王 冠

民辦養(yǎng)老機構的規(guī)范化管理
——以濟南市民辦養(yǎng)老機構為例

王 冠

中國已經(jīng)是“老齡化國家”,民辦養(yǎng)老機構是國家養(yǎng)老服務體系的重要組成部分。但無論是民辦養(yǎng)老機構的基礎設施建設、服務內(nèi)容,還是內(nèi)部管理均存在規(guī)范化程度不高的問題。此種狀況與民辦養(yǎng)老機構的行業(yè)發(fā)展狀況、政府監(jiān)管狀況和民辦養(yǎng)老機構的相關扶持政策密切相關。民辦養(yǎng)老機構的規(guī)范化管理應該采取“分類標準、對口監(jiān)管、鼓勵扶持”的思路,循序漸進,逐步推進,盡快落實,才能正確應對老齡化問題。

老齡化;民辦養(yǎng)老機構;規(guī)范化;分類標準

目前我國60周歲以上老年人口已經(jīng)達到1.6億,老齡化率為12%,[1]已經(jīng)步入了老齡化時代。針對日益增大的養(yǎng)老壓力,國家民政部門提出了以居家養(yǎng)老為基礎、社區(qū)養(yǎng)老為依托、機構養(yǎng)老為補充的養(yǎng)老服務體系的總體思路。在社會福利社會化的大背景下,作為新生事物的民辦養(yǎng)老機構迅速發(fā)展,在很多地方已經(jīng)占到養(yǎng)老機構總數(shù)的半數(shù)以上,對民辦養(yǎng)老機構進行規(guī)范化管理已經(jīng)迫在眉睫。養(yǎng)老機構包括老年社會福利院、養(yǎng)老院或老人院、老年公寓、護老院、敬老院、托老所和老年服務中心等,不同的養(yǎng)老機構其服務對象的狀況、提供的服務內(nèi)容、設施建設要求等方面都存在差異。民辦養(yǎng)老機構規(guī)范化管理主要是指民辦養(yǎng)老機構成立、運作以及服務過程依據(jù)一定的規(guī)范標準進行,其衡量的標準主要體現(xiàn)在三個方面:基礎設施建設標準,服務內(nèi)容水平的標準,以及機構自身科學管理的標準。民辦養(yǎng)老機構是否規(guī)范化管理直接關系到入住老人的權益,也是能否實現(xiàn)入住老年人老有所養(yǎng)、老有所醫(yī)、老有所教、老有所為、老有所學、老有所樂的關鍵。民辦養(yǎng)老機構的規(guī)范化程度如何,存在什么問題,如何解決都需要從養(yǎng)老機構運作的具體實踐中去探討。

為了有效地回答上述問題,筆者對濟南市養(yǎng)老機構進行了調(diào)查。本次調(diào)查根據(jù)國家相關法規(guī)制度(主要是《老年人建筑設計規(guī)范》、《老年人社會福利機構基本規(guī)范》、《養(yǎng)老護理員國家職業(yè)標準》和《社會福利機構管理暫行辦法》),結合2008年濟南市制定的《濟南市人民政府辦公廳關于加快發(fā)展養(yǎng)老服務業(yè)的意見》綜合設計了調(diào)查問卷。按照濟南市民政局2009年10月公布的數(shù)據(jù),濟南市共有63家養(yǎng)老機構,此次調(diào)查回收有效問卷43份,占樣本總數(shù)的68.25%,其中民辦養(yǎng)老機構34家,占調(diào)查總數(shù)的79.07%。

一、民辦養(yǎng)老機構規(guī)范化管理的基本情況

調(diào)查發(fā)現(xiàn),濟南市民辦養(yǎng)老機構名稱大多以“XX老年公寓”命名。從總體上說,養(yǎng)老機構對于不同身體狀況的老年人的接納程度存在差異,但是差異不大,100%的養(yǎng)老機構接收自理的老年人,接收半自理、基本不能自理和完全不能自理的老年人的養(yǎng)老機構所占的比重分別為97.1%、91.2%和91.2%。從入住的老年人狀況看,半自理的老年人所占的比重最高,73.5%的養(yǎng)老機構選擇了此項。從養(yǎng)老機構所提供的服務看,主要是長期居住,100%的養(yǎng)老機構提供此項服務,而臨時托老、日托、合家式托所占的比重分別為17.6%、14.7%、14.7%。從調(diào)查的總體情況看,民辦養(yǎng)老機構的規(guī)范化管理情況不容樂觀,還存在著很多不符合規(guī)范的問題,特別是一些小型民辦養(yǎng)老機構問題較多。

1.從基礎設施建設的標準來衡量

基礎設施建設主要指養(yǎng)老機構的位置環(huán)境(交通是否便利,周邊配套設施是否齊全,周邊環(huán)境是否適合老年人居住等)、入住老年人的居住水平(居住的房屋面積是否適中、居住環(huán)境的衛(wèi)生條件、滿足日常生活的必備設施是否便利等)和配套設施等(如娛樂場所的大小,娛樂器材豐富與否,基本的醫(yī)療設備等)。

從調(diào)查結果看,民辦養(yǎng)老機構的基礎設施大多還比較薄弱,僅夠滿足老年人基本的生存需要,與已有規(guī)范還有不小的差距,需要進一步的擴建提升。例如97.1%的養(yǎng)老機構都有專門為老年人洗澡的浴室,90%以上的養(yǎng)老機構有取暖設備和制冷設備,近80%的養(yǎng)老機構在路面、樓梯等設施方面采用了專門的防滑措施,70%多一點的養(yǎng)老機構每個房間內(nèi)有應急呼叫系統(tǒng),而且近60%的養(yǎng)老機構擁有配置衛(wèi)生間的房間(詳見表1)。這樣的基礎設施建設顯然與“兩規(guī)范一標準一辦法”還有相當?shù)木嚯x。

表1 居住條件設施表

民辦養(yǎng)老機構普遍缺乏資金,開辦前期又需要大量資金投入,因此有些民辦養(yǎng)老機構日常活動設施投入不足,主要表現(xiàn)在日?；顒釉O施中簡單消費品居多,耐用消費品則較少。就老年人可以使用的日?；顒釉O施方面,其可利用情況呈現(xiàn)為如下由高到低的排序:書籍報刊>棋牌類>多媒體器材>健身器材>樂器類>其它,占調(diào)查總數(shù)的比重分別為 91.2%、85.3%、76.5%、50.0%、20.6%和8.8%(見表2)。如果說書籍報刊、棋牌屬于易得的、價格相對便宜的簡單消費品,那么多媒體器材、健身器材等則屬于價格相對昂貴的耐用消費品,也就是說,養(yǎng)老機構可以使用的日常活動設施中,簡單消費品較多,而耐用消費品較少。

表2 娛樂器材表

2.從服務內(nèi)容和水平的標準來衡量

這主要是根據(jù)入住老年人的不同需要養(yǎng)老機構提供不同的服務內(nèi)容,但是一般服務流程包括入住約定,飲食服務,生活照料,基本的醫(yī)療保健(包括一般的身心疾病)等。這些服務內(nèi)容完成的數(shù)量、質(zhì)量和入住老年人的滿意程度共同構成了服務水平的高低。

從服務內(nèi)容和水平看,本次調(diào)查的民辦養(yǎng)老機構的服務水平還有待提高。很多針對老年人的服務項目完成的次數(shù)少,質(zhì)量低,特別是關于老年人健康的相關服務水平較低。例如,只有64.7%的養(yǎng)老機構能夠做到每天進行室內(nèi)消毒(見表3);給老年人洗澡的頻率比照相關規(guī)范則更低,有的機構甚至不提供這項服務(見表4);老年人的康復運動和體檢周期同樣做得很不到位(見表5、表6)。

表3 消毒統(tǒng)計表

表4 洗澡統(tǒng)計表

表5 康復運動統(tǒng)計表

表6 體檢周期統(tǒng)計表

老年人的娛樂活動也是體現(xiàn)養(yǎng)老機構服務水平的一個重要內(nèi)容。集體性娛樂活動能夠增進入住老人之間的互動,提升老人的精神生活水平,是老有所樂的重要手段。調(diào)查中76.5%的養(yǎng)老機構有集體內(nèi)部聯(lián)歡或者集體外部聯(lián)歡,內(nèi)部聯(lián)歡的種類主要是跳舞、打麻將、下棋等,外部聯(lián)歡的種類則主要是志愿者所組織的針對老人的活動。18家被調(diào)查機構有著內(nèi)部娛樂活動,占調(diào)查總數(shù)的52.9%;12家被調(diào)查機構有著外部娛樂活動,占調(diào)查總數(shù)的35.3%,同時具有內(nèi)部聯(lián)歡和外部聯(lián)歡的養(yǎng)老機構共有4家,占調(diào)查總數(shù)的11.8%。但是從娛樂活動周期來看,活動組織還沒有形成一定的制度化設置,開展往往相對比較隨機(見表7)。無論是內(nèi)部聯(lián)歡還是外部聯(lián)歡,其數(shù)值均集中于“不固定”,均占各自總數(shù)的50%,

表7 集體性娛樂活動周期統(tǒng)計表

3.從機構自身科學運轉管理的標準來衡量

這主要是指養(yǎng)老機構自身的管理運作是否科學,包括機構的人事管理,主要指人員結構、人員資質(zhì)與相應的人事管理模式和方法;機構的制度管理,主要指機構資質(zhì),服務的規(guī)程制度,獎懲制度等;機構的財務管理,主要是指機構的資金運作,包括機構的收費標準,資金的來源,剩余資金分配,如何接受處理捐贈等。

調(diào)查顯示民辦養(yǎng)老機構的人員管理不規(guī)范。首先很多民辦養(yǎng)老機構存在崗位不明、職責不清的現(xiàn)象。當前很多養(yǎng)老機構成員很難區(qū)分護理人員、行政人員和后勤人員,因為這些成員的身份是合一的,分工并不明確。其次,人員構成比例不合理,護理人員總數(shù)比較少,具有資格證書的更少,難以很好地滿足入住老年人的需求。因為職責不清現(xiàn)象的存在,在關于護理人員的調(diào)查過程中,我們詢問的是工作人員主要的職業(yè)角色,根據(jù)其主要的職業(yè)角色統(tǒng)計數(shù)據(jù),護理人員的數(shù)量與入住老年人數(shù)量的比值是考察養(yǎng)老機構服務狀況的一個重要指標。除去缺失值,護理人員的數(shù)量與入住老年人的數(shù)量的比值集中在0.11-0.20之間,共有11家養(yǎng)老機構選擇了此項,占回答總數(shù)的36.7%,如果把范圍進一步擴大,可以看出,比值在20%及其以下的養(yǎng)老機構共有15家。也就是說,50%的養(yǎng)老機構中一個護理人員至少要護理五個及以上的老年人,其中4家養(yǎng)老機構中一個服務人員至少要護理10個及以上的老年人(見表8)。

表8 護理人員與入住老年人數(shù)量比統(tǒng)計表

從護理人員的狀況看,專業(yè)護理人員(專業(yè)護理人員和非專業(yè)護理人員的區(qū)別主要看其是否獲取相應的培訓證書)占護理人員總數(shù)的比例不高(見表9)。除去4個缺失值,從填答狀況看,專業(yè)護理人員占護理人員總數(shù)的比值集中于0.5及其以下,共有23家機構,占填答總數(shù)的74.2%;其中平均值為0.3468,中位數(shù)為0.25,眾值為0,由此可以看出,專業(yè)護理人員所占的比重是處于稍大于1/3的位置的,而且整體圖形的分布呈現(xiàn)為左偏態(tài)。整體看,民辦養(yǎng)老機構的專業(yè)護理人員還是很缺乏的。

表9 專業(yè)護理人員與總護理人員的比例統(tǒng)計表

絕大多數(shù)民辦養(yǎng)老機構有設置了專門的護理規(guī)章制度,比例高達97.1%,本次調(diào)查中只有1家養(yǎng)老機構沒有專門護理的規(guī)章制度。護理人員對于規(guī)章制度的遵守情況是集中在“非常遵守”和“比較遵守”,但是有2.4%的養(yǎng)老機構認為護理人員對于規(guī)章制度不太遵守(見表10)。這些有規(guī)章制度的養(yǎng)老機構,對于護理人員進行評比并給予相應的獎罰情況比較隨意,沒有成為常態(tài)(見表11)。對于設置了規(guī)章制度的養(yǎng)老機構,18.2%的養(yǎng)老機構很少對于護理人員進行評比并給予相應的獎罰,9.1%的養(yǎng)老機構從不對于護理人員進行評比并給予相應的獎罰,這種狀況造成了制度的“擺設”效應,是值得關注的。

表10 護理規(guī)章制度遵守程度統(tǒng)計表

表11 獎懲情況統(tǒng)計表

目前民辦養(yǎng)老機構的財務管理也存在不少問題。困擾民辦養(yǎng)老機構標準建設的一大制約因素就是缺乏資金。很多機構成立以來,還未收回前期投資,一直處于虧損狀態(tài)。目前濟南市由于缺乏相關政策規(guī)定,民辦養(yǎng)老機構的收費標準都是自定的,伸縮性比較大。日常運作的經(jīng)費處理比較隨意,特別是對于接受的捐贈資金,相比來說小型民辦養(yǎng)老機構更為明顯。

二、民辦養(yǎng)老機構存在不規(guī)范現(xiàn)象的根源探究

從基礎設施建設水平、服務水平和機構管理運作水平來看,本次調(diào)查發(fā)現(xiàn)不同類型、不同規(guī)模的民辦養(yǎng)老機構規(guī)范化水平參差不齊,總體來看民辦養(yǎng)老機構規(guī)范化管理水平還處于較低層次,很多不規(guī)范的現(xiàn)象依然存在。這種不規(guī)范現(xiàn)象的存在有其深層次的原因,主要有以下幾點:

1.由于養(yǎng)老機構的行業(yè)特點,處于起步階段的民辦養(yǎng)老機構發(fā)展不會一蹴而就,必然會存在一些不規(guī)范的問題。民間資本進入養(yǎng)老領域可以補充政府公辦養(yǎng)老資金的不足,擴展社會養(yǎng)老服務事業(yè),但是也需要政府的正確引導。帶有社會公益性質(zhì)的養(yǎng)老機構建設有其自身的規(guī)律,建設的初期需要大量的資金投入,但是收效慢、社會責任大,對于開辦者會產(chǎn)生較大的資金壓力?？赡軙霈F(xiàn)如下的后果:開辦者資金有限,達不到完全規(guī)范化的標準,特別是在基礎設施和設備建設方面;也有的開辦者把養(yǎng)老機構當做營利組織來運作,考慮到養(yǎng)老機構盈利的周期性長,可能會有所顧忌,有些不太重要的投入就被忽略以節(jié)約成本,這也導致了人們對養(yǎng)老機構營利或是非盈利性質(zhì)的爭論。作為組織來看,民辦養(yǎng)老機構在成立初期組織管理和運作也處于一個探索的階段,存在不符合規(guī)范的地方也可以理解。

2.政府相關部門的監(jiān)管不力。對原本就魚龍混雜的民辦養(yǎng)老機構管理松懈,不排除部分民辦養(yǎng)老機構不按規(guī)章制度運作的可能性,甚至有的地方還出現(xiàn)了沒有通過正式程序、不符合資質(zhì)、無照開辦養(yǎng)老機構的情況。相關規(guī)章制度的不健全是重要的原因之一,國家專門針對養(yǎng)老機構規(guī)范化管理的養(yǎng)老服務機構基本規(guī)范沒有出臺,也使得相關部門在進行監(jiān)管時沒有明確的依據(jù)和標準,有些地方即使政府出臺了養(yǎng)老機構規(guī)范化管理的地方性文件,但是大多比較簡單,涉及的方面少,可操作性差,這些都不利于監(jiān)管的開展。當前的民辦養(yǎng)老機構有的在民政部門注冊,有的在工商部門注冊,管理主體的混亂也造成了管理上的無序和低效。近些年養(yǎng)老需求的增加使得養(yǎng)老機構數(shù)量激增,也給監(jiān)管工作帶來了新的困難,多種因素的聚合容易造成管理上的盲點。

3.對民辦養(yǎng)老機構扶持力度還不夠。民辦養(yǎng)老機構處于發(fā)展初期,需要政府的管理,更需要相關部門的扶持。當前,民辦養(yǎng)老機構的發(fā)展還受到一些政策限制,比如說土地和房屋場所,養(yǎng)老機構建設的養(yǎng)老院土地不能質(zhì)押貸款,建成的房屋不能買賣,因此大多數(shù)民辦養(yǎng)老機構都是租賃房屋營運,也就不愿意更新基礎設施。雖然各地針對民辦養(yǎng)老機構都制定了一些扶持優(yōu)惠政策,但是對于大多數(shù)民辦養(yǎng)老機構來說杯水車薪,扶持政策的力度還不夠大,有的地方由于種種原因現(xiàn)有的扶持政策還未能完全到位,民辦養(yǎng)老機構的運作壓力大。

三、促進民辦養(yǎng)老機構規(guī)范化管理的措施

雖然在短期內(nèi)改變民辦養(yǎng)老機構服務水平低等不規(guī)范問題比較困難,但是民辦養(yǎng)老機構規(guī)范化管理的趨勢卻是必然的。隨著社會老齡人口的增長,社會對養(yǎng)老服務的需求將不斷增加,有的地方甚至出現(xiàn)了一床難求的情況。民辦養(yǎng)老機構的發(fā)展勢必關系到我國養(yǎng)老問題的解決,服務水平的高低直接關系到萬千家庭。民辦養(yǎng)老機構的規(guī)范化管理應該采取“分類標準、對口監(jiān)管、鼓勵扶持”的思路,循序漸進,逐步推進,盡快落實,才能及時應對老齡化浪潮的到來。

1.對民辦養(yǎng)老機構的規(guī)范化管理實施分類標準。目前民辦養(yǎng)老機構發(fā)展水平不一,規(guī)范化水平有高低之別,提供的服務也有差別,因此規(guī)范化標準不宜一刀切。特別是一些小型民辦養(yǎng)老機構條件差,資金缺乏,收費較低,發(fā)展壓力大,這類型的民辦養(yǎng)老機構很容易難以為繼而導致關閉。而一些高檔養(yǎng)老機構建設豪華,但是收費較高,需求量小,空床位高,也造成了資源浪費。因此在設立規(guī)范化標準時應根據(jù)入住老年人的情況進行分類規(guī)劃,分別確定不同類型養(yǎng)老機構的準入門檻并嚴格執(zhí)行。在準入標準之上,再進行等級評定,根據(jù)規(guī)范化水平的高低劃分養(yǎng)老機構的等級層次,將等級標準與收費標準、國家優(yōu)惠政策等掛鉤。

2.實行對口監(jiān)管,建立多部門聯(lián)動的監(jiān)管制度。確立民辦養(yǎng)老機構規(guī)范化管理的標準之后,標準的執(zhí)行與實施就更為重要了。僅僅依靠民辦養(yǎng)老機構的自覺恐怕很難奏效,相關部門加大管理是必不可缺的方法。首先要確定對民辦養(yǎng)老機構的監(jiān)管主體,對照民辦養(yǎng)老機構的登記、業(yè)務、安全等多方面相應的主管部門,明確各相關部門的管理職責,建立多部門聯(lián)動的監(jiān)管制度,將對民辦養(yǎng)老機構的監(jiān)管日?；⒅贫然?。入住老年人相對于養(yǎng)老機構處于弱勢地位,尤其是不能自理的老年人,在與養(yǎng)老機構發(fā)生爭端時較難以維權。因此對養(yǎng)老機構的監(jiān)管要形成制度,可以采用多種形式如定期檢查和不定期抽查相結合,設立舉報電話等,解決各種隱患,切實保障入住老年人的權益。

3.對民辦養(yǎng)老機構進行積極的鼓勵扶持。理順民辦養(yǎng)老院發(fā)展的政策關系,努力消除阻礙民辦養(yǎng)老機構發(fā)展的不利因素,使民辦養(yǎng)老機構和公辦養(yǎng)老機構能夠享受同等待遇和發(fā)展環(huán)境。必須加大宣傳力度,引導人們正確看待老年人入住養(yǎng)老機構;大力培養(yǎng)養(yǎng)老服務行業(yè)的人才,如養(yǎng)老護理專員和社會工作者,進一步提高養(yǎng)老行業(yè)從業(yè)人員的職業(yè)水準;在積極落實對民辦養(yǎng)老機構優(yōu)惠政策的同時,積極拓寬民辦養(yǎng)老機構的融資渠道,特別是要解決土地房屋等方面存在的貸款問題。民政部門也要加大對民辦養(yǎng)老機構的業(yè)務指導,可以通過對主要負責人員進行培訓等形式,促使民辦養(yǎng)老機構認識到自身規(guī)范化建設的重要,不斷提高養(yǎng)老服務水平,推進民辦養(yǎng)老機構規(guī)范化管理的進程。

[1]李學舉.民政部推出四項措施應對人口老齡化[EB/OL].新華網(wǎng),2009-03-13.

(責任編輯 胡愛敏)

F121.23

A

1672-6359(2011)01-0082-04

王冠,山東師范大學歷史文化與社會發(fā)展學院社會工作系教師(郵政編碼 250014)