文/新華社記者 殷耀 黃豁 葉建平

決策失誤的調(diào)查報(bào)告

文/新華社記者 殷耀 黃豁 葉建平

近年來(lái)，各地都在積極探索科學(xué)發(fā)展之路，積累了不少寶貴經(jīng)驗(yàn)，但仍有一些地區(qū)存在打著科學(xué)發(fā)展旗號(hào)亂決策的現(xiàn)象。日前，新華社記者對(duì)此組織了專題調(diào)研?；鶎痈刹亢蛯＜艺J(rèn)為，亂拍腦袋帶來(lái)的決策失誤不僅給國(guó)家和地區(qū)造成巨大經(jīng)濟(jì)損失，還貽誤了寶貴發(fā)展機(jī)遇，損害了黨和政府在人民群眾中的形象，甚至影響了社會(huì)可持續(xù)發(fā)展。

亂決策損害黨和政府公信力 科學(xué)決策待強(qiáng)化

——經(jīng)濟(jì)損失甚于貪污和腐敗

接受記者采訪的基層干部群眾和有關(guān)專家認(rèn)為，決策失誤最直接的后果是造成巨大的經(jīng)濟(jì)損失，這種“不落腰包的腐敗”所帶來(lái)的經(jīng)濟(jì)損失遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)貪污和腐敗。國(guó)家行政學(xué)院公共管理教研部主任薄貴利說(shuō)，如果政府決策失誤多、失誤大，社會(huì)無(wú)謂成本就會(huì)大幅上升，近年來(lái)決策失誤的典型案例，損失往往以數(shù)億乃至數(shù)十億元計(jì)。

雖然無(wú)法準(zhǔn)確地統(tǒng)計(jì)決策失誤所造成的經(jīng)濟(jì)損失，但因決策失誤而留下的一幢幢“爛尾樓”、一座座因規(guī)劃變更而拆除的“短命建筑”等，讓人觸目驚心。我國(guó)是每年新建建筑量最大的國(guó)家，相當(dāng)于消耗了全世界40%的水泥和鋼材，而我國(guó)建筑的平均壽命只有25－30年，“短命建筑”很大一部分是決策失誤的“折騰工程”。

內(nèi)蒙古清水河縣年財(cái)政收入僅3000多萬(wàn)元，但為迎合上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)意思，卻計(jì)劃斥資20多億元造新城，歷時(shí)十年的造新城留下了一堆“爛尾樓”，成為決策失誤的典型。類似案例還有很多，江蘇省阜寧縣斥資8000多萬(wàn)元打造“山寨版世博中國(guó)館”和“山寨版悉尼歌劇院”；山西省級(jí)貧困縣蒲縣歷時(shí)兩年，建起一座總投資超億元的文化中心；國(guó)家級(jí)貧困縣海南陵水規(guī)劃多個(gè)高爾夫球場(chǎng)……城市建設(shè)領(lǐng)域的“新城運(yùn)動(dòng)”“形象工程”成為近年政府決策失誤一個(gè)較為集中的領(lǐng)域，經(jīng)濟(jì)損失和浪費(fèi)驚人。

改革開放以來(lái)，各級(jí)地方政府和國(guó)有企業(yè)擁有了相當(dāng)大的經(jīng)濟(jì)決策權(quán)，但由于一些決策者盲目鋪攤子上項(xiàng)目帶來(lái)的經(jīng)濟(jì)損失也是驚人的。世界銀行曾估計(jì)，我國(guó)“七五”至“九五”期間投資決策失誤率在30%左右，資金浪費(fèi)及經(jīng)濟(jì)損失大約在4000－5000億元。直到目前，各地貪大求洋盲目上項(xiàng)目重復(fù)建設(shè)的頑癥一直未有改觀，使我國(guó)許多行業(yè)乃至一些新興產(chǎn)業(yè)都遭遇產(chǎn)能過(guò)剩，損失和浪費(fèi)驚人。

審計(jì)署2006年對(duì)10家中央企業(yè)原領(lǐng)導(dǎo)人任期經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)報(bào)告顯示，這些企業(yè)轉(zhuǎn)移挪用、貪污受賄等涉嫌經(jīng)濟(jì)犯罪金額16億元，但由于決策失誤造成的經(jīng)濟(jì)損失則高達(dá)145億元。專家認(rèn)為，由于決策失誤、管理不善，造成效益低下、損失浪費(fèi)，其帶來(lái)的危害甚于貪污腐敗。

——失敗代價(jià)：貽禍地方喪失機(jī)遇

內(nèi)蒙古鄂爾多斯市委書記杜梓、四川省遂寧市市長(zhǎng)胡昌升等地方干部認(rèn)為，比經(jīng)濟(jì)上的損失與浪費(fèi)更昂貴的代價(jià)是，決策失誤可能使一個(gè)地區(qū)偏離科學(xué)軌道，發(fā)展走彎路。在地區(qū)發(fā)展中選擇有?？茖W(xué)發(fā)展的模式，不僅給地方埋下生態(tài)環(huán)境和粗放發(fā)展的禍根，損害人民群眾身心健康，還使地方喪失寶貴的發(fā)展機(jī)遇。

湖南、貴州、重慶交界的錳三角地區(qū)，隨著錳礦開發(fā)，一些市縣經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度由倒數(shù)變排頭，但相伴而來(lái)的是礦渣、污水的大量排放，三省交界處的清水江幾年前被當(dāng)?shù)乩习傩辗Q為“毒河”。有關(guān)專家介紹，清水江流域的集中污染雖然只在2000年至2005年持續(xù)了五六年，但錳渣降解需要200年，幾年污染惡果要幾代人去承受；當(dāng)時(shí)那些電解錳企業(yè)利稅也就是20億元，而徹底治理修復(fù)被破壞的環(huán)境要付出10倍以上的代價(jià)。

恒盛公司是貴州省施秉縣通過(guò)隆重招商儀式請(qǐng)來(lái)的一家企業(yè)，這是一家以犧牲當(dāng)?shù)刭Y源、環(huán)境為代價(jià)畸形發(fā)展的高耗能、高污染企業(yè)，周圍群眾反映企業(yè)污染嚴(yán)重。更為嚴(yán)重的是，這是一家以犧牲職工生命健康的“血汗工廠”，工人長(zhǎng)期在粉塵環(huán)境中作業(yè)，出現(xiàn)頭暈、氣悶、乏力等癥狀。去年4月，在上級(jí)部門的督促下，恒盛有限公司195名工人被確診為硅肺病。

類似的“得不償失”的發(fā)展樣本并不鮮見(jiàn)。晉、陜、內(nèi)蒙古煤炭資源富集區(qū)，從上世紀(jì)末到本世紀(jì)中期，由于開采失序造成植被破壞、水土流失和環(huán)境污染，加上地方政府引進(jìn)大量小焦炭、小電石、小水泥和電力企業(yè)，區(qū)域大氣和水環(huán)境污染十分嚴(yán)重，被國(guó)家環(huán)保部門列為有名的污染“黑三角”地帶。記者在采訪中當(dāng)?shù)卦S多干部談到，這些年在關(guān)閉落后產(chǎn)能和生態(tài)環(huán)境治理方面的投入，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)了當(dāng)初這些“五小”企業(yè)創(chuàng)造的GDP，而小煤窯留下的采空區(qū)成了難以愈合的傷口。

采訪中許多專家和實(shí)際工作者談到，由于政府決策失誤造成的路徑錯(cuò)誤，其損失是十分巨大的。綜觀我國(guó)許多重大政府決策失誤如“大躍進(jìn)”“以糧為綱”等，不僅對(duì)生產(chǎn)力造成很大破壞，給經(jīng)濟(jì)建設(shè)帶來(lái)了災(zāi)難性后果，也給我國(guó)社會(huì)主義建設(shè)事業(yè)造成巨大危害，放緩了中華民族和平崛起的步伐。小到一個(gè)地區(qū)、一個(gè)行業(yè)，決策失誤的后果是多走“彎路”和“冤枉路”。

——疊加效應(yīng)：引發(fā)黨群信任危機(jī)

中央黨校黨建部教授蔡霞等專家認(rèn)為，政府決策失誤最無(wú)法挽回的是政府權(quán)威、政府信用的逐漸丟失，引發(fā)黨群、干群信任危機(jī)。當(dāng)科學(xué)、慎重的決策常常被決策者的主觀意志所代替，而決策又常常出現(xiàn)失誤甚至社會(huì)混亂時(shí)，各種因素累積疊加，就會(huì)帶來(lái)社會(huì)成員對(duì)各個(gè)層面決策者的不滿，甚至誘發(fā)群體性事件。對(duì)此，各級(jí)政府必須引起高度重視和警惕。

目前，群眾首先是對(duì)各種亂拆亂建和“短命工程”意見(jiàn)頗多，痛恨其中的浪費(fèi)和“敗家子”行為。移民任務(wù)在整個(gè)三峽庫(kù)區(qū)占1/5的重慶萬(wàn)州區(qū)，在2004年三峽移民攻堅(jiān)階段，萬(wàn)州龍寶移民開發(fā)區(qū)管委會(huì)卻決定效仿上海“東方明珠”塔，建一座高144米，集觀光、休閑、陳列為一體的“三峽明珠觀光塔”。但開工不到10個(gè)月，就因資金等問(wèn)題停工。2009年1月，耗資864萬(wàn)元、爛尾3年半的“三峽明珠觀光塔”被拆除，引起社會(huì)各界強(qiáng)烈反響，不少網(wǎng)民稱：“修也是他們，拆也是他們?；私f(wàn)，換來(lái)一聲響，怎能讓人不痛心？”

其次，群眾深惡痛絕的是各種亂決策上馬的形象工程，特別是貧困地區(qū)刮起的奢華之風(fēng)。這些年來(lái)，不少地方修建“豪華衙門”之風(fēng)尚未剎住，不少貧困地區(qū)又刮起了奢華之風(fēng)，類似內(nèi)蒙古清水河縣這樣的熱衷于造城的貧困地區(qū)，2010年媒體屢有曝光，老百姓對(duì)這種“不重民生重造城、不修校舍修官衙”的做法十分不滿。

成都市委黨校教授劉益飛說(shuō)，重大決策一般會(huì)涉及社會(huì)部分階層，甚至所有老百姓的切身利益。如果長(zhǎng)期不公開決策過(guò)程，不努力使決策民主化，失誤后也不解釋原因，追究有關(guān)決策者的責(zé)任，黨和政府就會(huì)失去人民的信任。像貴州甕安事件、湖北石首事件等，一個(gè)偶然的事故，為什么導(dǎo)致民怨沸騰，就是因?yàn)橛邢喈?dāng)一些群眾對(duì)黨和政府不那么信任了，轉(zhuǎn)而采取暴力的、非理性的方式去表達(dá)他們的訴求。

記者調(diào)研了解到，盡管科學(xué)發(fā)展理念已深入人心，但仍有部分地方官員在決策時(shí)并未把科學(xué)發(fā)展作為座右銘，甚至行有?？茖W(xué)發(fā)展之事。專家和基層干部認(rèn)為，“政績(jī)工程”“面子工程”“首長(zhǎng)工程”等決策失誤頻頻出現(xiàn)，不僅與科學(xué)的領(lǐng)導(dǎo)干部政績(jī)考核機(jī)制缺位有關(guān)，也與決策前的評(píng)估論證走形式、決策中“一把手”權(quán)力過(guò)大缺乏有效監(jiān)督和決策失誤后問(wèn)責(zé)不力等有關(guān)。

絕對(duì)權(quán)力與問(wèn)責(zé)失效

——決策前：論證評(píng)估“走形式”民意吸納不充分

基層的干部群眾和專家認(rèn)為，當(dāng)前決策不夠科學(xué)的一個(gè)重要原因，就是決策前的論證評(píng)估“走形式”，對(duì)民意的吸納不充分。西南財(cái)經(jīng)大學(xué)教授趙國(guó)良是四川省決策咨詢委員會(huì)的一名專家。他說(shuō)，不少地區(qū)出臺(tái)重大決策前，都會(huì)征求專家、基層干部群眾意見(jiàn)，但往往只是為了證明其決策“無(wú)比正確”，而不是真正要民主去聽不同意見(jiàn)。趙國(guó)良批評(píng)說(shuō)，他所接觸全國(guó)許多專家，趨炎附勢(shì)的很多，像北京一些知名專家來(lái)四川考查，說(shuō)的都是“西部之星”“新增長(zhǎng)極”之類的恭維話，沒(méi)有一點(diǎn)批評(píng)性意見(jiàn)。

長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)政府決策存在的一大缺陷就是“閉門”的決策，對(duì)一些涉及廣大公民利益的重大問(wèn)題的決策都是政府部門說(shuō)了算，很少聽取公眾意見(jiàn)。決策制定后政府一紙文件，社會(huì)公眾只能被動(dòng)接受?！伴]門”決策的主觀性和隨意性大，決策往往脫離實(shí)際。此外“閉門決策”否定了公民的知情權(quán)和參政權(quán)、缺少對(duì)行政權(quán)力的監(jiān)督，容易導(dǎo)致決策暗箱操作。

2009年5月，工業(yè)和信息化部通知要求所有電腦廠商當(dāng)年7月1日后都必須安裝上網(wǎng)過(guò)濾軟件“綠壩”?！熬G壩”由財(cái)政“埋單”，對(duì)于保護(hù)青少年身心健康也有積極意義。但是，強(qiáng)制安裝“綠壩”卻引發(fā)一場(chǎng)全國(guó)性的非議。最終，工信部表示“充分尊重消費(fèi)者選擇的自由，絕不會(huì)出現(xiàn)在所有銷售的計(jì)算機(jī)里一律都要強(qiáng)制安裝的問(wèn)題?！睂?duì)此，社會(huì)輿論認(rèn)為，這件好事沒(méi)有辦好的原因，在于以領(lǐng)導(dǎo)干部或部門的意愿代替了群眾的意愿，沒(méi)有尊重群眾的選擇權(quán)。

國(guó)家行政學(xué)院公共管理教研部主任薄貴利教授說(shuō)，從自己授課時(shí)接觸來(lái)看，部分干部沒(méi)有真正樹立起為人民服務(wù)的執(zhí)政理念，還把自己當(dāng)成“父母官”，把群眾當(dāng)“子民”，凡事都要“替民做主”，并且認(rèn)為，只要做的事情出發(fā)點(diǎn)是好的，群眾理解不理解、愿意不愿意都不重要。

——決策中：“一把手”權(quán)力過(guò)大缺乏有效監(jiān)督

基層的干部群眾和專家認(rèn)為，從決策過(guò)程中來(lái)看，科學(xué)發(fā)展觀難以落實(shí)的主要原因是黨政“一把手”權(quán)力過(guò)大，缺乏有效監(jiān)督和制約，權(quán)力凌駕于科學(xué)、民主和法制之上，實(shí)際在決策中上形成了“一把手絕對(duì)真理，二把手相對(duì)真理，三把手服從真理，其他把手沒(méi)有真理”的現(xiàn)狀。

因受賄被判刑18年的原河南省西華縣委書記欒衛(wèi)東說(shuō)，我們一黨執(zhí)政的體制客觀上使權(quán)力向“一把手”集中，“一把手”說(shuō)話太算話了，“在位時(shí)，我作出的任何決策，99．99%都不會(huì)有人反對(duì)，我反對(duì)的，其他人也不敢贊成”。因受賄被判刑16年的原四川省巴塘縣委書記席繼康（藏族）說(shuō)：“共產(chǎn)黨的縣委書記都是‘神仙’，比活佛還厲害，權(quán)力無(wú)邊大，什么都能管，什么都懂得”。他認(rèn)為，“一把手”的核心權(quán)力就是對(duì)人、財(cái)、物、事的“拍板權(quán)”，在擔(dān)任縣委書記的4年間，從來(lái)沒(méi)有人在他拍板時(shí)提不同意見(jiàn)，唱反調(diào)的更是沒(méi)有。

“一把手”在決策中的“權(quán)力通吃”還體現(xiàn)在對(duì)不同意見(jiàn)的打壓。一旦有人敢于堅(jiān)持原則，提出有違“一把手”想法的意見(jiàn)，往往會(huì)遭到排擠，還會(huì)被他人譏笑為“不懂政治”。記者了解到，原河南省上蔡縣委書記楊松泉在位時(shí)，曾經(jīng)在縣委常委會(huì)上呵斥發(fā)表不同意見(jiàn)的縣長(zhǎng)：“你這縣長(zhǎng)才當(dāng)幾天，就想當(dāng)家，等你當(dāng)了書記再當(dāng)家吧！”這名縣長(zhǎng)氣得大病一場(chǎng)，后來(lái)，主動(dòng)要求調(diào)離了上蔡。如今在監(jiān)獄服刑的楊松泉對(duì)記者說(shuō)：“書記和縣長(zhǎng)區(qū)別大了，書記說(shuō)了算是規(guī)矩。”

記者采訪了解到，近年來(lái)，國(guó)家對(duì)規(guī)范權(quán)力運(yùn)行和強(qiáng)化監(jiān)督也出臺(tái)了很多制度和規(guī)定，但作用有限，某種程度上“民主程序”處在“空轉(zhuǎn)”的狀態(tài)。重大決策大多是“一把手”在小圈子內(nèi)商定好后，再冠冕堂皇地走程序，其他班子成員都心照不宣，形成了“開大會(huì)解決小問(wèn)題，開小會(huì)解決大問(wèn)題，不開會(huì)解決關(guān)鍵問(wèn)題”的“潛規(guī)則”。

——決策后：失誤問(wèn)責(zé)乏力使干部敢于“拍腦袋”

問(wèn)責(zé)是確保決策科學(xué)的重要手段，但由于職責(zé)權(quán)限模糊，決策效果評(píng)估和監(jiān)督體系不健全，決策失誤問(wèn)責(zé)常常被虛置。中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳2009年7月印發(fā)《關(guān)于實(shí)行黨政領(lǐng)導(dǎo)干部問(wèn)責(zé)的暫行規(guī)定》，針對(duì)7種情況開展對(duì)黨政領(lǐng)導(dǎo)干部的問(wèn)責(zé)，其中第一條就是“決策嚴(yán)重失誤，造成重大損失或者惡劣影響的”。

然而，記者采訪了解到，1年多來(lái)，全國(guó)鮮有黨政領(lǐng)導(dǎo)干部因決策失誤而遭到問(wèn)責(zé)，更多的干部是因?yàn)楦瘮　奥漶R”后才暴露其“亂決策，瞎折騰”問(wèn)題。

中央黨校研究生院副院長(zhǎng)劉春教授認(rèn)為，目前黨政之間、不同層級(jí)之間、正副職之間職能交叉重疊、職責(zé)權(quán)限模糊，致使行政問(wèn)責(zé)在操作層面存在不少難點(diǎn)。這突出表現(xiàn)在：一是黨政不分、以黨代政。在現(xiàn)實(shí)生活中，重大問(wèn)題的決策通常由常委會(huì)研究、黨委書記“拍板”，出了問(wèn)題則追究行政首長(zhǎng)的責(zé)任。二是正副職之間的責(zé)任劃分不夠明確。名義上是“一把手”負(fù)責(zé)，實(shí)際上往往只追究分管副職的責(zé)任。

另外，“集體領(lǐng)導(dǎo)”、“集體決策”也往往成為責(zé)任人事后推卸責(zé)任的借口。四川省檢察院反瀆職侵權(quán)局局長(zhǎng)吳長(zhǎng)福說(shuō)，集體決策所造成的失職行為在責(zé)任承擔(dān)方面并沒(méi)有詳細(xì)的規(guī)定，對(duì)于這類瀆職案件，因?yàn)槿∽C難、追究難，他們基本都不碰。

重慶市檢察院第一分院職務(wù)犯罪偵查局局長(zhǎng)陳衛(wèi)民說(shuō)，雖然近年來(lái)分院查處了不少瀆職侵權(quán)案件，但是沒(méi)有一件是因決策失誤造成損失而追究法律責(zé)任的。他說(shuō)，不少瀆職行為都打著“集體研究，組織決定”的旗號(hào)，而目前刑法沒(méi)有“集體挪用”和“集體濫用職權(quán)”罪，所以只要是集體研究決策就無(wú)法追責(zé)。

——設(shè)立獨(dú)立研究評(píng)估機(jī)構(gòu)提升民意對(duì)決策影響力

專家認(rèn)為，避免決策失誤，首先應(yīng)設(shè)立相對(duì)獨(dú)立，超越部門利益的決策研究評(píng)估機(jī)構(gòu)，提供客觀公正的決策參考。政府尤其要營(yíng)造研究評(píng)估機(jī)構(gòu)間公平競(jìng)爭(zhēng)的氛圍，不論官方還是民間智庫(kù)必須靠項(xiàng)目獲得經(jīng)費(fèi)，項(xiàng)目獲得必須靠公平競(jìng)爭(zhēng)。評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)為是否能夠提供更有效、更可行的方案，是否能對(duì)政府和社會(huì)帶來(lái)更大的幫助。

記者了解到，近年來(lái)，一些民間或半民間的智庫(kù)與研究機(jī)構(gòu)十分活躍，對(duì)我國(guó)智庫(kù)發(fā)展作了重要探索。比如，僅有50多人的中國(guó)（海南）改革發(fā)展研究院，雖偏居海南島，但是不斷創(chuàng)新自身管理模式和運(yùn)行機(jī)制，形成了“官方背景、民間機(jī)構(gòu)、事業(yè)法人、企業(yè)化管理”的研究體制，成為我國(guó)省級(jí)社科研究系統(tǒng)的第一家獨(dú)立智庫(kù)機(jī)構(gòu)，其發(fā)展模式被學(xué)術(shù)理論界稱為我國(guó)政策研究領(lǐng)域的“中改院現(xiàn)象”。中國(guó)（海南）改革發(fā)展研究院執(zhí)行院長(zhǎng)遲福林認(rèn)為，要辦成一個(gè)有效率、有獨(dú)到觀點(diǎn)的政策研究機(jī)構(gòu)，必須要形成獨(dú)立社會(huì)化的管理體制，而非官辦，這種形式才能夠更公正、客觀地為政府決策提供智力支持。

記者采訪了解到，在一些涉及群眾切身利益的重大決策上，充分“讓民做主”，尊重民眾的選擇權(quán)，往往能減少社會(huì)矛盾與沖突，使黨委政府的方針得到順利實(shí)施，取得“雙贏”效果。浙江省東陽(yáng)市紅椿巷片區(qū)是市中心僅剩的一處棚戶區(qū)，2000多居民擠在低矮破舊的危舊房中，與繁華都市形成強(qiáng)烈反差。盡管東陽(yáng)市兩會(huì)10年來(lái)年年提議動(dòng)遷改造，但由于居民普遍認(rèn)為“拆遷肯定會(huì)吃虧”，這一重點(diǎn)工程成了誰(shuí)也不敢拆、誰(shuí)也拆不了的“火藥桶”。今年以來(lái)，東陽(yáng)市把政策大權(quán)交給拆遷戶民主商議，嘗試“讓民做主”解開拆遷死結(jié)：安置辦法出臺(tái)之前挨家挨戶聽取意見(jiàn)，聽證會(huì)的拆遷代表由老百姓自己抽簽決定，評(píng)估公司由全體拆遷戶自己投票選擇，多種安置方式拆遷戶自主選擇……最終形成的拆遷政策和補(bǔ)償方案，得到了拆遷戶們最廣泛的認(rèn)可，擱淺了10年的動(dòng)遷工作竟在短短90天時(shí)間內(nèi)迅速完成，沒(méi)有發(fā)生一起群體性事件和上訪事件。東陽(yáng)市長(zhǎng)陳曉說(shuō)，這說(shuō)明在涉及群眾切身利益的問(wèn)題上，多一點(diǎn)“讓民做主”，再難的問(wèn)題也容易化解。

針對(duì)目前我們決策部門在決策時(shí)存在的問(wèn)題，基層干部和專家學(xué)者建議，中央盡快出臺(tái)相關(guān)法律法規(guī)，盡快建立與科學(xué)發(fā)展相對(duì)應(yīng)的干部考核體系，強(qiáng)化分權(quán)制衡，推動(dòng)決策民主，健全決策失誤糾錯(cuò)機(jī)制和責(zé)任追究機(jī)制等措施，構(gòu)建起一套系統(tǒng)全面的懲防體系，促進(jìn)決策科學(xué)化、民主化、法制化。

強(qiáng)化分權(quán)與制衡 構(gòu)筑問(wèn)責(zé)“防火墻”

——強(qiáng)化分權(quán)制衡 推進(jìn)決策民主

黨的十七屆四中全會(huì)通過(guò)了《中共中央關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)新形勢(shì)下黨的建設(shè)若干重大問(wèn)題的決定》，其中提到要完善黨內(nèi)民主決策機(jī)制，特別是要落實(shí)重大決策報(bào)告制度。但記者調(diào)研時(shí)發(fā)現(xiàn)，目前重大決策報(bào)告在落實(shí)中還存在一些突出問(wèn)題，需要引起重視：一是以事后報(bào)告取代事前報(bào)告。如現(xiàn)在不少地方都采取黨委會(huì)向全委述職的方式來(lái)報(bào)告相關(guān)事項(xiàng)，但都屬于事后報(bào)告，對(duì)事前科學(xué)民主決策過(guò)程缺乏制度性約束，往往是出了問(wèn)題再找人問(wèn)責(zé)，有時(shí)已造成巨大損失。二是報(bào)告的形式多于內(nèi)容。很多報(bào)告主要是描述決策事項(xiàng)進(jìn)展情況以及取得成效，較少涉及決策存在什么風(fēng)險(xiǎn)，解決了哪些風(fēng)險(xiǎn)源，進(jìn)行了哪些可行性研究等，導(dǎo)致報(bào)告質(zhì)量不高。

對(duì)此，專家建議，作為執(zhí)政黨，防止決策“一言堂”和推進(jìn)決策民主，還需要以制度保障黨員言論自由，營(yíng)造黨內(nèi)不同意見(jiàn)平等討論的平臺(tái)。當(dāng)前，可在三方面進(jìn)行制度創(chuàng)新：第一，在黨章或《黨員權(quán)利保障條例》中作出規(guī)定，保障黨員在黨內(nèi)自由民主地發(fā)表意見(jiàn)。例如：黨員講的話或發(fā)表的文章是否錯(cuò)誤、是否屬于詆毀誣陷，不能以任何領(lǐng)導(dǎo)人的“指示”作出判斷和裁定，而應(yīng)以黨員會(huì)議、專家會(huì)議等方式展開自由討論，允許本人申辯和說(shuō)明，反對(duì)以任何方式強(qiáng)迫黨員認(rèn)錯(cuò)表態(tài)。同時(shí)，重申黨內(nèi)的一些重要規(guī)定，如“一定要保障黨員在黨內(nèi)對(duì)上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)直至中央政治局常委提出批評(píng)性意見(jiàn)的權(quán)利。”“反對(duì)某個(gè)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)的某個(gè)同志，不等于反對(duì)某個(gè)組織，不等于反領(lǐng)導(dǎo)，更不等于反黨?！辈⒅τ趯⑦@些規(guī)定制度化法制化。

第二，建立黨內(nèi)公開批評(píng)制度，開放黨內(nèi)政治批評(píng)的禁區(qū)。明確規(guī)定：不僅允許黨員在具體問(wèn)題上發(fā)表批評(píng)意見(jiàn)，而且允許黨員可以在黨內(nèi)生活中對(duì)包括涉及黨的大政方針的問(wèn)題提出不同意見(jiàn)和批評(píng)意見(jiàn)；黨內(nèi)哪些批評(píng)意見(jiàn)可以公開發(fā)表，應(yīng)當(dāng)有一個(gè)界定，如規(guī)定在涉及政策層面上、具體制度上、理論問(wèn)題上、現(xiàn)實(shí)工作上的批評(píng)意見(jiàn)，對(duì)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部存在的不正之風(fēng)的批評(píng)意見(jiàn)，都可以公開發(fā)表。

第三，建立黨內(nèi)不同意見(jiàn)平等討論的制度。營(yíng)造黨內(nèi)不同意見(jiàn)平等討論的環(huán)境，比如，改革黨代會(huì)的報(bào)告、發(fā)言制度，鼓勵(lì)各種意見(jiàn)在會(huì)上自由討論。為此，除大會(huì)主報(bào)告外，還應(yīng)擴(kuò)大大會(huì)發(fā)言。尤其要讓不同意見(jiàn)和批評(píng)意見(jiàn)有發(fā)言的機(jī)會(huì)，而且這些發(fā)言至少應(yīng)在黨內(nèi)公開。

——進(jìn)一步完善決策糾錯(cuò)問(wèn)責(zé)制度杜絕干部“拍腦袋決策，拍屁股走人”

基層干部與專家建議，決策失誤責(zé)任追究機(jī)制應(yīng)按照“誰(shuí)決策，誰(shuí)負(fù)責(zé)”的原則制定責(zé)任認(rèn)定規(guī)則。比如，重大事項(xiàng)的決定，從可行性、科學(xué)性、合法性論證，方案的篩選，直到方案的選定，每一個(gè)環(huán)節(jié)都要有明確的責(zé)任者，這就要建立相應(yīng)的論證責(zé)任制、評(píng)估責(zé)任制、領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任制。重要干部的選任，從推薦、考察到討論決定，也要建立相應(yīng)的推薦責(zé)任制、考察責(zé)任制和任用責(zé)任制，一旦用人失察失誤，責(zé)任一目了然。為防止“集體決策、無(wú)人負(fù)責(zé)”現(xiàn)象的發(fā)生，領(lǐng)導(dǎo)班子在集體討論決定重大事項(xiàng)時(shí)，除干部任免外，應(yīng)采用記名表決方式進(jìn)行投票表決，以備有案可查。同時(shí)，對(duì)于領(lǐng)導(dǎo)決策失誤的責(zé)任，應(yīng)該根據(jù)決策性質(zhì)、過(guò)錯(cuò)大小和損失程度予以相應(yīng)的追究。當(dāng)前，特別要完善責(zé)任追究程序。責(zé)任追究的程序必須體現(xiàn)公開公正原則，否則就不能起到獎(jiǎng)優(yōu)罰劣的激勵(lì)作用。

其次，應(yīng)通過(guò)改革和完善人大的質(zhì)詢、審議、罷免、撤職、免職制度建立和規(guī)范政治責(zé)任問(wèn)責(zé)的形式和程序。在大多數(shù)法治發(fā)達(dá)國(guó)家，議會(huì)不僅可以通過(guò)對(duì)個(gè)別官員的彈劾、罷免問(wèn)責(zé)，當(dāng)議會(huì)認(rèn)為政府的政策、決策不當(dāng)時(shí)，也可以提出不信任案，要求相應(yīng)級(jí)別的政府辭職。我國(guó)雖然不宜完全移植這種制度，但加強(qiáng)和完善人大和人大常委會(huì)對(duì)政府官員的質(zhì)詢、決策審議和對(duì)失職、瀆職官員的罷免、撤免制度是非常必要和非常迫切的，特別是加強(qiáng)各級(jí)人大和人大常委會(huì)對(duì)政府、政府部門、政府官員質(zhì)詢的常態(tài)化、制度化和規(guī)范化尤為重要，它可以大大強(qiáng)化現(xiàn)行問(wèn)責(zé)制的震懾力。只有在人大監(jiān)督制度上大膽改革、大膽創(chuàng)新，才能建立起真正有效的問(wèn)責(zé)制。只有建立起真正有效的問(wèn)責(zé)制，以人為本的科學(xué)發(fā)展觀才能得到現(xiàn)實(shí)的保障。

編輯：盧勁杉 lusiping1@gmail.com