李海

中國住房政策合法化危機(jī)研究

李海

隨著現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)的不斷進(jìn)步、管理與控制的過度強(qiáng)調(diào)，經(jīng)濟(jì)社會(huì)中產(chǎn)生了一系列新危機(jī)。除各種形式的經(jīng)濟(jì)危機(jī)外，文化危機(jī)及行政系統(tǒng)的合理決策和有效協(xié)調(diào)等問題，是更為嚴(yán)重的危機(jī)。目前，中國住房政策就遇到了合法化危機(jī)的問題。

中國住房政策；合法化；危機(jī)

一、相關(guān)概念的確定

（一）公共政策

公共政策是公權(quán)力主體制定和執(zhí)行的用以確定和調(diào)整廣泛社會(huì)關(guān)系的行為規(guī)范。凡是由國家公權(quán)力主體制定，同時(shí)對一定的社會(huì)行為主體產(chǎn)生一定影響的法律、法規(guī)、戰(zhàn)略、規(guī)劃、計(jì)劃、條例、規(guī)章、政令、聲明、指示、管理辦法、實(shí)施細(xì)則等，都可視為主體的某種公共政策。

（二）公共政策的制定

政策制定是指為解決某個(gè)政策問題而提出一系列可接受的方案或計(jì)劃，并進(jìn)而制定出政策的過程。公共政策的制定是針對某個(gè)政策問題提出、論證并抉擇解決方案的整個(gè)過程，包括目標(biāo)確立、方案設(shè)計(jì)、評估和論證、抉擇這樣相互關(guān)聯(lián)的環(huán)節(jié)。

（三）危機(jī)與合法化危機(jī)

當(dāng)社會(huì)系統(tǒng)結(jié)構(gòu)所能容許解決問題的可能性低于該系統(tǒng)繼續(xù)生存所必須的限度時(shí)，就會(huì)產(chǎn)生危機(jī)。危機(jī)就是系統(tǒng)整合的持續(xù)失調(diào)。危機(jī)可分為經(jīng)濟(jì)危機(jī)、政治危機(jī)、社會(huì)文化危機(jī)。政治危機(jī)分為系統(tǒng)危機(jī)和認(rèn)同危機(jī)，我們這里講的危機(jī)是政治認(rèn)同危機(jī)，即合法化危機(jī)。合法化危機(jī)是合法性系統(tǒng)無法在貫徹來自經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)的控制命令時(shí)把大眾忠誠維持在必要的水平上。[1]

二、中國住房政策分析

（一）政策過程

拉斯韋爾認(rèn)為，政策過程為情報(bào)、建議、規(guī)定、行使、應(yīng)用、終結(jié)和評價(jià)七個(gè)階段。鄧恩認(rèn)為，政策制定過程包括：議程建立、政策形成、政策采納、政策執(zhí)行、政策評估。安德森認(rèn)為，政策的形成包括三個(gè)方面：公共問題是怎樣引起決策者注意的、解讀特定問題的政策意見是怎樣形成的、某一建議是怎樣從相互匹配的可供選擇的政策方案中被選中的。

圖1 政策過程和政策制定過程的關(guān)系

中國公共政策包括中國住房政策，其制定過程是一個(gè)半封閉和半民主的過程，往往具有一定的隨意性，決策者和參與者在不同層面參與這個(gè)過程。歷史發(fā)展到現(xiàn)在，中國住房政策大致有兩種：福利住房政策和商品化住房政策。

（二）福利住房政策

1.福利住房政策的形成

福利性住房政策由戰(zhàn)時(shí)供給制演變而來。新中國成立之初，我國對革命干部、軍人等實(shí)行供給制，據(jù)可能條件直接供應(yīng)生活必需品。1952年政務(wù)院規(guī)定，將供給制改為包干制，逐步縮小革命工作人員待遇中的供給成分。1956年取消工資分和物價(jià)津貼，統(tǒng)一實(shí)行貨幣工資制。但住房供給制的做法卻沿襲下來，只在工資中計(jì)入少量的住房消費(fèi)成分，并規(guī)定住公房要繳納一定房租?？梢哉f新中國的住房是按需分配的。[2]

但隨著中國城鎮(zhèn)人口的增長，居民對住房要求與日俱增。改革開放后，國家加大住房建設(shè)投入，實(shí)行國家撥款統(tǒng)一建設(shè)，根據(jù)規(guī)定條件和住房標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一分配。

表1 我國住宅投資占GDP比重

當(dāng)時(shí)中國居民住宅建設(shè)的投資占GDP的比重，遠(yuǎn)超過聯(lián)合國公布的合理比例3%～6%。但中國住房短缺矛盾仍在繼續(xù)，主要根源為中國長期以來不合理的住房分配制度。

2.福利住房政策的相關(guān)政策文件

1979年，國家城建總局發(fā)布《關(guān)于重申制止降低公有住宅租金標(biāo)準(zhǔn)的通知》，該通知強(qiáng)調(diào)以租養(yǎng)房的原則；1980年12月，國家城建總局《關(guān)于認(rèn)真做好住房分配工作的通知》對住房分配原則、對象、范圍、標(biāo)準(zhǔn)、辦法和紀(jì)律作出原則規(guī)定；1983年12月，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于嚴(yán)格控制城鎮(zhèn)住宅標(biāo)準(zhǔn)的通知》，該通知嚴(yán)格控制住宅建筑面積標(biāo)準(zhǔn)。這些文件的出臺(tái)并沒有能從根本上解決住房短缺等矛盾。

3.福利住房政策的合法化危機(jī)

一是分配不均，利益不平等。主要是國家集中的建房資金不能公平地分配到各單位，致使有權(quán)單位得到的建房資金多；二是權(quán)力腐化與需求的非正常化。無償分配的福利性分房制度是不受受房者的經(jīng)濟(jì)能力限制的，“不要白不要”的觀點(diǎn)直接后果是極大刺激人們的消費(fèi)，助長分房過程的不正之風(fēng)；三是福利住房讓國家背上沉重包袱。國家一直承擔(dān)居民住宅投資，這種投資屬國家基本建設(shè)資金中非生產(chǎn)性投資的一部分，其資金流動(dòng)為單向的、非循環(huán)性的，國家對住房投資無法形成投入與產(chǎn)出的良性循環(huán)。

（三）商品化住房政策

1.商品化住房政策的出臺(tái)背景

福利性住房政策存在的種種局限，客觀上推進(jìn)了住房制度的改革；而改革開放與市場經(jīng)濟(jì)體制的引入，又直接導(dǎo)致了住房體制改革。

2.商品化住房政策的演進(jìn)過程

中國城鎮(zhèn)住房制度改革經(jīng)歷了四個(gè)階段：一是1980～1985年推行“優(yōu)惠售房”試點(diǎn)改革，推出“三三制”補(bǔ)貼出售新建住房，實(shí)行個(gè)人、政府、企業(yè)各承擔(dān)三分之一的原則；二是1986～1989年的住房改革探索，煙臺(tái)方案推出的“提租補(bǔ)貼、租售結(jié)合、以租促售、配套改革”的原則；三是1990年后的住房全面改革，進(jìn)入全面推進(jìn)和綜合配套改革新階段；四是1998年后的全面推行住房商品化階段，住房制度改變?yōu)橐宰》糠峙湄泿呕癁樘卣鞯淖》可唐坊贫取?/p>

3.商品化住房政策的相關(guān)政策文件

從1998年國務(wù)院出臺(tái)《關(guān)于進(jìn)一步深入城鎮(zhèn)住房制度改革 加快經(jīng)濟(jì)適用住房建設(shè)的通知》起，我國停止了住房實(shí)物福利分配，逐步試行住房分配貨幣化；2003年《關(guān)于促進(jìn)房地產(chǎn)市場持續(xù)健康發(fā)展的通知》，對完善供應(yīng)住房政策，調(diào)整供應(yīng)結(jié)構(gòu)等進(jìn)行了明確規(guī)定；2005年國務(wù)院《關(guān)于切實(shí)穩(wěn)定住房價(jià)格的通知》提出八條措施，這一年溫家寶總理主持會(huì)議提出八項(xiàng)加強(qiáng)房地產(chǎn)市場引導(dǎo)和調(diào)控的措施，簡稱“新國八條”；2006年國務(wù)院出臺(tái)《關(guān)于促進(jìn)房地產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展的措施》，即“國六條”，“國六條”強(qiáng)調(diào)發(fā)展中低價(jià)位、中小套型商品住房、經(jīng)濟(jì)適用房和廉租住房，嚴(yán)格執(zhí)行住房開發(fā)、銷售有關(guān)政策，完善住房轉(zhuǎn)讓環(huán)節(jié)稅收政策等措施；2007年國務(wù)院又出臺(tái)了《關(guān)于解決城市低收入家庭住房困難的若干意見》，進(jìn)一步提出建立健全城市廉租住房制度等具體措施；2010年國務(wù)院出臺(tái)了“房十條”等。

先實(shí)物再貨幣化的住房商品化過程，使住房推向市場后存在市場發(fā)展與住房制度管理的矛盾，接著轉(zhuǎn)化為市場供與需的矛盾，供應(yīng)遠(yuǎn)小于需求，市場價(jià)格攀升。國家雖然出臺(tái)了“新國八條”、“國六條”、“房十條”等政策抑制房價(jià)，但仍不能從根本上解決房價(jià)問題。房價(jià)過度上漲，由此導(dǎo)致低收入人群的居住成問題。

4.商品化住房政策的合法化危機(jī)

一是泡沫經(jīng)濟(jì)。中國經(jīng)濟(jì)持續(xù)10多年均以8%～10%速度增長，而西方國家的經(jīng)濟(jì)發(fā)展為負(fù)數(shù)或1%～3%，中國發(fā)展很大一部分靠房地產(chǎn)投資。二是民生住房。按照現(xiàn)在的房價(jià)和老百姓的原始資本積累方式，一個(gè)人想擁有一套住房要付出一輩子的代價(jià)。政府如不加大經(jīng)濟(jì)適用房和廉租住房建設(shè)，將影響民眾發(fā)展建設(shè)的積極性，“安居住房”關(guān)乎民心背向。

三、中國住房政策合法化危機(jī)的原因

（一）社會(huì)轉(zhuǎn)型期的經(jīng)濟(jì)影響

目前，我國正由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)為市場經(jīng)濟(jì)，市場經(jīng)濟(jì)能通過競爭和價(jià)格杠桿，把稀缺物資配置到能創(chuàng)造最好效益的環(huán)節(jié)中，并給企業(yè)帶來壓力和活力，實(shí)現(xiàn)優(yōu)勝劣汰。在社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制下，中國經(jīng)濟(jì)發(fā)生了巨變，表現(xiàn)最為突出的是物質(zhì)極大豐富，人民生活水平提高。但目前我國的住房政策卻遠(yuǎn)遠(yuǎn)滯后于經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和要求。

（二）政治影響

政治代表著階級的意志和要求。政治系統(tǒng)需盡可能地投入各種不同的大眾忠誠。我國政府一直在努力通過財(cái)政政策和貨幣政策調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)，如采取了信貸、價(jià)格控制、補(bǔ)貼、貸款、收入的二次分配等措施，在保持增長、穩(wěn)定貨幣、充分就業(yè)及外貿(mào)平衡等的相互沖突中謀取政治目標(biāo)與大眾目標(biāo)的平衡。但在這一過程中，一些代表政治目的的經(jīng)濟(jì)手段，導(dǎo)致了大眾情緒的升溫，如經(jīng)濟(jì)泡沫的跡象和房地產(chǎn)泡沫，這些問題若不及時(shí)解除，會(huì)從根本上影響民眾的生活。

（三）社會(huì)文化影響

圖2 規(guī)范系統(tǒng)的關(guān)系

社會(huì)文化系統(tǒng)從經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)和政治系統(tǒng)那里獲得投入，表現(xiàn)為可購買的能夠滿足集團(tuán)需要的商品和服務(wù)、法律行為和管理行為、公共和社會(huì)保障等。其他兩個(gè)系統(tǒng)的產(chǎn)出危機(jī)同時(shí)也是社會(huì)文化系統(tǒng)的產(chǎn)出失調(diào)，并轉(zhuǎn)化為合法性喪失。

四、中國住房政策合法化危機(jī)的消解策略

（一）政策制定的普世原則有效化解危機(jī)

一是從本國國情出發(fā)的原則。政策的制定要符合國家一定歷史時(shí)期的自然、政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)等各個(gè)方面的基本情況。在一定社會(huì)制度和國情前提下研究公共政策問題。二是整體效益和系統(tǒng)性原則。社會(huì)問題是一個(gè)系統(tǒng)性工程，要解決問題，要從系統(tǒng)性、全局性思考問題，統(tǒng)籌規(guī)劃，拿出可行性計(jì)劃。三是社會(huì)公正及利益補(bǔ)償原則。公共政策一旦確定，會(huì)影響到各層面、各階層。公共政策的制定者要本著社會(huì)公平公正原則，保證社會(huì)安穩(wěn)。政策制度要綜合考慮不同社會(huì)階層的利益，堅(jiān)持利益補(bǔ)償?shù)脑瓌t。

（二）住房政策制定要與時(shí)俱進(jìn)，實(shí)行動(dòng)態(tài)管理

要依據(jù)社會(huì)經(jīng)濟(jì)、政治、文化的變化而變化?？陀^事物是變化發(fā)展的，公共政策必須堅(jiān)持發(fā)展變化的原則，根據(jù)客觀事物的變化而適時(shí)調(diào)整政策制定過程及基本內(nèi)容。

（三）住房政策制定要抓好相關(guān)環(huán)節(jié)的處理

例如住房政策方案評估，包括住房價(jià)值論證評估、可行性論證評估。評估內(nèi)容主要有經(jīng)濟(jì)、政治、技術(shù)、文化等方面的可行性評估。評估標(biāo)準(zhǔn)要依據(jù)政治價(jià)值、成本與效益標(biāo)準(zhǔn)、倫理道德標(biāo)準(zhǔn)。

（四）住房政策制定過程要合法化

住房政策要獲得合法化地位，必然要經(jīng)歷合法性過程和法律化過程，即相關(guān)立法主體機(jī)關(guān)—民意選擇—法律確認(rèn)。立法機(jī)關(guān)要審查、決策會(huì)議的討論決定、行政首長的簽署和發(fā)布等環(huán)節(jié)。這里要強(qiáng)調(diào)的是要公布方案，由民意選擇，因?yàn)檫@關(guān)系到今后政策實(shí)施過程中遇到阻力的大小和民心向背問題。

[1]尤爾根·哈貝馬斯.合法化危機(jī)[M].上海：上海人民出版社，2009：53.

[2]劉伯龍，竺乾威.當(dāng)代中國公共政策[M].上海：復(fù)旦大學(xué)出版社，2009：205-206.

F407.9（2）

A

1673-8616（2011）03-0038-03

2011-04-05

李海，廣西財(cái)經(jīng)學(xué)院副院長、教授（廣西南寧，530003）。

[責(zé)任編輯：潘麗清]