廖魁星

“十二五”時期的政府治理角色新定位

廖魁星

“十二五”時期,我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展將會呈現(xiàn)新的階段性特征,行政生態(tài)環(huán)境將會發(fā)生重大變化,政府治理面臨著新的時代挑戰(zhàn),政府的角色需要重新定位:由“財富創(chuàng)造者”向“環(huán)境提供者”轉(zhuǎn)變,由“經(jīng)濟(jì)建設(shè)型政府”向“公共治理型政府”轉(zhuǎn)型,由“官本位”向“民本位”回歸。在治理中要實(shí)現(xiàn)政府角色的新定位,就是要建設(shè)服務(wù)型政府,從結(jié)構(gòu)功能理論的視角來看,要在職能定位、機(jī)構(gòu)組合、行為方式方面進(jìn)行重大變革。

服務(wù)型政府;政府角色;定位

中共十七屆五中全會審議通過《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十二個五年規(guī)劃的建議》(以下簡稱《“十二五”規(guī)劃建議》),對中國今后5年的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展進(jìn)行總體戰(zhàn)略規(guī)劃。加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式是“十二五”規(guī)劃的主線,而政府是其各項(xiàng)具體目標(biāo)和任務(wù)的落實(shí)者。經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式要轉(zhuǎn)變,政府首先要轉(zhuǎn)型,實(shí)現(xiàn)治理角色的新定位,建設(shè)服務(wù)型政府。

一、“十二五”時期政府治理面臨的時代挑戰(zhàn)

改革開放以來,我國政府治理水平不斷提升,有力促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展,但是隨著國內(nèi)外形勢的新變化導(dǎo)致行政生態(tài)環(huán)境的嬗變,政府治理面臨以下嚴(yán)峻挑戰(zhàn):

(一)如何加快經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變以實(shí)現(xiàn)國民經(jīng)濟(jì)又好又快發(fā)展

我國是一個政府推動型的國家,政府在經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中起著主導(dǎo)作用,這在一定程度上促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)總量的迅速增長,我國經(jīng)濟(jì)總量已躍居世界第二。然而,政府過度干預(yù)微觀經(jīng)濟(jì),政府跟市場的關(guān)系還沒有厘清,政企不分、政資不分的問題還沒有完全解決,政府與企業(yè)的行政關(guān)系和資產(chǎn)關(guān)系不規(guī)范,現(xiàn)代企業(yè)制度和現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)制度還沒有完全確立。粗放型的經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式,嚴(yán)重束縛了經(jīng)濟(jì)發(fā)展的可持續(xù)性。政府提供公共物品相對不足,民生得不到有效保障,公眾對未來缺乏穩(wěn)定預(yù)期,制約了內(nèi)需的進(jìn)一步擴(kuò)大,影響了經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的調(diào)整。如何正確處理好政府與市場的關(guān)系,有效地搞好市場監(jiān)管,同時制定和形成一套制度體系保障全國各地都能堅(jiān)持可持續(xù)發(fā)展,建立有效的宏觀調(diào)控體系,做到國民經(jīng)濟(jì)又好又快發(fā)展,這對政府治理是一個嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。

(二)如何規(guī)避社會風(fēng)險以實(shí)現(xiàn)社會和諧

改革開放以來,我國經(jīng)濟(jì)建設(shè)取得了巨大成就。然而,另一方面,在事關(guān)民生的社會建設(shè)領(lǐng)域,政府公共物品供給不足,公共需求全面快速增長與基本公共物品短缺的矛盾已凸顯,出現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展“一條腿長,一條腿短”的不協(xié)調(diào)現(xiàn)象。如近年來反映較多、直接關(guān)系人民群眾切身利益的教育、就業(yè)、醫(yī)療、社保、住房等領(lǐng)域的問題,已經(jīng)影響了我國社會整體發(fā)展水平與社會和諧程度。在部分領(lǐng)域,少數(shù)人獲取了巨大的改革利益,而多數(shù)人承擔(dān)了沉重的改革成本,公平問題較為突出,已經(jīng)引起了部分群眾的不滿。社會內(nèi)部的利益關(guān)系失衡加劇,不穩(wěn)定因素增加。如何使政府在搞好經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)和市場監(jiān)管的同時,更加注重社會管理和公共服務(wù),規(guī)避社會風(fēng)險,實(shí)現(xiàn)社會和諧,這是政府需要認(rèn)真思考的問題。

(三)如何加強(qiáng)政府自身建設(shè)以提高行政效能

行政效能是政府部門行政管理活動的效率、效果和效益的綜合體現(xiàn)。要加快經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變,“十二五”時期的各項(xiàng)目標(biāo)和任務(wù)要得到有效落實(shí),需要政府加強(qiáng)自身建設(shè),提高行政效能。當(dāng)前政府治理自身存在的一個突出問題就是政府效能較低,不能高效、快捷、方便地向公眾提供優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)。如何有效消除政府腐敗,保證公務(wù)員廉潔奉公,如何少花錢、多辦事,以最少的投入向公眾提供最優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù),如何由管制型政府向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變,由“政府本位”向“社會本位”轉(zhuǎn)變,這是政府自身建設(shè)的重大而長遠(yuǎn)的目標(biāo)任務(wù)。

二、公共治理中政府角色的新定位

“十二五”期間,我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展將會呈現(xiàn)新的階段性特征,隨著行政生態(tài)環(huán)境的新變化,對政府公共治理提出嚴(yán)峻的挑戰(zhàn),政府在新的治理中需要對自己的角色重新定位:

(一)由“財富創(chuàng)造者”向“環(huán)境提供者”轉(zhuǎn)變

市場經(jīng)濟(jì)體制的建立客觀上要求市場在資源配置中發(fā)揮基礎(chǔ)性作用。然而,當(dāng)今政府在不同程度上充當(dāng)了市場競爭主體的角色,不合理的干預(yù)影響了市場高效地配置資源。政府把所有精力都用在“劃槳”上,就不會很好地“掌舵”,過多地介入微觀經(jīng)濟(jì)事務(wù),就不能有效地進(jìn)行宏觀調(diào)控和市場監(jiān)管。要加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式,實(shí)現(xiàn)國民經(jīng)濟(jì)又好又快地發(fā)展,就必須調(diào)整好政府和市場的關(guān)系,明確政府與市場的邊界。市場是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主體力量,企業(yè)和公眾才是財富創(chuàng)造的主體,政府應(yīng)該是創(chuàng)造環(huán)境的主體,政府要從“財富創(chuàng)造者”向“環(huán)境提供者”轉(zhuǎn)變。為此,政府要從“財富創(chuàng)造者”的角色中轉(zhuǎn)變出來,完成“四個退出”:從傳統(tǒng)國有經(jīng)濟(jì)的困境里退出;從權(quán)力經(jīng)濟(jì)的風(fēng)險里退出;從與民爭利的市場領(lǐng)域里退出;從成功的投資項(xiàng)目里退出。政府的經(jīng)濟(jì)職能要定位在經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)和市場監(jiān)管上,制定經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整、科技創(chuàng)新、節(jié)能減排等宏觀政策,為加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式創(chuàng)造良好環(huán)境。

(二)由“經(jīng)濟(jì)建設(shè)型政府”向“公共治理型政府”轉(zhuǎn)型

《“十二五”規(guī)劃建議》指出,要“著力保障和改善民生,必須逐步完善符合國情、比較完整、覆蓋城鄉(xiāng)、可持續(xù)的基本公共服務(wù)體系,提高政府保障能力,推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化。”政府不僅要為經(jīng)濟(jì)建設(shè)服務(wù),還要為社會建設(shè)服務(wù),行政改革要由先前的“經(jīng)濟(jì)建設(shè)型政府”向“公共治理型政府”轉(zhuǎn)變,有效促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會全面協(xié)調(diào)發(fā)展。《“十二五”規(guī)劃建議》指出,要“堅(jiān)持把保障和改善民生作為加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的根本出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)”。政府要把公共服務(wù)和社會管理放在更加重要的位置,切實(shí)加強(qiáng)以改善民生為重點(diǎn)的社會建設(shè),努力為人民群眾提供方便、快捷、優(yōu)質(zhì)、高效的公共服務(wù),實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化,實(shí)現(xiàn)社會穩(wěn)定和諧,“順應(yīng)各族人民過上更好生活新期待”。

(三)由“官本位”向“民本位”回歸

我們不僅要重視民生,還要重視民主,只有公民的民主權(quán)利得到有效保障,其經(jīng)濟(jì)利益才能得到有效維護(hù)。政府是人民的代理人,政府官員是人民的公仆,其權(quán)力來自人民的委托,人民才是真正的主人。政府的職責(zé)就是堅(jiān)持以人為本,支持公民參與,聽取公眾的利益訴求,為公眾提供優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)?！笆濉睍r期,社會轉(zhuǎn)型進(jìn)一步加快,利益沖突進(jìn)一步加劇,只有有效推進(jìn)公民參與,讓公民參與利益博弈,及時了解公眾的利益和需求,才能夠有效化解社會矛盾,實(shí)現(xiàn)政治穩(wěn)定。政府要實(shí)現(xiàn)由“官本位”轉(zhuǎn)向“民本位”,由“政府本位”轉(zhuǎn)向“社會本位”,由“權(quán)力本位”轉(zhuǎn)向“權(quán)利本位”。要改變傳統(tǒng)的管制型行政管理模式,使政府由發(fā)號施令者變成公共服務(wù)者,樹立“公民導(dǎo)向”意識,積極為公民參與提供制度平臺,實(shí)現(xiàn)由“為民做主”向“讓民做主”的轉(zhuǎn)變。

三、實(shí)現(xiàn)政府角色新定位的路徑選擇

在治理中要實(shí)現(xiàn)政府角色的新定位,從根本上來講,就是要深化行政管理體制改革,建設(shè)服務(wù)型政府。服務(wù)型政府建設(shè)不是采取一兩項(xiàng)措施就能完成的事情,而是涉及到行政管理的職能定位、機(jī)構(gòu)組合、行為方式等一系列變革,是一次行政管理的革命。服務(wù)型政府是一種全新的“范式”(paradigm),由三個維度構(gòu)成(如圖1),由里到外分別為功能、結(jié)構(gòu)和行為,這里從結(jié)構(gòu)功能理論的視角來探討服務(wù)型政府建設(shè)的思路。

圖1 服務(wù)型政府三維模型圖

(一)職能定位:“一元化”走向“多元化”

外部環(huán)境的變化要求系統(tǒng)不斷調(diào)整功能并與之建立適應(yīng)關(guān)系,否則系統(tǒng)就會走向衰落和消亡。在服務(wù)型政府中,行政職能就是該系統(tǒng)的功能,處在行政管理范式的核心層,行政機(jī)構(gòu)的設(shè)置要服務(wù)于行政職能的有效履行。行政職能表明政府在國家和社會中行使權(quán)力的范圍、程度和方式,行政管理體制改革必須始終抓住職能轉(zhuǎn)變這一核心。從微觀經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域中退出,集中精力搞好經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)和市場監(jiān)管,為市場主體提供公共服務(wù),是服務(wù)型政府的要義。然而,光厘清政府與市場的關(guān)系,對于服務(wù)型政府來講是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。行政管理體制改革不僅要為經(jīng)濟(jì)建設(shè)服務(wù),而且還要為社會建設(shè)服務(wù),要更多的關(guān)注民生問題。政府不僅要準(zhǔn)確界定經(jīng)濟(jì)職能,還要準(zhǔn)確界定社會職能,既要處理好與市場(企業(yè))的關(guān)系,也要處理好與社會(公民)的關(guān)系,行政改革需要實(shí)現(xiàn)向“多元化”轉(zhuǎn)變,實(shí)現(xiàn)政府職能向創(chuàng)造良好發(fā)展環(huán)境、提供優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)、維護(hù)社會公平正義的根本轉(zhuǎn)變。

(二)機(jī)構(gòu)改革:以大部制推進(jìn)機(jī)構(gòu)整合

結(jié)構(gòu)處在整個系統(tǒng)的中間層。結(jié)構(gòu)是系統(tǒng)中一切關(guān)系的總和,系統(tǒng)內(nèi)要素的不同組合形成不同的結(jié)構(gòu),結(jié)構(gòu)合理與否制約著功能的發(fā)揮。在服務(wù)型政府中,行政機(jī)構(gòu)就是該系統(tǒng)的結(jié)構(gòu),要根據(jù)行政職能的定位調(diào)整行政機(jī)構(gòu),機(jī)構(gòu)設(shè)置要適應(yīng)政府職能轉(zhuǎn)變的要求?！丁笆濉币?guī)劃建議》指出,要“繼續(xù)優(yōu)化政府結(jié)構(gòu)”,“堅(jiān)定推進(jìn)大部門制改革”。加大機(jī)構(gòu)整合力度,探索實(shí)行職能有機(jī)統(tǒng)一的大部門體制,健全部門間協(xié)調(diào)配合機(jī)制,這是今后政府機(jī)構(gòu)改革的方向。大部制是大部門體制的簡稱,是指政府各級部門在機(jī)構(gòu)設(shè)置上,整合職能和管轄范圍相近、業(yè)務(wù)性質(zhì)雷同的政府部門,在此基礎(chǔ)上組建一個更大部門的管理體制,其管轄范圍較寬,側(cè)重于橫向的宏觀管理,制定戰(zhàn)略和大的政策。探索實(shí)行大部制,努力解決當(dāng)前我國行政管理體制中機(jī)構(gòu)設(shè)置過多、職責(zé)分工過細(xì)、協(xié)調(diào)配合不力的問題,建立一個高效便民、有回應(yīng)力和責(zé)任心的服務(wù)型政府。在探索實(shí)行大部制過程中要有效分解決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán),做到?jīng)Q策科學(xué)、執(zhí)行順暢、監(jiān)督有力,解決既當(dāng)“導(dǎo)演”,又當(dāng)“演員”,還當(dāng)“評委”的問題,避免自己制定規(guī)則,自己執(zhí)行,自己監(jiān)督的現(xiàn)象。

(三)行為調(diào)整:完善行政管理制度

行為處在整個系統(tǒng)的外圍層。組織的功能和結(jié)構(gòu)決定組織的行為,同時組織功能的發(fā)揮有賴于組織行為去推動。行政職能作用的發(fā)揮需要通過政府及其官員的行政行為去實(shí)現(xiàn),同時,行政行為要受行政組織制度規(guī)則的規(guī)范和約束。制度的基本作用是規(guī)范博弈者的行為,監(jiān)督契約的履行,降低交易成本以使社會產(chǎn)出最大化,同時維護(hù)弱勢群體的合法權(quán)益,實(shí)現(xiàn)社會公平。行政官員的行為要得到有效的規(guī)范,需要良好的制度安排作保障。當(dāng)前,我國的行政管理還沒有完全實(shí)現(xiàn)制度化,政府官員行為的隨意性很大,自由裁量權(quán)的空間過大,容易導(dǎo)致行政行為的失范。為了有效規(guī)范政府官員行政行為,必須建立高效、便民的行政審批制度,科學(xué)、民主的行政決策制度,全面、合理的績效評估制度,有效、順暢的利益表達(dá)制度,嚴(yán)格、規(guī)范的行政問責(zé)制度。通過有效的制度建設(shè)有效規(guī)范行政人員行為,為服務(wù)型政府建設(shè)保駕護(hù)航。

[1]【美】登哈特.新公共服務(wù)[M].中國人民大學(xué)出版社,2004.

[2]周其仁.啟動經(jīng)濟(jì)和政府退出市場[N].21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)導(dǎo)報,2004-07-28.

[3]關(guān)于深化行政管理體制改革的意見[N].人民日報,2008-03-05.

[4]中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十二個五年規(guī)劃的建議[N].人民日報,2010-10-28.

[5]劉翔.地方政府職權(quán)設(shè)置新思考[J].理論探索,2010,(5).

(責(zé)任編輯 胡愛敏)

D630.1

A

1672-6359(2011)01-0068-03

廖魁星,中共攀枝花市委黨校行政學(xué)教研室副主任,行政管理學(xué)講師(郵政編碼 617000)