■ 鄭風(fēng)田 許竹青

各地戶籍新政的比較與思考

■ 鄭風(fēng)田 許竹青

自黨的十七大提出要推進(jìn)戶籍制度改革至今，我國(guó)各地都在積極探索戶籍制度改革，新政屢現(xiàn)。據(jù)初步統(tǒng)計(jì)，已有河北、遼寧、江蘇、浙江等12省市相繼取消了農(nóng)業(yè)戶口和非農(nóng)業(yè)戶口的二元戶口性質(zhì)劃分。各地改革措施不一，上海、深圳、濟(jì)南等地相繼推出居住證制度，部分城市推出購(gòu)房落戶政策，廣東省推出積分入戶政策，重慶嘗試通過(guò)建立轉(zhuǎn)戶居民宅基地、承包地和林地的彈性退出機(jī)制，以合理的過(guò)渡期保障農(nóng)民合法權(quán)益，而成都則推出“讓農(nóng)民穿著風(fēng)衣進(jìn)城”的戶籍改革政策。

2010年6月，廣東省人民政府出臺(tái)《關(guān)于開(kāi)展農(nóng)民工積分制入戶城鎮(zhèn)工作的指導(dǎo)意見(jiàn)（試行）》，通過(guò)細(xì)化為學(xué)歷、技能、參保情況等多項(xiàng)指標(biāo)，并賦予相應(yīng)的分值，入戶條件明確并量化，以此引導(dǎo)和鼓勵(lì)農(nóng)民工及其隨遷人員通過(guò)積分制入戶城鎮(zhèn)，農(nóng)民工子女可憑積分讀公辦學(xué)校，同時(shí)對(duì)保留農(nóng)村戶籍等留有彈性。雖然廣東省的農(nóng)民工積分制入戶政策是一個(gè)相對(duì)而言已經(jīng)在“邁開(kāi)步子”搞城鎮(zhèn)化的政策，但這個(gè)步子邁得不夠大。這一政策過(guò)分重視學(xué)歷職稱，實(shí)際受益面太窄。盡管與不少地區(qū)所搞的“購(gòu)房入戶、高學(xué)歷高職稱者入戶”相比，廣東省的農(nóng)民工“積分入戶”政策門(mén)檻更低一些。但是，積分標(biāo)準(zhǔn)對(duì)大多數(shù)初中畢業(yè)的農(nóng)民工群體來(lái)講，還是太高了，難以達(dá)到積分的要求。同時(shí)，政策規(guī)定如果農(nóng)民工所得積分達(dá)到入戶標(biāo)準(zhǔn)，則必須放棄農(nóng)民之前在農(nóng)村所擁有的宅基地與承包地。農(nóng)民為一張戶口簿要放棄土地，這并不利于社會(huì)整體發(fā)展，對(duì)城鎮(zhèn)化發(fā)展反而會(huì)起到一種阻礙作用。農(nóng)民擁有的宅基地與承包地，某種程度上承擔(dān)著社會(huì)保障重任，不能輕易拿掉，農(nóng)民也不愿輕易放棄。即使農(nóng)民真的放棄了，如果再遇到全球性金融危機(jī)，上千萬(wàn)的農(nóng)民工一旦失業(yè)而又不再能回到農(nóng)村，那將會(huì)產(chǎn)生嚴(yán)重的社會(huì)安全問(wèn)題。

廣東省的農(nóng)民工“積分入戶”政策還沒(méi)成熟，2010年7月28日，重慶市又召開(kāi)戶籍制度改革新聞發(fā)布會(huì)，宣布8月15日全面啟動(dòng)重慶戶籍制度改革。按照重慶市的規(guī)劃，將在兩年內(nèi)解決在城鎮(zhèn)有穩(wěn)定職業(yè)和住所的200多萬(wàn)農(nóng)民工及其家屬、40萬(wàn)失地農(nóng)民和70萬(wàn)農(nóng)村籍大中專學(xué)生的戶口問(wèn)題，形成科學(xué)有序的人口城鎮(zhèn)化機(jī)制，實(shí)現(xiàn)300萬(wàn)“農(nóng)轉(zhuǎn)城”。

盡管此次重慶市戶籍制度改革力度較大，不附加其他條件，允許農(nóng)民轉(zhuǎn)戶，但是政策仍存在諸多不完善的地方。首先，轉(zhuǎn)戶農(nóng)民的原有土地如何處置并不明確。重慶在戶籍制度改革中對(duì)農(nóng)村居民轉(zhuǎn)戶后承包地、宅基地實(shí)施了“三年過(guò)渡”的方式，允許轉(zhuǎn)戶農(nóng)民最長(zhǎng)三年內(nèi)繼續(xù)保留宅基地、承包地的使用權(quán)及收益權(quán)，并避免農(nóng)民轉(zhuǎn)戶急轉(zhuǎn)身。然而，“三年過(guò)渡”之后政策又是如何？重慶市規(guī)定轉(zhuǎn)戶后農(nóng)民可繼續(xù)按照依法自愿的原則處置農(nóng)村土地，但是以何種標(biāo)準(zhǔn)對(duì)放棄土地的農(nóng)民進(jìn)行補(bǔ)償？這些問(wèn)題都不清晰。如果在不合理的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)下讓農(nóng)民放棄土地進(jìn)城，就無(wú)法達(dá)到預(yù)期的城鎮(zhèn)化目標(biāo)。其次，戶籍問(wèn)題不單單是戶口所在地的問(wèn)題，戶籍背后的城鄉(xiāng)公共服務(wù)和福利政策的差距才是其核心所在。重慶市的現(xiàn)有政策是根據(jù)農(nóng)民所放棄的土地的補(bǔ)償所得轉(zhuǎn)化為農(nóng)民成為市民后的社會(huì)保障，使其能參加醫(yī)療保險(xiǎn)和養(yǎng)老保險(xiǎn)。補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)到底是多少暫且不談，就算農(nóng)民的土地補(bǔ)償能夠等值兌換為與市民相等的社會(huì)保障，那么農(nóng)民用什么錢在城市買房安家落戶？另外農(nóng)民工文化程度普遍不高，多靠體力干活，如失去工作或年老，如何生存？顯然，重慶的戶籍改革政策在城鄉(xiāng)對(duì)接問(wèn)題上走得不夠遠(yuǎn)。

但是，我國(guó)的“戶籍改革”試驗(yàn)沒(méi)有停步。2010年11月16日，與重慶市同為我國(guó)“城鄉(xiāng)統(tǒng)籌綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)”的成都市宣布，該市將徹底破除城鄉(xiāng)居民身份差異，推進(jìn)戶籍、居住一元化管理，到2012年實(shí)現(xiàn)全域城鄉(xiāng)統(tǒng)一戶籍。成都市的這次戶籍制度改革是目前為止改革中力度最大的一次。主要有以下三個(gè)亮點(diǎn)：

第一，農(nóng)民可自由遷入城市，戶口隨居住地變動(dòng)而變動(dòng)，并享有平等的城市基本公共服務(wù)和社會(huì)福利。同時(shí)，農(nóng)民進(jìn)城后，其在農(nóng)村的承包地、宅基地等仍將得到保留。這一政策在消除隱藏在戶籍背后的身份差異和基本權(quán)利不平等方面作出了較大努力，被形象地稱為讓農(nóng)民披著“風(fēng)衣”進(jìn)城。

第二，市外人員入戶，將享受與本地居民同等的待遇。而廣東省和重慶市的戶籍制度改革只針對(duì)本市籍農(nóng)民。在很多城市中，外來(lái)務(wù)工人員構(gòu)成了城市農(nóng)民工群體的很大一部分，如果戶籍改革政策不破除地區(qū)間的藩籬，只在地區(qū)內(nèi)部進(jìn)行人口遷徙，則有可能產(chǎn)生很大的負(fù)面激勵(lì)，不但會(huì)使民工荒愈演愈烈，而且有可能錯(cuò)失吸引大量外來(lái)勞動(dòng)力定居帶動(dòng)房地產(chǎn)等關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的機(jī)遇。成都市的戶籍改革認(rèn)識(shí)到了這一點(diǎn)，確實(shí)前進(jìn)了一大步。

第三，城市居民也可在農(nóng)村定居，并將戶口遷入定居村鎮(zhèn)。與其他城市的戶籍改革不同，成都市放開(kāi)農(nóng)民戶口的同時(shí)，也不對(duì)城市居民的戶口遷移進(jìn)行限制，市民也可以放棄城市戶口在農(nóng)村落戶。

成都的戶籍改革新政，作為破除戶籍制度弊端的一次新的嘗試有其值得肯定的地方，但也面臨諸多挑戰(zhàn)。第一，農(nóng)民披著“風(fēng)衣”進(jìn)城，對(duì)于政府財(cái)政而言確實(shí)是一筆不小的開(kāi)支。重慶的戶籍改革成本一部分可以由農(nóng)民的土地出讓補(bǔ)償負(fù)擔(dān)，而成都允許農(nóng)民保留其承包地和宅基地進(jìn)城無(wú)疑給政府帶來(lái)了很大壓力。錢從哪里來(lái)？過(guò)多的農(nóng)民進(jìn)城是否會(huì)給成都帶來(lái)承載壓力？第二，農(nóng)民轉(zhuǎn)戶有一部分原因是為子女能夠享受到更好的教育資源。政府鼓勵(lì)農(nóng)民轉(zhuǎn)戶的政策下，成都市如何做到教育公平，使大量農(nóng)村學(xué)生轉(zhuǎn)為城市居民后也有資格進(jìn)入好學(xué)校而不擠占已有資源，這是一個(gè)不小的挑戰(zhàn)。第三，關(guān)于外市農(nóng)民也可以在成都市落戶的政策目前只是一句口號(hào)，外市農(nóng)民轉(zhuǎn)戶涉及很多問(wèn)題。第四，城市居民戶口轉(zhuǎn)到農(nóng)村，這一條政策目前來(lái)看也過(guò)于理想化。想要轉(zhuǎn)為農(nóng)民的城市居民大多數(shù)是看中了農(nóng)村的土地，轉(zhuǎn)戶后是否能夠分得土地？土地怎么分？宅基地怎么分？這都是很復(fù)雜的問(wèn)題。而且，地理位置越好的農(nóng)村，想要入戶的城市居民必然越多，什么樣的人能夠獲得入戶資格？會(huì)不會(huì)滋生新的“精英捕獲”？

從目前我國(guó)各地的戶籍改革來(lái)看，在“城鎮(zhèn)化”的建設(shè)道路上，我們?nèi)蕴幵诔跫?jí)階段，從“二元結(jié)構(gòu)”到“城鎮(zhèn)化”，我國(guó)還有很長(zhǎng)一段路需要走。在這一過(guò)程中，有三個(gè)原則需要重點(diǎn)把握。

第一，戶籍制度改革的同時(shí)一定要處理好轉(zhuǎn)戶農(nóng)民的基本養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)、工傷、生育等社會(huì)保險(xiǎn)和福利政策的接續(xù)問(wèn)題。

第二，中小城市及城鎮(zhèn)戶籍制度改革應(yīng)該循序漸進(jìn)，不能急躁冒進(jìn)。戶籍制度改革是包括社會(huì)保障體系改革，農(nóng)村土地制度轉(zhuǎn)變，城市資源分配等問(wèn)題在內(nèi)的一項(xiàng)大幅度改革，其改革成本巨大，需要充分考慮城市公共服務(wù)資源的供給能力和政府財(cái)政的最大支付能力，要在各方面條件均成熟的條件下逐步開(kāi)展改革，否則將會(huì)帶來(lái)新的城市發(fā)展問(wèn)題。

第三，戶籍改革政策要逐步放開(kāi)外地農(nóng)民轉(zhuǎn)為本地市民的限制，并為外地轉(zhuǎn)戶農(nóng)民提供相應(yīng)的公共福利政策。外來(lái)打工者是當(dāng)?shù)剞r(nóng)民工的重要部分，為城市建設(shè)作出了不少貢獻(xiàn)。但是由于地區(qū)之間政策不同，外地農(nóng)民要轉(zhuǎn)戶仍存在不少困難。對(duì)于經(jīng)濟(jì)發(fā)展差距較大的兩個(gè)地區(qū)，自由轉(zhuǎn)戶基本不可能實(shí)行，但是可以通過(guò)進(jìn)一步提高和完善外來(lái)農(nóng)民工的就業(yè)、醫(yī)療和基本養(yǎng)老保險(xiǎn)，為外來(lái)農(nóng)民工提供平等的權(quán)利保障。

作者：鄭風(fēng)田為中國(guó)人民大學(xué)農(nóng)業(yè)與農(nóng)村發(fā)展學(xué)院教授，博士生導(dǎo)師

（責(zé)編/張立新）