汪 霞

（武漢大學，湖北武漢 430072）

我國公共政策自組織執(zhí)行的價值維度及策略
——以被組織與自組織理論為視角

汪 霞

（武漢大學，湖北武漢 430072）

政策執(zhí)行是由社會建構(gòu)，所以政策執(zhí)行的關(guān)鍵應聚焦在社會領(lǐng)域。政策的被組織執(zhí)行向自組織執(zhí)行演變是政策執(zhí)行方式的躍升，它由一系列內(nèi)外部因素驅(qū)動。政策的自組織執(zhí)行有助于公民反思理性的積累，社會資本的傳遞和公民社會的培育，有助于實現(xiàn)政府瘦身，保持政策的連續(xù)性與穩(wěn)定性，促進社會的政策認同，培育社會主體公共理性精神和發(fā)展民間組織。構(gòu)建社會互信和創(chuàng)建具有激勵效應的學習機制是實現(xiàn)政策自組織執(zhí)行的有效策略。

政策自組織執(zhí)行；價值維度；策略

一、問題的緣起

在公共政策領(lǐng)域，政策執(zhí)行阻滯大、政策執(zhí)行成本高、政策執(zhí)行效果差是學者們普遍關(guān)注的問題。大多數(shù)研究者都從行政權(quán)力配置、行政機構(gòu)設(shè)置、行政人員素質(zhì)以及政策本身的科學化合理化上尋找其根源。事實上，政策執(zhí)行效果好不好，不僅與以上所述因素有關(guān)，更重要的是與政策的受眾群體對政策的接受與認同有關(guān)。一般來說，政策執(zhí)行與政策制定涉及兩個要素，即路徑和核心領(lǐng)域：政策制定遵循的基本路徑是從社會公眾利益訴求到政府決策的過程，它的核心領(lǐng)域在政策的決策系統(tǒng)（見上圖）［1］。社會公眾的利益訴求最終能否轉(zhuǎn)化為公共政策議程取決于各種政治力量在政策決策系統(tǒng)內(nèi)的互動博弈和妥協(xié)的結(jié)果。而政策執(zhí)行卻遵循與此相反的路徑：它是把政府的意志、目標和方案落實于社會的過程，它的核心領(lǐng)域不在政府而在社會，它的成功與否取決于社會能否接受、順應政府的意志和方案，并同意按照該意志和方案去改變已有的行為。從這個意義上來說，公共政策制定雖然反映的是社會的訴求，但它被政府建構(gòu)，而政策執(zhí)行是貫徹政府意志的過程，它卻是一個社會建構(gòu)的過程。當從這個角度來考察政策執(zhí)行時，研究的焦點就自然不應只集中在政府機構(gòu)及行政人員上，而更應關(guān)注政策如何被社會所建構(gòu)、政策如何內(nèi)化為政策客體的自覺行為，這種聚焦點的改變不僅涉及政策執(zhí)行研究的重點轉(zhuǎn)向社會和政策目標群體，也涉及政策執(zhí)行模式從被組織執(zhí)行到自組織執(zhí)行的巨大改變。政策的執(zhí)行模式唯有實現(xiàn)從被組織到自組織的轉(zhuǎn)變，政策執(zhí)行的社會阻滯才能減少，零摩擦、低成本的政策執(zhí)行才可能實現(xiàn)，政策效果才可能得到提升。

政策制定過程與政策執(zhí)行過程之比較圖

那么，何謂政策被組織執(zhí)行和自組織執(zhí)行，二者之間有何關(guān)聯(lián)，如何轉(zhuǎn)化，政策的自組織執(zhí)行有何價值，又何以可能呢。本文將圍繞這幾個問題展開論述，以期在降低政策執(zhí)行成本，提升政策執(zhí)行效果的理論研究上做一個拋磚引玉的解答。

二、從被組織到自組織的政策執(zhí)行

政策的被組織和自組織執(zhí)行根源于“協(xié)同學”創(chuàng)始人哈肯（H.Haken）在1976年提出的“自組織”概念?！叭绻粋€體系在獲得空間的、時間的或功能的結(jié)構(gòu)過程中，沒有外界的特定干涉，我們便說該體系是自組織的。這里‘特定’一詞是指，那種結(jié)構(gòu)或功能并非外界強加給體系的，而且外界是以非特定的方式作用于體系的”［2］（p.11）。他用一個通俗的例子解釋了自組織與（被）組織的區(qū)別。哈肯說，比如有一群工人，“如果每一個工人都是在工頭發(fā)出的外部命令下按完全確定的方式行動，我們稱之為（被）組織，或更嚴格一點，稱它為有組織的行為”，“如果沒有外部命令，而是靠某種相互默契，工人們協(xié)同工作，各盡職責來生產(chǎn)產(chǎn)品，我們就把這種過程稱為自組織”［3］（p.191），這是自組織與被組織的協(xié)同學定義。學術(shù)界的一般看法是，“自組織”（self－organized）是指事物無需外界特定指令、自行組織、自行創(chuàng)生、自行演化，能夠自主地從無序走向有序，形成有結(jié)構(gòu)的過程，而“被組織”（organized）則指事物的有序化、組織化，不是它自身的自發(fā)、自主過程，事物不能自行組織、自行創(chuàng)生、自行演化，不能夠自主地從無序走向有序，而只能依靠外界的特定指令來推動組織和向有序的演化，被外部動力驅(qū)動的組織過程或結(jié)果。舉例來說，自由戀愛是“自組織”，包辦婚姻是“被組織”，市場經(jīng)濟主要是“自組織”，而計劃經(jīng)濟則主要是“被組織”［4］（p.3）。自組織系統(tǒng)和自組織過程不僅極為普遍，而且與人類社會密切相關(guān)。公共政策的自組織執(zhí)行基于這樣一種觀念，即每個行為主體對自己的行為是負責的，并具有相應的行為能力，因此行為主體的自主行動，會使政策執(zhí)行達到理想的狀態(tài)，每個執(zhí)行行為主體都會因為接受認同政策指令而將這種指令內(nèi)化為日常行為規(guī)范和行事慣例。這種執(zhí)行方式不需要甚至排斥權(quán)威的指揮，而有賴于行為主體的自主行動，它會演化成為公共政策執(zhí)行的最佳方式。與此相對，公共政策被組織執(zhí)行則以政府權(quán)威和官僚制度為基礎(chǔ)，強制和威脅是主要手段。從政策過程自身演化來看，被組織和自組織執(zhí)行是政策執(zhí)行的前后兩個階段；而從政策執(zhí)行方式來看，它們是兩種截然不同的執(zhí)行模式，這種模式的差異決定了二者的執(zhí)行效果具有巨大差別。二者的執(zhí)行效果孰優(yōu)孰劣用當代英國著名法理學家哈特（H.L.A.Hart）之言也許能得到說明：“如果一個規(guī)則體系要用暴力強加于什么人，那就必須有足夠的成員自愿接受它；沒有他們的自愿合作，這種創(chuàng)制的權(quán)威、法律和政府的強制權(quán)力就不能建立起來?！保?］（p.196）

眾所周知，公共政策不會自動地實施，政策的實施過程需要“被組織”，但是，政策執(zhí)行更多的是一種自組織執(zhí)行過程，也必然經(jīng)歷從被組織到自組織執(zhí)行這一轉(zhuǎn)換過程才能持續(xù)存在。政策執(zhí)行雖是以政府設(shè)置機構(gòu)、布置人員、安排物力等被組織形式為起點，但是正如前所述，政府的執(zhí)行活動實質(zhì)是一個社會建構(gòu)的過程，而社會系統(tǒng)有自己的復雜的運行邏輯，以至于政府不可能從社會系統(tǒng)以外對其發(fā)展進行有效的全面控制。政策的社會建構(gòu)過程不是政府以被組織的方式能夠?qū)崿F(xiàn)其目標和意圖的，它實質(zhì)是一個社會自身運轉(zhuǎn)邏輯的體現(xiàn)，是社會自組織運行的結(jié)果表征。政策雖不排除政府通過外在的特定手段干預達到特定的政策效果，但應確實排除政府對整個社會系統(tǒng)施加廣泛而長期影響的可能性。政策的自組織執(zhí)行意味著社會“一種自主而且自我管理的網(wǎng)絡(luò)”，而且“自主的體系有更大程度的自我治理的自由。解除管制、政府撤出以及間接控制……表達的都是政府要更少直接管制和控制的意思，這些變化給社會制度帶來的是更大的自主和自治”［6］（p.53）。在政策的自組織執(zhí)行過程中，政府依然有其基本和最小限量的職責：構(gòu)建（解構(gòu)）與協(xié)調(diào)；施加影響和規(guī)定取向；整合與管理［7］。政府在履行這些職責時也必須認真考慮政策執(zhí)行涉及的相關(guān)社會系統(tǒng)內(nèi)部的運行規(guī)律和邏輯，按照這些系統(tǒng)之間存在的實質(zhì)性的、社會的和跨越不同時空的相互依存關(guān)系把這語境加以協(xié)調(diào)，可能存在對這些系統(tǒng)的全面發(fā)展進行“調(diào)控”的較好前景［8］。在政策的自組織執(zhí)行過程中，政府的強制力受到限制出于許多原因：缺乏合理性、政策過程的復雜性以及有關(guān)制度的多樣性和復雜性。政府只是眾多影響社會系統(tǒng)中事情進程的行動者之一，它沒有足夠的權(quán)力把自己的意志加諸在其他行動者頭上。其他社會制度在很大程度上是自主的，它們不受任何由上級委任的行動者的控制，即使是政府，它們在很大程度上自己控制自己［9］。

可見，政策自組織執(zhí)行是從被組織執(zhí)行方式中演化出來的執(zhí)行模式，在這個演化過程中并不是不存在政府干預強制的力量，而是這種強制和干預由于事物間實質(zhì)性的聯(lián)系被限制在最邊緣的層次。

在西方國家，政策執(zhí)行方式正經(jīng)歷著從被組織到自組織執(zhí)行的轉(zhuǎn)變，這一變化有著深刻的演化動因：

首先，社會組織化發(fā)展和社會分化的推動。二十世紀七八十年代以來，隨著新公共管理運動在西方的深度發(fā)展，市場化和民主化成為世界性潮流，早期曾廣泛流行于西方的自由市場機制進行自我調(diào)節(jié)、無需國家干預的觀點得到復興。西方多元化社會中民間組織在數(shù)量方面顯著增多，在資源互賴性方面明顯增強，這些組織控制或提供越來越多的社會資源，它們的決策和行動對公共事務(wù)的影響愈來愈大。同時，整個社會被卷入組織化之中，公共行動越來越多地受到有組織的行動者的影響。市場化水平的提高直接推進了社會組織化和高度的社會分化。整體性的社會逐漸轉(zhuǎn)向分散化的社會，政府傳統(tǒng)強勢主導政策的力量得到削弱?！白鳛檎叱砷L過快的一種反應，這些國家的政策主體結(jié)構(gòu)出現(xiàn)碎片化（Fragmentation）、部門化（Sectoralization）與分權(quán)化（Decentralization）的趨勢，而整個社會“中心缺失”（Centerless）的趨勢也日益明顯”［10］（p.17）。組織化發(fā)展和社會分化成為政策自組織執(zhí)行的現(xiàn)實基礎(chǔ)和根本推動力。

其次，政府超載的現(xiàn)實和政策執(zhí)行的社會資源依賴驅(qū)使。當今社會，國家要處理的事務(wù)日顯龐雜，政府擁有資源的有限性與政府管理職能擴張性之間的矛盾使政府很難或基本不可能掌握政策執(zhí)行所需要的全部信息和資源，在追求高效政策結(jié)果方面政府自身顯得力不從心。另一方面，在社會分化和多元治理中心的情境下，政策執(zhí)行資源高度分散在市民社會組織之中，資源依賴和交換日益緊密，社會的自主性增強，自我管理、自主自治成為普遍的呼聲，政策資源主要依賴于官僚體制提供的政策被組織執(zhí)行方式已成強弩之末?！耙驗楦鞣N機構(gòu)之間關(guān)系松懈或均擁有運作自主權(quán)，彼此相互依賴而且關(guān)系復雜，存在著較大的空間——時間跨度，有共同的利害關(guān)系，或共同參加某些項目——在這種情況，自組織便是特別適宜的協(xié)調(diào)方式［8］。而“如果說對自組織的依賴增加了，這是因為日益發(fā)展的相互依賴關(guān)系已不那么容易通過市場和等級制得到協(xié)調(diào)了（而只有借助于自組織方式協(xié)調(diào)）”［7］。政府超載運轉(zhuǎn)和政策執(zhí)行資源在社會中高度互賴直接驅(qū)動政策執(zhí)行方式從被組織到自組織的轉(zhuǎn)變。

再次，社會系統(tǒng)固有的運轉(zhuǎn)邏輯使然。著名學者卡爾·波蘭尼（Karl Polany）在其巨著《大轉(zhuǎn)型：我們時代的政治與經(jīng)濟起源》中認為，經(jīng)濟活動一直內(nèi)嵌于社會系統(tǒng)之中，經(jīng)濟是附屬于社會的?！艾F(xiàn)代市場經(jīng)濟意圖創(chuàng)造一個脫嵌的領(lǐng)域，它試圖去控制社會和自然，但這種脫嵌不會成功，完全脫嵌的、自發(fā)調(diào)節(jié)的市場經(jīng)濟是一場烏托邦式的建構(gòu)，它是不可能存在的一種東西”［11］（p.53）。同樣，政策執(zhí)行作為政府行為也是附屬于社會的。社會有其自身運轉(zhuǎn)的邏輯，政府作為產(chǎn)生于社會之中的力量試圖用官僚權(quán)威和強制力去控制由社會建構(gòu)的政策執(zhí)行方向在很多時候是徒勞的。政府在對社會進行管理的過程中，其固有的剛性管理成本約束和由委托——代理關(guān)系帶來的機會主義風險，政府代理人都不可能對社會的所有層面實行全控式管理，政府對社會管理真空或管理空隙的存在就是社會組織孕生的微觀層面。從現(xiàn)實層面上看，政府由于受行政能力或政社功能邊界界分的影響，一定程度的社會自主或公民社會的形成便有其現(xiàn)實基礎(chǔ)。無論是中國古代基層社會的“鄉(xiāng)紳”治理，還是西方市民社會的理念與實踐，都是社會自組織的重要表征，都對社會的穩(wěn)態(tài)運轉(zhuǎn)具有基礎(chǔ)性的意義［12］。社會固有的運轉(zhuǎn)邏輯是自組織的而非被組織的，任何外在力量的控制都必須合乎其規(guī)律的適度調(diào)控才能有效。

三、公共政策自組織執(zhí)行的價值維度

政策自組織執(zhí)行作為一種政策執(zhí)行模式是政策市場執(zhí)行機制和官僚執(zhí)行（被組織執(zhí)行）的替代模式和政策執(zhí)行方式的高級發(fā)展階段，在一定程度上說，政策自組織執(zhí)行方式實現(xiàn)了對原有執(zhí)行方式的超越，它以社會自主性和個體自決自斷性為前提，投射出新的理論關(guān)懷和價值取向。

（一）反思理性的積累

公共政策自組織執(zhí)行建立在有限政府和社會優(yōu)先的基礎(chǔ)之上，在自組織執(zhí)行過程中各資源提供者因合作需要放棄一部分自主權(quán)，換取更良好的全面合作；政府則放棄一部分依靠權(quán)威自上而下強制的權(quán)力，換取對眾多資源實體施加更宏大的影響，通過自主合作、對話協(xié)商、談判妥協(xié)政策執(zhí)行取得更好的效果。這個效果的取得是以社會主體在長時間的互動交流中形成的反思理性為基礎(chǔ)，同時又促進反思的進一步深化。市場機制具有程序的理性，市場追求利潤最大化的本質(zhì)使得它天然地利用經(jīng)濟手段優(yōu)先照顧無窮無盡分散顧客的需求。與之對應，官僚機制具有實用理性，政府的理性是實實在在的，它優(yōu)先追求的是一個又一個的“有效”政策目標。自組織以第三種類型的理性——反思的理性為基礎(chǔ)。反思理性取得成功的關(guān)鍵在于持續(xù)不斷地自主對話協(xié)商，以此產(chǎn)生和交換更多的信息；以某一政策目標為愿景，實現(xiàn)資源提供者的合作、相互依賴，降低機會主義行為的發(fā)生。也即是說，自組織借助制度化的談判達成共識，建立互信，從而補充市場交換和政府自上而下調(diào)控之不足［7］。也正如特里·L·庫珀所說：“沒有這樣（自主）的討論，具有民主意識的公眾就不可能形成并代表自己的利益行事；沒有這種交流，公眾建議就不可能超越自身達成共識，以致形成最后的公眾裁決”［13］（p.60）。反思理性是在自組織執(zhí)行過程中逐漸積累深化的，自組織執(zhí)行的互賴過程進一步積累這種理性。

（二）社會資本的傳遞

普特南認為社會資本能夠通過推動協(xié)調(diào)的行動來提高社會效率的信任、規(guī)范與網(wǎng)絡(luò)，它包括三層涵義：首先，社會資本主要是主觀態(tài)度和價值觀，它促使人們相互合作、信任、互惠、理解和同情；其次，它主要體現(xiàn)在個人或者組織的各種社會關(guān)系之中；再次，它是社會關(guān)系和社會結(jié)構(gòu)的一種特性，有助于推動行動和解決問題［14］（pp.11－12）。政策自組織執(zhí)行過程涉及三個層次的協(xié)調(diào)：人際的、組織間的和系統(tǒng)間的。最簡單的人際協(xié)調(diào)利用人際關(guān)系網(wǎng)加強互相間的信任；組織之間關(guān)系的自組織出現(xiàn)在若干個相互依存而自主、且又控制著資源的組織，其協(xié)調(diào)手段主要是短期目標和組織間普遍遵循的期望和規(guī)則；系統(tǒng)協(xié)調(diào)最復雜，它是由于不同的組織系列謀求促進相互理解與共同發(fā)展，以期實現(xiàn)一致同意的宏觀目標出現(xiàn)的。無論哪個層次的協(xié)調(diào)都有助于溝通交流，通過共同的政策目標促進相互理解，穩(wěn)定相互間的期望，促進人的相互信任，使參與者樂于犧牲眼前利益而拒絕機會主義行為，最終使談判和協(xié)調(diào)易于進行，成為以后行動上自我約束和自我限制的基礎(chǔ)?？傊?，社會資本作為一種協(xié)調(diào)方式，在政策執(zhí)行過程中甚至可能取代制度成為首要法則，是一種低成本的運作方式。政策自組織執(zhí)行過程孕育社會資本，同時社會資本的積累和傳遞為今后的自組織執(zhí)行奠定社會基礎(chǔ)。

（三）公民社會的培育

“公民社會是國家和家庭之間的一個中介性的社團領(lǐng)域，這些組織在同國家的關(guān)系上享有自主權(quán)并由社會成員自愿地結(jié)合以保護或增進他們的利益或價值”［15］（p.49），它由私人領(lǐng)域（特別是家庭）、團體的領(lǐng)域（特別是志愿結(jié)社）、社會運動及大眾溝通形式組成，在重塑國家與社會的關(guān)系，對國家權(quán)力的監(jiān)督和制約、社會利益的多元表達以及強化民主的社會基礎(chǔ)等方面發(fā)揮著極為重要的作用。在公民社會里，個人是社會生活的主體，公民作為社會生活的主體，擁有自主決定追求美好生活的能力，而寬容是維系公民社會的紐帶，眾多社會成員、社團組織和不同的生活方式、多樣的社團多種信仰、思想、態(tài)度均能和諧共存，這是在公民和組織的相互溝通交往過程中達成的。作為一種新的執(zhí)行方式，政策自組織執(zhí)行提倡社會各主體對政策過程的參與，提倡各社會組織以共同的政策愿景為基點，在政策執(zhí)行過程中進行獨立判斷、自行決策和自主性執(zhí)行，通過社會個人之間、組織和系統(tǒng)之間的談判、協(xié)調(diào)、競爭、博弈、妥協(xié)達成共同同意的政策結(jié)果。自組織政策執(zhí)行過程不再依賴政府的權(quán)威中心，而是強調(diào)社會組織相互依賴的利益，在交換資源、信息、價值過程中達成政策目標。相互交往的過程對于培育公民意識，鍛造公民公共理性，促進公民自主意識覺醒，擴大公民交往參與的潛在欲望都發(fā)揮著積極作用，而這些是公民社會不可或缺的基礎(chǔ)因素。

（四）政府瘦身的呼吁

現(xiàn)代政府理論認為，政府職能有限、權(quán)力有限、規(guī)模有限、責任有限，因而建立有限政府，對政府進行“瘦身”成為時代發(fā)展的趨勢和必然要求。公共選擇理論大家布坎南認為，并不存在所謂的“公共利益”、“社會福利”概念，只有個人才知道自己的效用，任何外部觀察者不可能確定社會的福利狀況，政府具有非中立性并存在嚴重缺陷，必須通過社會的、結(jié)構(gòu)的、憲政的方法來約束政府行為［16］，規(guī)范政府行為，加強社會自組織能力，實現(xiàn)從全能政府到有限且有效的政府、公共管理疆域從無所不包到量力而行這一具有普世價值的社會追求，已經(jīng)成為新時代世界各國的必然選擇和發(fā)展趨勢［17］。以政府體制為主配置社會資源使得政府成為社會發(fā)展的惟一推動力，嚴重扼殺社會組織和個人的自主性、獨立性和創(chuàng)新動力，使其對政府產(chǎn)生嚴重的依賴性；政府的社會管理不堪重負，政府管理效能低下，政府的社會控制顧此失彼在所難免。積極培育社會主體，實現(xiàn)社會組織的自身管理和自主反思既是有限政府和超越政府的需要，也是發(fā)揮社會潛能、實現(xiàn)社會全面健康發(fā)展的需要。政策自組織執(zhí)行的過程是政府的政策執(zhí)行職能下放社于會的過程，對于緩解政府超負荷運轉(zhuǎn)、建立有限政府具有不可替代的意義。公民對政策的自主管理對于制約國家對社會生活的干預，制約政府權(quán)力，彰顯公民權(quán)利，在社會權(quán)利自由和政府權(quán)力之間尋求平衡具有積極的促進作用。

四、公共政策自組織執(zhí)行的策略

自組織是大自然和社會在長期的歷史進化和選擇過程中形成的非常優(yōu)化的演化方式，自然界經(jīng)過長期演化，已經(jīng)證明自組織的方式比被組織方式更為優(yōu)秀，人類社會在自己探索的、試錯式演化的過中，也正在證明著自組織演化優(yōu)于被組織演化方式。一些一直以被組織方式運行的事物、組織則在演化中使其組織程度越來越低，無序程度越來越大，情況越來越不好，一些被組織事物在其起點通過被組織方式被組織起來，而后通過一定的調(diào)節(jié)改造，改變?yōu)橐宰越M織方式運行是可以、可能的，而似乎只有這樣組織才能維護下去、運行下去［4］（pp.12－13）。在一定的策略和前提下，政策執(zhí)行從被組織向自組織轉(zhuǎn)化是可能的，而且只有實現(xiàn)這種轉(zhuǎn)化，自組織執(zhí)行的價值維度方能實現(xiàn)。

（一）保持政策的連續(xù)性與穩(wěn)定性，促進社會的政策認同

社會主體是具有能動性和理性預期能力的自主獨立個體，在政策過程的反復互動中，社會主體會不斷地總結(jié)經(jīng)驗教訓，根據(jù)以往政策的效果形成對現(xiàn)行政策的基本判斷，以尋求自己的最佳對策。政策的穩(wěn)定性和連續(xù)性是社會組織和個人持續(xù)自主執(zhí)行政策的前提和保障，只有政策具有良好的穩(wěn)定性和精確的、可度量的互惠性，社會個體和組織才會根據(jù)自身的預期，預測政策執(zhí)行帶給他們的利益滿足和利益損失，他們才會自覺地在政策規(guī)范的限制下選擇自己的社會行為，并因為政策系統(tǒng)持續(xù)的穩(wěn)定性和相應的可預見性逐漸形成對政策的持久的、堅強的信任和忠誠。正如羅爾斯所言，“它（制度）必須多少有規(guī)律地被人民遵循，它的基本規(guī)范自動地起作用，一旦有違反的現(xiàn)象，穩(wěn)定的力量就應出來防止進一步的違反和促進原來安排的恢復”［18］（p.6）。政策要保持連續(xù)性和穩(wěn)定性，實現(xiàn)社會的政策認同和自組織執(zhí)行方式，其基礎(chǔ)是要實現(xiàn)政策制定的民主化、科學化和制度化。所謂民主化，就是社會主體才是政府決策的實際主體的原則，要通過各種方式保證社情民意傳達機制暢通，使政策真正反應最大多數(shù)群體的利益；所謂科學化，是指政策制定必須聽取專家學者組成的智囊機構(gòu)的意見，對所要決策的問題進行周密的調(diào)查及科學的預測和嚴謹?shù)恼撟C，增強政策的知識性和合理性，避免政策的片面化和官僚化傾向；而制度化，實際上是確保民主化和科學化實現(xiàn)的程序化原則，程序正義是保證政策公正的關(guān)鍵。

（二）培育社會主體公共理性精神，提供政策自組織執(zhí)行的價值性規(guī)范

公共理性是實現(xiàn)政策被組織執(zhí)行到自組織執(zhí)行的道德紐帶和價值性規(guī)范?，F(xiàn)代公民公共理性橫跨國家理性、政黨理性、利益集團理性和個人理性，并以成熟自律的公民社會為基礎(chǔ)的利益整合機制和能力，作為公共領(lǐng)域中的現(xiàn)代公共理性應成為溝通、協(xié)調(diào)和統(tǒng)一工具理性與價值理性，個人理性與國家（政府）理性的中介與橋梁［19］。社會主體必須和其他的主體進行有效地“互動”、相互批判、監(jiān)督、交流、制約的過程才能形成具有公共性、民意性、正當性與合法性的公共理性。加強公民教育是培育公共理性的第一步，為政策自組織執(zhí)行奠定微觀主體基礎(chǔ)。教育有助于培養(yǎng)、塑造公民的公共精神，提升公民的公共理性，發(fā)展公民之間一般化的信任、互惠與同情，建立與他人合作的技巧，強化自身自主性和競爭力。通過教育強化公民之間的交流、溝通、妥協(xié)與自我約束來克制個體經(jīng)濟人的自利特性。其次，要強化社會主體間的協(xié)商民主與良性互動。公民之間經(jīng)過協(xié)商使各方都能夠了解彼此的立場，以合理的途徑引導每個執(zhí)行主體在政策執(zhí)行中的協(xié)商和對話，創(chuàng)造公共對話的情境，在深思熟慮的基礎(chǔ)上達成某種共識，幫助社會個體養(yǎng)成公共判斷并形成共同行動的基礎(chǔ)。最后，要營造公共能量釋放場，實現(xiàn)社會主體之間充分的交流。行動主體間持續(xù)的、穩(wěn)定的交流能增進共識、減少分歧，同時也能為政策執(zhí)行者提供其他參與者最為重要的信息、新的能力和機會。面對面的交流，網(wǎng)絡(luò)行動主體間的會議交流，現(xiàn)代信息技術(shù)，如電子郵件、網(wǎng)頁和視頻會議等方式都可以成為行動主體之間交流的場域。

（三）發(fā)展民間組織，構(gòu)建社會互信，為政策自組織執(zhí)行提供有效的載體和廣闊的空間

民間組織是公民以體制內(nèi)程序化方式組織化地表達意見的物質(zhì)載體，是形成政策執(zhí)行社會自組織的基礎(chǔ)力量，而社會互信是政策執(zhí)行的粘合劑和助推器。民間組織不僅是公民表達個人意見、實現(xiàn)自我價值的舞臺，更是接管政府社會化職能、實現(xiàn)社會自我管理的基礎(chǔ)。要健全民間組織發(fā)展的制度環(huán)境，加快黨政分開、政事分開、政企分開的政治經(jīng)濟改革，給民間組織發(fā)展提供制度空間；加快實施有利于民間組織成長的法律法規(guī)，修訂抑制民間組織成長的法律章程和政策，從審批、登記、注冊、監(jiān)管、經(jīng)費、稅收等方面對民間組織予以扶持、幫助、引導和規(guī)范，營造一個有利于民間組織健康成長的社會環(huán)境。人際和組織互信能夠使原本處于原子化狀態(tài)的個人建立起合作互利的關(guān)系，把人們從缺少社會道德或共同責任感的利己主義者和以自我為中心的算計者轉(zhuǎn)變?yōu)槔婀蚕?、責任共擔和有社會公益感的社會成員［20］。要提高社會成員對社會和他人的認同感，構(gòu)建信任文化。認同感是人與人之間充分信任和聯(lián)系的紐帶，有認同感才會產(chǎn)生信任，認同是信任的基礎(chǔ)，擴大交往，促進廣泛的交流是孕育認同的基礎(chǔ)。構(gòu)建一般化制度化的信任為自組織執(zhí)行提供社會空間。一般化信任能減少行為的不確定性，降低信任的風險性，促進普遍的社會交往，擴大信任的范圍。要建立一定的獎懲機制，懲罰失信的短期行為，提高失信成本，增加守信利益。總之，壯大民間組織，發(fā)展互信的社會環(huán)境是政策自組織執(zhí)行成為可能的物質(zhì)基礎(chǔ)和社會資本保障。

（四）創(chuàng)建激勵效應的學習機制，提高政策自組織執(zhí)行的實現(xiàn)力度

自組織政策執(zhí)行各行為主體間的約束主要是依靠規(guī)則、規(guī)范、信任、自律等文化因素，因此政策執(zhí)行結(jié)構(gòu)是相對較為松散的。由于機會主義、“搭便車”行為、道德風險及成員間的欺騙，使得社會主體間的成員自組織具有內(nèi)在的不穩(wěn)定性?；谌说慕?jīng)濟性和社會性的發(fā)展性特征，抑制人的機會主義行為帶來的自組織松散問題，要依賴于政策被組織執(zhí)行主體的政府創(chuàng)建具有激勵效應的學習機制。具有激勵效應的學習機制是政策網(wǎng)絡(luò)成員在長期的互動過程中形成的抑制機會主義行為的社會獎懲機制。要調(diào)動各行動主體的積極性和保持行為的一致性，保持政策網(wǎng)絡(luò)的穩(wěn)定性。要建立獎懲機制，把文化因素的內(nèi)在約束轉(zhuǎn)化為網(wǎng)絡(luò)成員的集體行動；鼓勵行動主體相互學習，正確認識和解決分歧，形成共同一致的知識體系和集體價值，使政策網(wǎng)絡(luò)的結(jié)構(gòu)更緊密，政策網(wǎng)絡(luò)的集成程度更高，進而能促進政策的執(zhí)行。要建立指導單個行動的共同世界觀，并確立有利于穩(wěn)定行為主體的大方向、期望和行為準則的元治理（meta－governance），這將有助于更系統(tǒng)地審視和評估存在問題、資源的可獲得性和需求情況，以及持續(xù)進行負面和正面協(xié)調(diào)所需的框架。通過社會聲譽評價，給破壞信任和合作的敗德行為者以自省和反思的外在驅(qū)動力，通過社會資本的積累來提高政策自組織執(zhí)行力度。

總之，由于政府執(zhí)行效果主要由社會建構(gòu)而非政府型塑，我們必須把眼光聚焦在社會執(zhí)行主體上。以被組織和自組織理論為視角來分析政策執(zhí)行會發(fā)現(xiàn)，政府官僚制執(zhí)行方式會抑制社會自主性，是高代價的執(zhí)行方式，而社會自組織執(zhí)行是符合歷史潮流的低成本政策執(zhí)行模式。通過一系列的機制建設(shè)，從被組織轉(zhuǎn)化為自組織執(zhí)行不僅是可能的，而且是必須的，這是本文的論證要義。

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［責任編輯：王 篆］

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1008－7168（2011）01－0068－06

2010－09－19

汪霞（1979－），女，湖北麻城人，武漢大學政治與公共管理學院博士生，黑龍江大學公共管理學院講師。

10.3969/j.issn.1008－7168.2011.01.012