經(jīng)費更是緊張，需要政府加大資金投入力度。從教育經(jīng)濟學(xué)的角度看，秉持的原則一般是“誰投資、誰受益”，政府加大對大學(xué)的投入，當然就有對大學(xué)的要求。顯然，如果政府介入過深，就會影響到大學(xué)的自主權(quán)，更會引起大學(xué)的警惕甚至反彈。輿論普遍認為，高等院校應(yīng)當是獨立的，政府即便是資金的提供者，也不應(yīng)該藉此對高等院校橫加干涉。大學(xué)校長們的言辭則更為激烈：“除了我們自己，往往沒有人能知道怎樣最好地花這些錢。大學(xué)的門開著，如果我們愚弄我們自己，你們可以把錢拿走。你們可以自由地檢查，但絕對不能有控制”[6]。核心的一點就是，他們堅持不愿以接受政府控制來換取撥款。針對大學(xué)強硬的姿態(tài)，政府自然有所顧忌，大學(xué)撥款委員會便應(yīng)時而生。在大學(xué)撥款委員會的早期報告中說，“即使我們認為可以提出一種適合于一切大學(xué)的理想的共同政策，我們也絲毫不應(yīng)有強制學(xué)校接受這種政策的愿望”[7]。說明大學(xué)撥款委員會建立的初衷就是要與大學(xué)形成一種伙伴式的新型關(guān)系。大學(xué)撥款委員會把這種理念貫徹到工作中，一再表明其根本宗旨之一就是維護英國學(xué)術(shù)自律的傳統(tǒng)，不附帶任何對大學(xué)的控制，即使有確實需要控制的地方，也決不會侵犯大學(xué)的自主權(quán)。事實上，正如該委員會所承諾的，不以撥款為條件附加什么指示，避免干預(yù)學(xué)校的自主權(quán)，比如對學(xué)校招生、課程內(nèi)容、聘任、院系學(xué)生人數(shù)或考試標準等不提出附帶要求[8]。大學(xué)在接收政府撥款的同時，還是比較完整地保留了大學(xué)自治的權(quán)利，不失為一種匠心獨運的巧妙的制度設(shè)計。

三是英國高等教育中介組織本身的獨立性同時為學(xué)校和政府所認可。中介組織的職能主要是為了確保學(xué)術(shù)標準的執(zhí)行，回應(yīng)社會關(guān)切，引導(dǎo)大學(xué)完善治理結(jié)構(gòu)，加強質(zhì)量管理，保證人才培養(yǎng)質(zhì)量，幫助大學(xué)提高辦學(xué)實力和水平。并不是一種居高臨下的關(guān)系，而是來源于學(xué)者的權(quán)威的指導(dǎo)關(guān)系。當然，英國高等教育中介組織的獨立性深受英國自由主義文化傳統(tǒng)的影響。英國高等教育中介組織能夠保持其獨立品格，一方面來源于它與政府所訂立的平等契約關(guān)系，這是一種法律依據(jù)。另外一方面也深受英國自由主義傳統(tǒng)文化的影響。顯然，如果中介組織忽視契約精神，追隨或偏向政府與大學(xué)這對博弈主體的任何一方，其作為調(diào)節(jié)器功能價值就會失去。三者之間堅守各自的立場，既相互制衡又相互配合，尊重彼此權(quán)利和義務(wù)，構(gòu)成了相對穩(wěn)態(tài)的三角關(guān)系架構(gòu)。在自由主義傳統(tǒng)的影響下，特別是新自由主義和新保守主義的興起，也影響著英國高等教育的治理方式，政府在對高等教育干預(yù)有所增加。但總體上，政府還是努力維護大學(xué)的自由權(quán)力。政府、大學(xué)、中介組織之間界限比較明確，中介組織根據(jù)契約的規(guī)定代表政府對高等教育質(zhì)量(包括遠程教育)進行監(jiān)控，大學(xué)在享有充分自主權(quán)的前提下，積極回應(yīng)社會需求和競爭的需要，主動接受中介組織的質(zhì)量評估和監(jiān)控，中介組織則以服務(wù)者、指導(dǎo)者的面貌出現(xiàn)，檢查高校自定的質(zhì)量程序和標準。英國高等教育中介組織成立最初只是單純的咨詢機構(gòu)，正是由于其地位上的獨立性和客觀性，一些權(quán)威的中介組織逐步發(fā)展成為評估院校教育質(zhì)量、參與經(jīng)費分配的重要力量。英國政府還通過法律和政策對中介組織進行定位，明確其為一個經(jīng)濟獨立的非政府組織。1991年的《高等教育改革白皮書》中明確：“每一個新的基金委員會的構(gòu)成，將以目前大學(xué)基金委員會、多科技術(shù)學(xué)院和其它學(xué)院基金委員會為基礎(chǔ)，新的基金委員會將是獨立的非政府公共機構(gòu)”[9]。白皮書把“非政府的公共機構(gòu)”(Non-departmental Public Body)，定位于部分地承擔政府職責的非官方或半官方組織。大學(xué)基金委員會、多科技術(shù)學(xué)院與學(xué)院基金委員會的法人地位也在1988年的《教育改革法》得到明確，同時還規(guī)定了這兩個基金委員會獨立自主行使權(quán)力的地位[10]。可以說，英國高等教育中介組織一直是具有明確法律地位的獨立組織，它負責政府教育政策的實施，落實并保障高等教育機構(gòu)自由發(fā)展的優(yōu)先權(quán)。

二、英國高等教育中介組織保障遠程教育質(zhì)量的途徑和方式

英國中介組織在高等教育生態(tài)系統(tǒng)中具有特殊的調(diào)節(jié)作用。不同的中介組織有著不同的影響力和作用區(qū)間。有的中介組織是面向整個高等教育領(lǐng)域的，比如英國高等教育質(zhì)量保證署(Quality Assurance Agency for Higher Education，簡稱QAA )，負責對全英所有高校質(zhì)量的評價。有的是面向某一類型教育的，比如英國開放與遠程教育協(xié)會，主要對遠程教育機構(gòu)提供指導(dǎo)。有的中介組織是專門就教材或?qū)I(yè)課程設(shè)置開展認證的。經(jīng)過多年的變革和整合后，在這些中介組織中， QAA是最具權(quán)威的，履行原高等教育質(zhì)量委員會(HEQC)和教學(xué)質(zhì)量評估委員會(QAC)的職責，主要負責為高等教育機構(gòu)提供一個綜合的質(zhì)量保證服務(wù)[11]。同時又與其他教育類型的專業(yè)協(xié)會和團體進行一定的分工和互動。

英國高等院校質(zhì)量評價中最重要的是QAA的評估，由于教育管理體制等不同，QAA對英國四個大區(qū)高等教育機構(gòu)的評估方式有所不同[12]，如表1所示。

表1 QAA在不同地區(qū)采用的評估方式

英國教育中介組織對遠程教育院校質(zhì)量的保障主要通過三個方面來施加影響：一是頒布政策規(guī)范，制定相關(guān)標準；二是入校進行質(zhì)量審計工作，對學(xué)校辦學(xué)質(zhì)量等做出綜合的分析和評價，并提出改進建議；三是開展專業(yè)的認證工作和指導(dǎo)。

(一)制定并頒布政策和標準，提供質(zhì)量保證的指導(dǎo)性文件

高等教育質(zhì)量保證署(QAA)在發(fā)展過程中不斷得到改進和完善，在高等質(zhì)量保證署成立初期，主要是進行質(zhì)量保證政策的一些頂層設(shè)計，陸續(xù)發(fā)布了高等教育資格框架、學(xué)科基準、實踐準則、評估手冊等文件。質(zhì)量保證文件有《高等教育質(zhì)量保證框架》《學(xué)術(shù)審核及運行手冊》等，但這些文件是面向英國所有高等教育機構(gòu)的，其中的很多內(nèi)容對同樣適用于遠程教育院校，為了增強直接指導(dǎo)性，QAA還專門對遠程教育制定了一些有針對性的政策和標準。這些規(guī)范文件涵蓋了宏觀的學(xué)術(shù)資格框架到具體的質(zhì)量標準。

高等教育質(zhì)量保證署的學(xué)科質(zhì)量基準，由專業(yè)協(xié)會和最好的專家提出，具有通用性，英國所有高校包括遠程教育機構(gòu)教學(xué)時都要遵循，這些基準對學(xué)生修完某個專業(yè)需要具備的能力和應(yīng)達到的學(xué)術(shù)水準都有非常明確的規(guī)定。對于英國開放大學(xué)等遠程教育院校來說，凡是相同專業(yè)的學(xué)生，和其他普通高校學(xué)生的培養(yǎng)目標要求是一樣的，不同學(xué)校之間的標準具有可比性。英國開放大學(xué)的許多課程的材料被其他高校作為指定教材，校外評審員對其教學(xué)質(zhì)量給予很高的評價。與其他大學(xué)培養(yǎng)目標相同的專業(yè)中，除了知識能力外，開放大學(xué)特別強調(diào)通用的學(xué)習技能的培養(yǎng)，強調(diào)讓學(xué)生學(xué)會學(xué)習，成為自主學(xué)習者，這不僅是遠程學(xué)習的要求，也是終身學(xué)習的需要[13]。

根據(jù)遠程學(xué)習的特點，QAA于1999年專門發(fā)布了《遠程教育質(zhì)量保證指南》(Guidelines on the Quality Assurance of Distance Learning)[14]，這是一個專門針對遠程學(xué)習的建議性指南。指南前言部分對遠程學(xué)習進行了定義，并對指南出臺也進行解釋，包括遠程學(xué)習的維度、指南適用范圍都有交代和要求。六項指導(dǎo)建議包括：(1)系統(tǒng)設(shè)計(System Design)；(2)課程設(shè)計、審批和審查(Programme Design, Approval and Review)；(3)課程傳遞的管理(The Management of Programme Delivery)；(4)學(xué)生發(fā)展與評價(Student Development and Support); (5)學(xué)生交流和表現(xiàn)(Student Communication and Representation)；(6)學(xué)生評價(Student Assessment)。每條指導(dǎo)建議都有概要和詳細的使用說明[15]。該指南附錄還包括一些問題示例(Exemplifying Questions)、告誡(The Precepts)、工作組(The Working Group)和其他相關(guān)出版物(Other related Publications)等說明[16]。

英國高等教育質(zhì)量保證署指出，《遠程學(xué)習質(zhì)量保證指南》的實施需要考慮與其發(fā)布的《高等教育質(zhì)量保證實踐準則》[17]的銜接問題。根據(jù)遠程學(xué)習和合作課程的發(fā)展需要，該組織又專門制定了《高等教育學(xué)術(shù)質(zhì)量保證和標準的實踐準則：合作課程和彈性及分布式學(xué)習(含遠程教育)詳解》[18]。此準則初訂于1999年，2004年再版，2010年詳解更新，對遠程教育等進行了更為明確的規(guī)定。

1998年9月，英國開放與遠程學(xué)習協(xié)會(ODLQC)首次制定發(fā)布了一個開放和遠程學(xué)習的標準，并在2000年進行了修訂。該標準主要包括課程目標和成果、課程材料、出版和招募、行政管理程序、學(xué)習支持、開放學(xué)習中心、學(xué)習者福利、提供者、聯(lián)合提供和認證共10個方面內(nèi)容。2005年再次修訂，標準簡化為六大部分：(1)成果標準(OUTCOMES)；(2)資源標準(RESOURCES)；(3)學(xué)習支持標準(SUPPORT)；(4)銷售標準(SELLING)；(5)教育供給者標準(PROVIDERS)；(6)合作提供標準(COLLABORATIVE PROVISION)。

(二)開展質(zhì)量評估活動，推動質(zhì)量保證實踐

QAA于2010年頒布了新版的《高等教育學(xué)術(shù)質(zhì)量保證和標準實踐準則：合作課程和彈性及分布式學(xué)習》。準則規(guī)定：合作課程的校外考試員制度必須得到頒證機構(gòu)(the Awarding Institution)的授權(quán)指導(dǎo)，保證其角色足夠的有效性。這同樣適用于包括遠程教育在內(nèi)的彈性和分布式學(xué)習課程(FDL Programmes)[19]。

在實踐中，QAA不斷對質(zhì)量保證方式進行研究和改革，逐步形成了新的評估方式。2003年正式實施《英格蘭院校審計手冊》，在2003-2005年間，一部分高校實行院校審計，一部分高校繼續(xù)使用改革前沒有完成的學(xué)科評價，等這個工作完成以后再轉(zhuǎn)入完全的院校審計階段，從2006年開始實行每六年一輪的審核周期[20]。至此，英國統(tǒng)一機構(gòu)統(tǒng)一方式的高等教育質(zhì)量保證體制于焉成型。

現(xiàn)行的高等教育質(zhì)量保證主要由QAA開展院校審計，輔以其他方式。表2為目前英國高等教育質(zhì)量保證的重要組成部分：

表2 英國高等教育質(zhì)量保證的組成部分

QAA主要進行學(xué)科審查和院校審計。學(xué)科審查偏重于對大學(xué)新設(shè)學(xué)科和學(xué)院的教學(xué)質(zhì)量評估[21]。院校審計是高等教育質(zhì)量保證署2003年推出的質(zhì)量保證新方式，之前是以學(xué)科層面的評估和院校層面的評估兩類進行[22]，如表3所示。

表3 英國高等教育機構(gòu)評估類型

院校審計包括三個重點：(1)院校內(nèi)部質(zhì)量保證體系和機制的有效性；(2)院校關(guān)于課程質(zhì)量和學(xué)術(shù)標準的公開信息是否準確、完整和可靠；(3)在質(zhì)量保證方面的特色和創(chuàng)新。從2006年開始新的院校審計，在以下方面有所推進：(1)新增考察院校對《歐洲標準指南》(European Standards Guidance)的關(guān)注度，以及對其它歐洲及國際教育實踐中相關(guān)指南內(nèi)容的關(guān)注；(2)注重審計跟蹤。包括取樣跟蹤(Sampling Trails)和補充跟蹤(Supplementary Trails) 兩種方式。

高等教育基金會開展的科研評估(RAE)結(jié)果是科研基金撥付的依據(jù)，在具體的評估實踐中，其方式也在不斷改進與完善。比如在 2007-2008年實施的第六次科研評估中，評定結(jié)果由原來的5檔7等改為4檔5等，學(xué)科領(lǐng)域分類由原來的三大類改為兩大類[25]。最后根據(jù)評估等級把科研基金下?lián)芙o其資助的大學(xué)。英國各個高等教育基金委員會根據(jù)大學(xué)取得的等級數(shù)、科研人員數(shù)量以及本地區(qū)的撥款政策等因素采取不同的撥款方式，但都有一個共同的要求，就是追求卓越。各大學(xué)對獲得的資金擁有充分的自由支配權(quán)，比如高校可把經(jīng)費用于弱勢學(xué)科的建設(shè)，以便在下次評估中得到更高的等級。

(三)專業(yè)協(xié)會開展遠程教育質(zhì)量認證和行業(yè)指導(dǎo)

高等教育的專業(yè)認證是指將認證用于學(xué)習以便于認識學(xué)習和學(xué)習成果的可轉(zhuǎn)換性。一般用于某個學(xué)位方向機構(gòu)對另外一個課程提供機構(gòu)進行認證，也用于專業(yè)協(xié)會認證大學(xué)或?qū)W院提供的課程是否符合他們的專業(yè)標準和要求。

開放和遠程教育協(xié)會主要負責開展質(zhì)量認證。高等教育質(zhì)量認證一般是根據(jù)相互約定的質(zhì)量標準，經(jīng)由同行專家評估的方式來評價，目的是促進高等學(xué)校持續(xù)提高質(zhì)量，從而獲得社會認可和信賴的質(zhì)量保證行為。如今大多數(shù)國家都采用了這項制度，視之為高等教育質(zhì)量保證的重要手段。在實行質(zhì)量認證的國家和地區(qū)，沒有獲得認證資格的學(xué)校，就意味著其教育質(zhì)量沒有可靠保證、不被認可。如果質(zhì)量認證通過了，就意味著學(xué)校教育質(zhì)量受到確認，象征著學(xué)校取得社會聲譽的標志。

專業(yè)協(xié)會及其他法定認證機構(gòu)開展專業(yè)認證(Accreditation by Professional, Regulatory and Statutory )。英國遠程教育外部質(zhì)量保證系統(tǒng)里面，在一些特殊職業(yè)或?qū)I(yè)課程還需相應(yīng)的外部認證或鑒定。主要是通過各種專業(yè)協(xié)會或法定認證機構(gòu)對遠程教育課程進行鑒定或所取得的職業(yè)資格進行認證。比如像醫(yī)藥、工程、法律等領(lǐng)域的課程，為保證學(xué)生通過課程的學(xué)習，在其完成學(xué)業(yè)后獲得執(zhí)業(yè)所應(yīng)具備的能力和知識，這些課程就需要相應(yīng)的專業(yè)團體進行認證和鑒定[26]。目前英國有24個學(xué)科中心提供專業(yè)標準中的核心知識信息，大學(xué)專業(yè)認證協(xié)會有69個。英國高等院校專業(yè)標準認證機構(gòu)頒布了國家統(tǒng)一的《英國高等教育專業(yè)認證標準框架》，如表4所示。

表4 英國遠程教育質(zhì)量認證的類型

專業(yè)協(xié)會還開展各種行業(yè)指導(dǎo)(Membership of Professional Associations)。英國很多遠程教育機構(gòu)都是一些專業(yè)協(xié)會的成員，它們加入了歐洲遠程學(xué)習協(xié)會(The European Association for Distance Learning，EADL) ，遠程學(xué)習國際中心(The International Centre for Distance Learning)，國家成人繼續(xù)教育機構(gòu)(NIACE，the National Institute of Adult Continuing Education)學(xué)習供應(yīng)商協(xié)會(ALP,the Association of Learning Providers)，大學(xué)學(xué)院協(xié)會(AOC, the Association of Colleges)等專業(yè)協(xié)會，通過這些專業(yè)團體以給予建議、研討會和會議等方式來提升遠程教育質(zhì)量[29]。英國遠程教育院校一般還要參加英國學(xué)習協(xié)會的委員會(the British Learning Association，BLA)、國際遠程開放教育理事會的標準設(shè)置活動。

三、英國高等教育中介組織保障遠程教育質(zhì)量的經(jīng)驗和啟示

英國高等教育中介組織的建立及其有效運行，極大地促進了英國遠程教育質(zhì)量的持續(xù)改善，使英國的遠程教育始終處于全球引領(lǐng)者和創(chuàng)新者的位置上。盡管英國開放大學(xué)為遠程教育爭取正統(tǒng)地位作出了杰出貢獻，但無論是在發(fā)達國家還是發(fā)展中國家，遠程教育都曾經(jīng)或者仍然在受到懷疑乃至歧視，徘徊在邊緣地帶。正如Antony Stella (2004)所說的，“在許多國家，附著在遠程教育身上的瑕疵(Stigma)使得它還不能擺脫二流地位(Second Grade)的窘境”[30]。

我國在“十二五”期間啟動了開放大學(xué)建設(shè)，核心是促進廣播電視大學(xué)的轉(zhuǎn)型，旨在構(gòu)建終身教育體系、建設(shè)學(xué)習型社會。中央電大、上海電大、北京電大、江蘇電大、云南電大、廣東電大進入第一批試點，目的是真正建立起中國特色、質(zhì)量可靠、實力較強、水平較高的開放大學(xué)。2016年1月，教育部又正式出臺了《教育部關(guān)于辦好開放大學(xué)的意見》[31]，提出到2020年初步建成中國特色的開放大學(xué)體系。廣播電視大學(xué)是借鑒英國開放大學(xué)創(chuàng)立的，但我們只學(xué)到了形式，沒有學(xué)到精髓，良好的質(zhì)量聲譽遠未建立。英國遠程教育質(zhì)量保證體系的完整性和科學(xué)性非常值得我們學(xué)習，特別是建立并有效發(fā)揮中介組織的調(diào)節(jié)器作用，堪為借鏡，這對我們辦好開放大學(xué)、落實國家的戰(zhàn)略部署具有重大意義。

(一)中介組織的獨立性是保證質(zhì)量審核和評估客觀公正的前提

顯然一個沒有獨立性的中介組織，就不會有相應(yīng)的責任擔當。如果依附政府或利益集團，“中介不中”，失去其獨立性，中介組織就不是真正的中介，自然就會受到其所依附對象的影響，其所作所為難以客觀公正。這樣的中介組織是沒有公信力的。英國中介組織的獨立性深受其傳統(tǒng)文化自由主義的影響，崇尚精神上的獨立。經(jīng)濟來源的特性也決定其“理直氣壯”，還有政府本身的限權(quán)，不過多干涉大學(xué)內(nèi)務(wù)，而是通過中介組織來調(diào)節(jié)，這也意味著中介組織必須遵守這種契約。中介組織以其獨立性來保證評估結(jié)果的公允性和客觀性，政府和高校往往需要借重其結(jié)果，把評定結(jié)果作為決策的重要依據(jù)，引導(dǎo)并促進遠程教育機構(gòu)的辦學(xué)質(zhì)量。

在質(zhì)量管理和改善上，中介組織與遠程教育院校和機構(gòu)的關(guān)系是一種外源策動與內(nèi)源驅(qū)動結(jié)合的關(guān)系。兩者之間的關(guān)系既微妙又緊密的。中介組織部分都代表政府對遠程教育院校的教育質(zhì)量等進行審查并履行監(jiān)督之職，提供學(xué)術(shù)基準和資格框架，遠程教育院校跟普通大學(xué)一樣必須遵循。這成為遠程教育院校加強自身質(zhì)量建設(shè)，提高辦學(xué)水平的外源動力。另外，中介組織的質(zhì)量評估報告要向社會公布，是社會用人和學(xué)生選擇院校的參考，同時也是政府撥款的依據(jù)之一。遠程教育院校若要持續(xù)發(fā)展，必須堅持學(xué)術(shù)基準和質(zhì)量標準，提供社會需要和合格的人才。另外院校發(fā)展多年本身會有制度性的惰性和路徑上的依賴，中介組織起到了審視和矯正的作用。

長期以來，我國的各類教育評估帶有很明顯的行政性，非官方的評估基本上得不到承認，社會影響力也很微弱，更無法參與評估競爭。非官方中介組織的培育和介入，首先要強調(diào)其合法性和獨立性，確保過程規(guī)范、程序科學(xué)，保證評估結(jié)果客觀真實，同時積極提高評估的效率和透明度。盡管中介組織的成立有助于我國遠程教育質(zhì)量保證體系的完善與發(fā)展，且有英國的成功案例作為典范可以借鑒，但從著眼國情、實事求是的角度，還不能完全照搬他國模式，在成立中介組織的問題上，要處理好政府評估與社會中介評估之間的關(guān)系，盡快促成評估立法，保證自身合法介入，明確方向，科學(xué)定位。既要防止國家干預(yù)主義，也要防止自由放任主義，堅持價值中立，加強社會公證，努力體現(xiàn)中介特性[32]。

(二)專業(yè)化是中介組織評估過程科學(xué)規(guī)范和結(jié)論客觀準確的必要保證

英國遠程開放教育質(zhì)量評估是高度專業(yè)化的，并且緊跟時代發(fā)展和形勢變化進行相應(yīng)的調(diào)整。英國遠程教育質(zhì)量保證體系中的評估程序主要包括高等教育質(zhì)量保證署(QAA)對遠程教育機構(gòu)實行的院校審計，開放與遠程教育協(xié)會認證，英國高等教育基金會主導(dǎo)的科研評估(RAE)以及特定專業(yè)的專業(yè)評估，還有一些專業(yè)協(xié)會和團體。英國一些權(quán)威中介機構(gòu)開展的質(zhì)量評估活動，繼承和發(fā)揚了英國高等教育領(lǐng)域的嚴謹作風，經(jīng)過不斷的實踐和改革，應(yīng)該說現(xiàn)在已經(jīng)相當專業(yè)化了。英國的高等教育中介組織由于自身功能完善，其質(zhì)量標準與學(xué)術(shù)標準權(quán)威性強，評估程序嚴謹客觀，因此得到了英國高等院校與社會各界的認同，國際教育界也普遍認可。QAA的評估結(jié)果不僅是遠程教育機構(gòu)改善辦學(xué)質(zhì)量的標準，同時也為英國社會所普遍認同。QAA還負責對授予英國大學(xué)學(xué)位的海外合作教育機構(gòu)的教學(xué)質(zhì)量進行監(jiān)管，以保證海外學(xué)位授予的標準及教學(xué)質(zhì)量，提高英國大學(xué)在國際上的影響力[33]。RAE的評估結(jié)果一般用作英國高等教育撥款機構(gòu)和企業(yè)、社會捐贈團體進行資金資助的依據(jù)。英國的一些專業(yè)評估如工程專業(yè)鑒定在國際上也是得到廣泛認可的。大多數(shù)鑒定過的專業(yè)點也得到歐洲各國的工程協(xié)會聯(lián)盟(European Federation of National Engineering Associations，F(xiàn)EANI)的認可，并且可以在工程協(xié)會聯(lián)盟的相關(guān)歐洲學(xué)歷資格索引上查到[34]。

我國目前的遠程教育保證基本上還是政府壟斷的行為，評估專業(yè)性不強，評估主體單一、效率低下，而且缺乏監(jiān)督，透明度不夠。實際操作中，各校的年報年檢工作，各個試點高校網(wǎng)絡(luò)學(xué)院申報的信息和自檢結(jié)果并不對社會公布，難以保證客觀公正。必須成立高度專業(yè)化的中介組織，保證信息的完整性和準確性。在政府的宏觀管理和社會各界的監(jiān)督下，中介機構(gòu)進行的專業(yè)性評估更客觀公正，公認度也高，能夠為政府決策提供比較真實全面的信息，有利于促進遠程教育質(zhì)量保證的完善。

(三)基準導(dǎo)向的內(nèi)源驅(qū)動是中介組織激發(fā)院校保證遠程教育質(zhì)量的核心基礎(chǔ)

政府通過中介組織來適度控制大學(xué)，但中介組織也不是簡單粗暴地以政府代言人的身份去干涉大學(xué)的自治。始終堅持自己的獨立的品格，堅持通過院校自身的自覺質(zhì)量行動來改善院校的內(nèi)部管理，提高院校教育機構(gòu)的辦學(xué)質(zhì)量。前以述及，中介組織首先是頒布系列學(xué)科基準和質(zhì)量保準文件以及實踐準則來指導(dǎo)遠程教育院校的質(zhì)量保證行為。然后通過實地考察和評估來發(fā)現(xiàn)遠程教育機構(gòu)是否嚴格其自身制定的內(nèi)部質(zhì)量控制程序，達到了院校自己設(shè)定的質(zhì)量目標。

縱觀英國遠程教育質(zhì)量保證體系的發(fā)展歷史，其中有一個鮮明的特點就是，無論外部質(zhì)量監(jiān)控體系如何變化，院校自身對質(zhì)量管理和學(xué)術(shù)標準的維護可以說是矢志不渝。從19世紀30年代開始的達勒姆傳統(tǒng)(延聘校外考試員監(jiān)督自身的教學(xué)質(zhì)量)，到現(xiàn)代英國大學(xué)各自根據(jù)全國的學(xué)術(shù)資格框架建立本校的學(xué)術(shù)資格框架和質(zhì)量管理與學(xué)術(shù)標準維護等方面的系列規(guī)定，都體現(xiàn)了院校對質(zhì)量的自覺和自檢。在一個內(nèi)部質(zhì)量管理極其完美、教學(xué)質(zhì)量和水平長期得到社會檢驗和好評的院校，外部的干預(yù)就顯得是多余的。英國高等教育發(fā)展歷史上，政府力量多次試圖介入，一般都是因為社會對質(zhì)量的擔心，比如羅賓斯報告發(fā)表以后，高等教育發(fā)展迅速，規(guī)模持續(xù)擴大，引發(fā)了英國社會對高等教育質(zhì)量下降的擔心，導(dǎo)致外部評估監(jiān)控的力度加大。所以，在質(zhì)量保證和提高上，院校自身的質(zhì)量意識、決心和行動是核心基礎(chǔ)。

英國的高等教育質(zhì)量保證，是一個從文化機制到科層機制和市場機制再回歸到文化機制的過程[35]。2002年，在受到院校和社會各方的質(zhì)疑后，QAA對評估方案進行了調(diào)整。QAA在發(fā)布新的評估方案時說：發(fā)布這個文件是表明QAA遵循一個原則或信念，就是只有高校自身才能確切知道自己提供的高等教育質(zhì)量；也唯有高校自身才明確知道授予學(xué)位的標準是否恰當。因此保證質(zhì)量和標準的責任落在院校自己的身上[36]。只有遠程教育機構(gòu)自身有要求提高質(zhì)量的內(nèi)驅(qū)力和自覺性，才會加強內(nèi)部質(zhì)量控制，才會制定出完善的內(nèi)部質(zhì)量管理和質(zhì)量保證的政策、規(guī)則和程序等等，并形成自己的特色質(zhì)量保證機制和質(zhì)量文化。對于我國的遠程教育機構(gòu)來說，只有切實加強質(zhì)量文化建設(shè)，完善內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，提升內(nèi)部質(zhì)量保證的自覺和能力，才能推進我國遠程教育的健康持續(xù)發(fā)展。

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責任編輯：李馨 趙云建

On the Role of Intermediary Organizations of Distance Education Quality Assurance System in the UK and Its Enlightenment

Wang Zhengdong
(Zhejiang Radio and Television University, Hangzhou Zhejiang 310030)

The healthy development of distance education in the UK dues to its perfect quality assurance system , such intermediary organizations as QAA and ODLQC played a unique and important role, the generation of UK higher education intermediary organization is the result of the game between university autonomy and government control. The paper analysises the different roles among the government, distance education universities and intermediary organizations in the aspect of quality assurance with the historical view. The government maintains the university's academic freedom and autonomy through the limited interventions.Distance education universities consciously accept the external audit of intermediary organizations, actively respond to the demands of society and government with the strict internal quality standards and quality management. The intermediary organizations built the benchmark qualification framework, discipline standards and practice principles to guide the development and audit the quality of the distance education. Finally, it is suggested from the comparison analysis results that China should improve the independence,profession and authority of the intermediary organizations, establish standard orientation, improve the consciousness and initiative of the quality assurance and promote the distance education quality .

Distance Education; Intermediary Organizations; Quality Assurance

G434

：A

1006—9860(2016)06—0100—08

王正東：博士，副研究員，研究方向為遠程教育質(zhì)量保證、教育政策比較(wzd601@163.com)。

2016年3月22日

* 本文系浙江省哲學(xué)社會科學(xué)規(guī)劃課題“英國遠程教育高質(zhì)量發(fā)展的文化因素研究”(課題編號：15NDJC176YB)成果。