■楊福忠

公民網(wǎng)絡(luò)政治參與有賴于健全的法制保障

■楊福忠

誕生于上個(gè)世紀(jì)的網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)，從根本上影響甚至改變了人們的生活方式。在帶有顛覆性的眾多改變當(dāng)中，公眾參與政治生活方式的改變是一項(xiàng)重要內(nèi)容。據(jù)中國(guó)互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)信息中心發(fā)布的《第26次中國(guó)互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)發(fā)展?fàn)顩r統(tǒng)計(jì)報(bào)告》，截至2010年6月底，我國(guó)網(wǎng)民規(guī)模達(dá)4.2億人，躍居世界第一位。人們借助于互聯(lián)網(wǎng)這一公共領(lǐng)域，獲取和分享有關(guān)信息，通過在論壇（BBS）和新聞上跟帖、參與網(wǎng)站調(diào)查、網(wǎng)上簽名和開設(shè)博客（BLOG）等途徑針砭時(shí)弊，表達(dá)利益訴求，通過與其他人溝通、交流和互動(dòng)，形成公共輿論，影響公共政策的制定，監(jiān)督政府的行為。公民通過網(wǎng)絡(luò)參與政治生活這一直接民主方式，被稱為網(wǎng)絡(luò)政治參與。

近年來，我國(guó)公民的網(wǎng)絡(luò)政治參與對(duì)我國(guó)的法治建設(shè)、決策科學(xué)化等都起到了巨大的推動(dòng)作用，其中不乏成功的案例；但另一方面，我們也應(yīng)該看到，我國(guó)公民的網(wǎng)絡(luò)政治參與也存在一些亟待解決的問題。

首先，在參與心態(tài)上，網(wǎng)民對(duì)公共事務(wù)和政治生活呈現(xiàn)出高關(guān)注度低參與度的現(xiàn)象，很多人屬于沉默的觀察者，他們通過網(wǎng)絡(luò)主動(dòng)向政府提出意見和建議的并不多；其次，在參與內(nèi)容方面，目前我國(guó)公民的網(wǎng)絡(luò)政治參與的面比較窄，內(nèi)容主要限于對(duì)政府行為的個(gè)案監(jiān)督，而對(duì)國(guó)家立法和公共政策制定的參與有限；第三，在參與效果方面，有些網(wǎng)絡(luò)參與并沒有達(dá)到應(yīng)有的目的，存在公共輿論被邊緣化問題。其中也不乏典型個(gè)案。比如2009年河南的“王帥案”，王帥舉報(bào)地方政府違法征地，當(dāng)?shù)毓矙C(jī)關(guān)以誹謗政府為名對(duì)王帥跨省追捕，實(shí)施刑事拘留，后雖在網(wǎng)絡(luò)輿論的壓力之下，公安機(jī)關(guān)釋放了王帥，但地方政府的違法行為并沒有得到糾正。再比如，近年來城市中屢屢發(fā)生的強(qiáng)制拆遷案、農(nóng)村發(fā)生的違法征地案、農(nóng)民“被上樓”案等等。這些事件中，雖然公民網(wǎng)絡(luò)政治參與形成了公共輿論，但立法機(jī)關(guān)和政府有關(guān)部門并沒有作出回應(yīng)。

在上述三個(gè)問題中，最值得關(guān)注的是第三個(gè)問題，因?yàn)榈谝粋€(gè)問題網(wǎng)民參與的消極心態(tài)與網(wǎng)絡(luò)政治參與的失敗感有很大關(guān)系，而第二個(gè)問題公民網(wǎng)絡(luò)政治參與的面比較窄與公共輿論被邊緣化又有著同樣的深層原因。在我國(guó)，選民的選票對(duì)決策者的升遷通常并不具有決定性的作用，這使得決策者回避責(zé)難所針對(duì)的并不是選民而是上級(jí)，決策者在決定是否把某項(xiàng)公眾議程列入政策議程時(shí)考慮比較多的是政治上的利與弊。因此，防止公共輿論被邊緣化的最好的辦法，就是完善并落實(shí)選舉制度以及其他相關(guān)制度，通過完善的法律制度保障公民網(wǎng)絡(luò)政治參與的有效性。

通過法律保障公民的網(wǎng)絡(luò)政治參與，旨在解決公民網(wǎng)絡(luò)政治參與的有效性問題。引入法律保障機(jī)制后，法律通過為決策者設(shè)定義務(wù)，使決策者應(yīng)就涉及公眾切身利益的問題主動(dòng)征求民意，實(shí)現(xiàn)立法民主化和決策民主化。這樣，政治系統(tǒng)的輸出就不僅是被動(dòng)地輸出，而是變得主動(dòng)了。這可以部分解決公民網(wǎng)絡(luò)政治參與面窄的問題。我國(guó)長(zhǎng)期以來實(shí)行的議程設(shè)置流程是“政策議程——媒體議程——公眾議程”，即政府出臺(tái)政策，媒體宣傳報(bào)道，引起公眾注意，幫助公眾掌握政策精神并加以落實(shí)。在這一流程當(dāng)中，公眾議程處于流程的末端，公眾意見處于消極被動(dòng)的地位。引入法律保障機(jī)制后，這一流程會(huì)改變?yōu)椤懊襟w議程——公眾議程——政策議程”或者“公眾議程——政策議程”，即公眾議程和政策議程呈現(xiàn)出一種正相關(guān)關(guān)系，對(duì)公眾廣泛關(guān)注的問題，政府政策都要有所反應(yīng)。

公民網(wǎng)絡(luò)政治參與的有效性有賴于健全的法律制度，筆者認(rèn)為健全的法律制度應(yīng)涉及三個(gè)方面的內(nèi)容：

一、監(jiān)督方面的法律制度。對(duì)決策者的監(jiān)督包括自下而上的社會(huì)監(jiān)督和自上而下的國(guó)家機(jī)關(guān)監(jiān)督。自下而上的社會(huì)監(jiān)督主要是指人民群眾的監(jiān)督。根據(jù)憲法和有關(guān)法律，人民與國(guó)家機(jī)關(guān)之間的關(guān)系是：人民選舉產(chǎn)生各級(jí)人民代表大會(huì)，各級(jí)人民代表大會(huì)產(chǎn)生同級(jí)的“一府兩院”。在人民和各級(jí)人大的關(guān)系上，雖然憲法規(guī)定各級(jí)人大對(duì)人民負(fù)責(zé)，受人民監(jiān)督，但由于受傳統(tǒng)以及現(xiàn)有選舉法本身的制度缺陷影響，我國(guó)目前尚未形成有效的選民決定人大代表政治命運(yùn)以及人大代表對(duì)選民負(fù)責(zé)的機(jī)制；而在人大與“一府兩院”的關(guān)系上，憲法規(guī)定“一府兩院”對(duì)人大負(fù)責(zé)，受人大監(jiān)督，這使得有些國(guó)家機(jī)關(guān)產(chǎn)生無需對(duì)人民負(fù)責(zé)的錯(cuò)誤認(rèn)識(shí)。這種狀況容易導(dǎo)致沒有人對(duì)人民直接負(fù)責(zé)的危險(xiǎn)，也是導(dǎo)致公共輿論被邊緣化的制度根源。改變這種情況，必須完善選舉法，從制度上保障選民對(duì)人大代表的控制力。對(duì)決策者自上而下的監(jiān)督主要是國(guó)家機(jī)關(guān)之間的監(jiān)督，這可以通過建立問責(zé)法律制度來實(shí)現(xiàn)。

二、資訊公開方面的法律制度。目前我國(guó)公民的網(wǎng)絡(luò)政治參與的面比較窄，源于立法議案和政府決策方面的資訊不夠公開。充實(shí)公民網(wǎng)絡(luò)政治參與的內(nèi)容必須完善資訊公開制度，使資訊公開制度化、常態(tài)化。資訊公開涉及兩個(gè)方面的制度：

一是立法議案的資訊公開制度。有關(guān)法律、法規(guī)的議案在最后審議通過前應(yīng)主動(dòng)向社會(huì)公開，聽取各方面的意見。這是因?yàn)榱⒎ǖ倪^程本身就是權(quán)利或權(quán)力分配、價(jià)值選擇的過程，制定法只不過是權(quán)利或權(quán)力分配和價(jià)值選擇的結(jié)果。按照立法經(jīng)濟(jì)理論，立法不會(huì)創(chuàng)造出財(cái)富，使社會(huì)總價(jià)值有所增加，其只不過是將原來由某些人所享有的價(jià)值轉(zhuǎn)移給他人所有。就社會(huì)整體而言，此得乃彼之失，彼失乃此之得，社會(huì)總價(jià)值不會(huì)發(fā)生任何變化。既然如此，那到底哪些人所享有的價(jià)值應(yīng)增加，哪些人的應(yīng)減少？這是一個(gè)需要進(jìn)行普遍的理性溝通和意見交換的問題。立法機(jī)關(guān)提出的議案只是一種解決方案，這種方案反映的是立法機(jī)關(guān)的意見，這種意見是否可行、是否為社會(huì)公眾所認(rèn)可，還必須通過一定的方式征詢公眾的意見和建議。網(wǎng)絡(luò)為人們提供了一個(gè)交換觀點(diǎn)和表達(dá)利益的場(chǎng)所，通過該場(chǎng)所，使公眾有機(jī)會(huì)參與到立法制定過程之中。立法機(jī)關(guān)權(quán)衡各方面的建議，最終才可能產(chǎn)生符合各方利益的立法。近年來，全國(guó)人大和國(guó)務(wù)院就一些重大立法的制定、修改，在審議通過之前已經(jīng)采取通過網(wǎng)絡(luò)向社會(huì)公開征集意見的做法，這種做法需要制度化、常態(tài)化。

二是政府重大決策的資訊公開制度。我國(guó)現(xiàn)有的公共決策體制結(jié)構(gòu)強(qiáng)調(diào)的是“公眾參與、專家咨詢和政府決定”相結(jié)合。然而實(shí)踐中這一體制的運(yùn)作并不理想，人們不難發(fā)現(xiàn)在決策過程中雖然可以看到公眾和專家的身影，但他們對(duì)決策的參與更多是點(diǎn)綴性的，符號(hào)化的，并沒有成為對(duì)政府行使決策權(quán)的理性化的制約因素，政府對(duì)決策所涉及問題和方案的選擇都具有壟斷性的權(quán)力，且隨意性大。這種情況造成了很多決策失敗。改變這種情況，必須建立政府重大決策資訊公開制度，因?yàn)楣姄碛行畔⒌亩嗌?，在很大程度上決定了他們的話語權(quán)的大小和言說能力的強(qiáng)弱，而這又決定了公眾通過交流采取集體行動(dòng)的能力。決策資訊公開不僅包括決策目標(biāo)的設(shè)定、可供選擇的決策方案等方面信息的公開，而且包括決策過程、對(duì)公眾和專家意見的回應(yīng)以及決策結(jié)果等事項(xiàng)的公開，這些可以形成對(duì)決策者外在的制約和監(jiān)督。

三、網(wǎng)絡(luò)秩序管理方面的法律制度。公民無論是網(wǎng)上還是網(wǎng)下政治參與都需要有序進(jìn)行。由于網(wǎng)絡(luò)信息傳播具有非中心性、多向性、傳播快、影響面廣、不易控制等特點(diǎn)，網(wǎng)民的非理性和情緒化的言論有可能對(duì)國(guó)家安全和公共利益造成侵害。為了避免這種情況出現(xiàn)，一方面，網(wǎng)民進(jìn)行政治參與需要自律；另一方面，國(guó)家需要進(jìn)行網(wǎng)絡(luò)秩序管理方面的立法，為規(guī)范公民網(wǎng)絡(luò)政治參與活動(dòng)提供法律基礎(chǔ)。該方面立法在對(duì)公民的網(wǎng)絡(luò)政治參與活動(dòng)進(jìn)行規(guī)范時(shí)應(yīng)恪守比例原則，盡量避免對(duì)公民的言論自由進(jìn)行不適當(dāng)?shù)南拗?，從而在保障公民言論自由和維護(hù)公共利益之間建立平衡。

作者單位：中共河北省委黨校政法教研部

（責(zé)編/張立新）