張光先

(浙江財經(jīng)學院財政與公共管理學院,浙江杭州310024)

對我國社會保障管理體制公共領域的思考
——基于科斯定理視角的分析

張光先

(浙江財經(jīng)學院財政與公共管理學院,浙江杭州310024)

從經(jīng)濟學角度用科斯定理分析了我國社會保障管理體制的公共領域,表現(xiàn)在社會保障事務管理政出多門、政事不分,部門分工及其職責不明確、交叉重疊等方面,增加了社會保障管理的交易成本,導致了社會保障資源配置的效率低。借鑒科斯定理有關理論,建議從正確處理政府與市場關系、加大社會保障機構整合力度、理順社會保障管理機構間關系以及加強社會保障法制建設等方面來完善我國社會保障管理體制。

科斯定理;社會保障管理體制;社會保障資源

隨著我國市場經(jīng)濟體制的深化和社會保障事業(yè)的發(fā)展,現(xiàn)行的社會保障管理體制弊端愈加顯露出來。然而,在我國明確提出社會保障管理“大部制”的構想后,雖對其進行了多次不同程度的改革,但并沒有從根本上解決我國社會保障管理體制條塊分割、政出多門、立法滯后等問題。市場經(jīng)濟越發(fā)展,越需要社會保障做支持,就越發(fā)需要建立一個高效透明、權責清晰的社會保障管理體制,這對于促進和諧社會建設、充分發(fā)揮社會保障功能以及推動社會保障可持續(xù)發(fā)展都具有十分重要的意義。

一、我國社會保障管理體制公共領域的科斯定理分析框架

康芒斯提出了與正統(tǒng)經(jīng)濟學中與“生產(chǎn)”概念相對應的“交易”的概念,并把它作為經(jīng)濟研究的基本單位,作為一種合法控制權的移轉的單位?？扑故窃凇敖灰住备拍钜驯粍?chuàng)立、界定和使用的基礎上,提出了“交易費用”概念,并選擇“交易”作為分析的基本單位,把交易費用、產(chǎn)權安排與資源配置效率有機地聯(lián)系起來,深刻地揭示了產(chǎn)權、制度安排對資源配置的作用?？扑乖谄洹渡鐣杀締栴}》中,只是通過一系列案例來說明其思想,并沒有給這種思想作出定理式的明確說明,這為人們對其思想的不同理解留下了豐富的理解空間。

因此,眾多經(jīng)濟學家從各自不同的立場出發(fā),對科斯定理做出了新的發(fā)展或對其進行了重新構造。而作為科斯定理影響下的主流學派,新制度經(jīng)濟學家對交易費用的定義則是建立在康芒斯“交易”的概念基礎上?？得⑺乖缫寻选敖灰住狈譃槿N類型:買賣的交易,即平等人之間的交換關系;管理的交易,即上下之間的交換關系;限額的交易,即主要指政府對個人的關系。既然不僅存在市場交易,而且組織內(nèi)部的活動也是交易(管理的交易和限額的交易實際是組織內(nèi)部交易),那么組織內(nèi)部的交易自然也存在費用。例如,菲呂博頓就把交易費用明確分為市場交易成本、管理交易成本和政治性交易成本三種類型。諾思將交易費用界定為:“交易成本是規(guī)定和實施構成交易基礎的契約成本,因而包含了那些經(jīng)濟從貿(mào)易中獲取的政治和經(jīng)濟組織的所有成本”。威廉姆森繼承其老師阿羅的衣缽,認為交易費用就是:“經(jīng)濟系統(tǒng)運轉所要付出的代價或費用”[1]。

按照新制度經(jīng)濟學家對科斯定理的交易費用的重塑與界定,我國政府供給社會保障服務活動可視為交易活動,同樣,我國社會保障管理體制下的各種關系也可以界定為交易活動,并產(chǎn)生相應的交易費用。首先,社會保障繳費人繳納社會保障費,政府利用其費用供給社會保障服務,那么,政府與社會保障繳費人之間的交換關系屬于限額交易。其次,不同級別的社會保障管理部門之間存在上下級關系,同級社會保障管理部門之間在管理社會保障資源時也存在著交換關系,那么社會保障管理部門之間的交換關系屬于管理的交易。再者,社會保障自愿供給(如社會救濟等)的過程是一種平等人之間的交易,即捐助者捐助資金提供社會保障后獲得心理滿足或稅收優(yōu)惠等的一種交易?？傊?社會保障管理過程中的決策、實施活動以及社會保障管理體制下各主體的活動都可以界定為交易,產(chǎn)生交易成本。

因此,本文引入科斯定理的相關理論對我國社會保障管理體制進行分析討論,分析我國社會保障管理體制現(xiàn)狀的“公共領域”及其外部性交易費用,討論我國社會保障管理體制的弊端,借鑒科斯定理有關降低交易費用的手段,思考降低社會保障管理活動的交易費用,完善我國社會保障管理體制。

圖1 社會保障管理體制公共領域的科斯定理分析框架

二、我國社會保障管理體制的現(xiàn)狀分析

1.我國社會保障管理體制的公共領域

新中國建立以來,我國社會保障管理體制大致歷經(jīng)了建立、調整、破壞、復建、勞動保障部組建以及人力資源和社會保障部成立等6個發(fā)展階段。我國現(xiàn)行社會保障管理體制形成于2008年國務院機構改革,此次改革調整了我國社會保障行政管理體制,但中共十七大提出的社會保障大部制的構想仍沒有實現(xiàn),社會保障管理體制的公共領域仍然存在[2]。社會保障管理體制的公共領域,其實質上是社會保障事務管理政出多門、政事不分,部門分工及其職責不明確、交叉重疊。我國社會保障管理體制的公共領域具體表現(xiàn)在以下幾個方面:

(1)從社會保障項目看,我國社會保障管理體制的公共領域表現(xiàn)為同一保障項目分屬不同部門主管。我國養(yǎng)老保險呈現(xiàn)出城鄉(xiāng)二元結構與“碎片化”態(tài)勢(我國養(yǎng)老保險可分為城鎮(zhèn)企業(yè)職工養(yǎng)老保險、機關事業(yè)單位職工養(yǎng)老保險、城市農(nóng)民工養(yǎng)老保險、以及新型農(nóng)村養(yǎng)老保險),養(yǎng)老保險主要由人力資源和社會保障部下分屬不同部門管理,但民政部、發(fā)改委亦管理離退休軍人和干部的養(yǎng)老問題;醫(yī)療保險主要由人力資源和社會保障部(城鎮(zhèn)醫(yī)療保險)與衛(wèi)生部(新型農(nóng)村合作醫(yī)療)主管,而民政部也干涉特殊群體的醫(yī)療保險;社會福利主要有民政部(老年人、殘疾人、兒童福利)和教育部(未成年福利)管理。同一保障項目卻隸屬于不同部門主管,管理過于分散,在管理過程中難免產(chǎn)生公共領域。

(2)從社會保障職權劃分看,我國社會保障管理體制的公共領域表現(xiàn)為一種分散、多元的管理體制。社會保障的一些保障項目是在國務院領導下,由多個主管部門(人力資源和社會保障部、民政部、財政部、發(fā)改委、衛(wèi)生部等)、地區(qū)和基層單位實行多頭分工管理。如人力資源和社會保障部的政策研究司、發(fā)改委的就業(yè)和收入分配司、財政部的社會保障司等都有參加制定社會保障法規(guī)政策的權利。社會保障相關監(jiān)督檢查機構更是復雜多元,人力資源和社會保障部的社會保險基金監(jiān)督司和勞動監(jiān)察局、財政部的社會保障司、審計署的社會保障審計司等都擁有社會保障監(jiān)督權力,各機構沒有一個具體的監(jiān)督權限和范圍。又如我國社會保障費的征繳體制,目前有15個省份和3個單列市的社會保障費是全部由社會保險經(jīng)辦機構征收,1個省和2個計劃單列市實行的是由稅務部門征收,而其余15個省的社會保障費依險種或行政區(qū)域的不同,既有社會保險經(jīng)辦機構征收,也有稅務征收[3]。

(3)從社會保障職能性質劃分看,我國社會保障管理體制的公共領域表現(xiàn)為各相關職能部門的管理重疊。我國社會保障的立法機構、主管機構、經(jīng)辦機構、基金經(jīng)營機構以及監(jiān)督機構的管理范圍和領域彼此重合、混亂,進而形成管理上的公共領域。其中,最為典型就是我國社會保障未能真正實現(xiàn)監(jiān)管與經(jīng)辦的分離,如在社會福利和社會救助管理方面,一直都是實行管辦合一機制,從未建立過專門的經(jīng)辦機構。雖然組建了人力資源和社會保障部,各地也建立了相應的機構,但是原有的各級地方社會保障機構并沒有及時改變或減少其社會保障項目管理,或新建立的管理體制實際上還局限于管理社會保險,社會保障所包含的社會救濟、社會福利和優(yōu)撫安置等內(nèi)容仍由民政部等其他部門管理。

(4)從社會保障機構權限劃分看,我國社會保障管理體制的公共領域表現(xiàn)為中央與地方政府間(或高中低權限管理層間)的權責劃分不清?，F(xiàn)行的社會保障管理體制,各個管理部門都是從中央政府一直延伸到地方各級政府甚至鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級,中央和地方政府在社會保障管理、實施和監(jiān)督運行機制方面,缺乏相互配合和有效協(xié)作,無法分清哪是中央管哪是地方管,從而形成了管理公共領域的真空。中央社會保障管理機構、地方各級社會保障管理機構(包括省、縣、市)和基層社會保障管理機構的社會保障職責與權限是不同,倘若其職責和權限劃分不明確,必然會導致社會保障管理體制公共領域的產(chǎn)生。造成無效勞動多、征收成本高、效率低下,又不利于加強和規(guī)范社會保險費征收管理。

(2)社會保障管理中央與地方的產(chǎn)權劃分不清,致使社會保障資源管理的混亂與低效。我國社會保障管理體制中央與地方政府間的權責劃分不清,中央和地方政府在社會保障管理、實施和監(jiān)督運行機制方面,缺乏相互配合和有效協(xié)作。這種局面造成了中央管不勝管與地方無法自決,該地方管的中央也管,該中央管的地方也有涉足。這樣在管理與配置社會保障資源時,由于權責劃分不清,而導致社會保障事務管理混亂,甚至會出現(xiàn)中央與地方爭利避難而致使社會保障資源配置不合理、管理效率低下,降低社會保障政策效益。

(3)社會保障相關職能部門的產(chǎn)權不清,導致社會保障資源管理與配置的混亂和低效。社會保障立法機構、主管機構、經(jīng)辦機構、基金經(jīng)營機構以及監(jiān)督機構管理的范圍和領域不清,立法、資金、執(zhí)行、監(jiān)督四種功能的關系處于混亂狀態(tài)。我國社會保障整個管理體系沒有清晰的輪廓,法制建設、政策制定、管理經(jīng)辦職能的發(fā)揮與業(yè)務及資金運作的監(jiān)督等沒有一個清晰的循環(huán)路徑,政法不分、政事不分、政資不分、執(zhí)監(jiān)不分,社會保障項目的行政權、財權、事權由某一部門統(tǒng)一行使,缺乏有效的監(jiān)督制衡機制。這些產(chǎn)權不清、管理混亂的現(xiàn)象,必然造成增加社會保障資源管理與配置交易費用,造成社會保障資源管理與配置的效率低。

2.我國社會保障管理體制公共領域下的弊端

科斯定理有關權力重組與合并理論中的“公共領域”是用于說明產(chǎn)權的初始界定不能保證完全清晰的一個概念,而產(chǎn)權界定不清就會置產(chǎn)權于“公共領域”,造成外部性,致使產(chǎn)權主體摩擦,增加交易費用,降低效率。我國社會保障管理體制中的公共領域實際上就是對社會保障資源產(chǎn)權界定的不完全清晰,導致社會保障事務管理混亂、繁瑣和低效,導致政府主管部門政策不一、政事不分、執(zhí)行中相互掣肘,導致各級社會保障管理機構管理中從易避難、拖拖拉拉效率低下,從而造成了人力、物力、財力的浪費和社會保障資源管理配置中交易費用的增加,最終使得社會保障制度運行不暢、管理體制運行的低效率。從科斯定理角度去分析我國社會保障管理體制,其弊端有:

(1)社會保障管理各部門的產(chǎn)權不清,造成社會保障資源管理與配置的低效和交易成本的加大。同一保障項目由不同管理部門制定政策、管理與實施,主管部門多而散,管理機構龐雜和相互獨立,彼此間缺乏有機聯(lián)系和統(tǒng)一協(xié)調,管理過程中相互推諉,運作的隨意性大,工作程序和管理上的重復,社會保障基金條塊壁壘、被劃塊管理、運營。這種社會保障資源產(chǎn)權界定不清的多頭社會保障管理體制,一方面導致各管理部門在配置管理社會保障時交易成本的增加;另一方面,由于管理機構重疊、冗員過多,造成保障資源管理與配置的高成本、低效率。如社會保障費征繳體制的兩個部門分別執(zhí)法,存在把握政策尺度不一、執(zhí)法力度不一、征管制度不一等現(xiàn)象,既

三、對我國社會保障管理體制的思考

1.正確處理政府與市場關系,建立政府主導型的社會保障管理模式

科斯定理認為資源配置存在市場配置與政府、法律配置的邊界,在配置資源時應當界定其產(chǎn)權,比較其配置資源的交易費用,產(chǎn)權不清則會增加交易費用,導致低效率。所以,一方面應當比較政府配置社會保障資源的行政管理費及配置效益與市場配置社會保障資源成本及效率,使政府有選擇地行使行政權,并讓市場在社會保障的管理中發(fā)揮補充作用;另一方面,由于受歷史文化影響,我國政府具有較高權威,社會大眾對政府認同度也高,由政府來負責社會保障制度的具體實施,阻力少,效率高,加之我國政府規(guī)模比較龐大,成本也較低。因此,我國應建立政府主導型的社會保障管理模式,并適當引入市場競爭機制和監(jiān)督機制,用市場的力量來推進政府提高工作效率、督促政府提高管理水平。例如,在管理社會保障事務的政府機構內(nèi)部確立節(jié)約成本、提高辦事效率的激勵機制,讓市場因素對政府社會保障工作的績效進行有效地評估,甚至可以把社會保障部分事務或環(huán)節(jié)交由市場去經(jīng)辦、管理。這些做法既有理論依據(jù),又有助于提高政府社會保障資源管理與配置的效率與效益。

2.加大機構整合力度,實行社會保障管理職能有機統(tǒng)一的大部門體制

產(chǎn)權合并是科斯定理提出了降低交易費用的重要手段,在交易費用大于零時,產(chǎn)權主體存在摩擦,通過重新界定產(chǎn)權,建立社會保障大部門體制,使交易費用內(nèi)部化,減少產(chǎn)權主體摩擦進而減少社會保障資源管理與配置的交易費用。中共十七大明確提出了“大部制”的構想,且2008年政府機構改革組建了人力資源和社會保障部,出于更長遠的考量,暫時在名義上保留一個“統(tǒng)一”的社會保障管理機構的基礎框架。然而,目前對“社會保障”內(nèi)涵的理解歧義甚多,《“七五”建議》、1993年《中共中央關于建立社會主義市場經(jīng)濟體制若干問題的決定》、2006年《中共中央關于構建社會主義和諧社會的決定》以及中共十七大報告里,對于社會保障內(nèi)涵的界定仍沒有一個明確、統(tǒng)一的說法和規(guī)定[4]。因此,建立統(tǒng)一的社會保障大部制前必須確定我國社會保障的基本內(nèi)涵。就長期而言,我國社會保障管理的大部制,應統(tǒng)籌管理社會保險、社會福利、社會救助和社會優(yōu)撫等。職能,協(xié)調好人力資源和社會保障部、財政部的社會保障司以及審計署有關社會保障監(jiān)督事務,協(xié)調好人力資源和社會保障部、民政部、衛(wèi)生部有關醫(yī)療保險相關事務,協(xié)調好民政部與教育部有關社會福利事務等;還必須界定清社會保障立法機構、主管機構、經(jīng)辦機構、基金經(jīng)營機構以及監(jiān)督機構管理的范圍和領域,清晰立法、資金、執(zhí)行、監(jiān)督四種功能的關系。

4.加強社會保障的法制建設,建立完備的社會保障法律體系

科斯定理認為,界定產(chǎn)權或者明晰產(chǎn)權是以相關法律為依據(jù)的,而不是個體行為,否則不同的市場行為主體在行使自己認定的財產(chǎn)權利時,就可能因無法律依據(jù)導致交易成本升高。社會保障管理體制運行應有相應的法律保證,沒有明確而有力的法律法規(guī),必然導致社會保障管理體制運行不暢和社會保障資源配置的低效率。目前我國社會保障法律法規(guī)尚不成體系,且有關社會保障法律法規(guī)多屬于“軟法”,缺乏權威性,執(zhí)行時又缺少堅決性。因此,應加快社會管理體制社會化、一體化的立法,制定并完善有關法律法規(guī),用法律規(guī)范社會保障相關管理體制,明確社會保障管理機構、各職能以及中央與地方社會保障機構的職責和權限,規(guī)定基金籌集模式、來源渠道及各方負擔比例、保值和增值的途徑,明確社會保障管理實施的監(jiān)督等,這些都必須有具體的法律規(guī)定。

3.理順社會保障管理機構間關系,明晰中央與地方機構的權限

科斯定理認為明晰產(chǎn)權是減少交易費用的必要條件,因此在社會保障資源管理與配置中,明細各機構間的職責、各社會保障職能的關系以及中央與地方的職權,將是解決我國社會保障管理體制弊端、提高社會保障資源配置效率的必由之路。就目前我國社會保障管理體制現(xiàn)狀,當務之急就是理順社會保障中央相關機構關系,協(xié)調好人力資源和社會保障部、發(fā)改委以及財政部的制定社會保障法規(guī)政策的

[1]胡樂明,劉 剛.新制度經(jīng)濟學[M].北京:中國經(jīng)濟出版社,2009:23-25.

[2]岳宗福.新中國60年社會保障行政管理體制的變遷[J].安徽史學,2009(5):27-33.

[3]藍劍平.公共行政精神與社會保障管理體制的完善[J].中共福建省委黨校學報,2010(1):30-34.

[4]林瑜勝.論我國社會保障管理體制的改革與創(chuàng)新[J].山東社會科學,2007(9):36-40.

Thoughts on the Public Domain of China’s Social Security Management System-Based On the Analysis of Coase Theorem

ZHANG Guang-xian
(Finance and Public Management College,Zhejiang University of FinanceEconomics,Hangzhou 310024,China)

The paper analyzes the public domain of China’s social security management system by Coase Theorem.It shows that duties of the social security management are not clear and it leads to low work efficiency.With the help of the Theorem,this paper puts forward some suggestions in the aspects of the relation between governments and markets and the improve-ment of social security management system etc..

Coase Theorem;social security management system;the social security resources

D632,F062.6

A

1008-4738(2011)01-0032-04

2010-12-10

張光先(1982-),男,浙江財經(jīng)學院財政與公共管理學院公共管理系研究生,研究方向:社會保障理論與政策。