■李軍鵬

加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)多元參與加快構(gòu)建現(xiàn)代社會(huì)管理格局

■李軍鵬

2月19日，胡錦濤總書(shū)記在中央黨校省部級(jí)主要領(lǐng)導(dǎo)干部社會(huì)管理及其創(chuàng)新專題研討班開(kāi)班式上發(fā)表重要講話，提出要“進(jìn)一步加強(qiáng)和完善社會(huì)管理格局，切實(shí)加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)，強(qiáng)化政府社會(huì)管理職能，強(qiáng)化各類企事業(yè)單位社會(huì)管理和服務(wù)職責(zé)，引導(dǎo)各類社會(huì)組織加強(qiáng)自身建設(shè)、增強(qiáng)服務(wù)社會(huì)能力，支持人民團(tuán)體參與社會(huì)管理和公共服務(wù)，發(fā)揮群眾參與社會(huì)管理的基礎(chǔ)作用”。這是對(duì)完善社會(huì)管理格局的明確要求，對(duì)于我們推進(jìn)社會(huì)管理格局的現(xiàn)代化具有重要的指導(dǎo)意義。

一、構(gòu)建現(xiàn)代社會(huì)管理格局是中國(guó)社會(huì)管理方式的一場(chǎng)深刻革命

社會(huì)管理格局是社會(huì)管理各主體在社會(huì)管理中發(fā)揮各自作用而形成的社會(huì)管理工作局面、結(jié)構(gòu)態(tài)勢(shì)、運(yùn)行方式與管理模式。社會(huì)管理格局是社會(huì)管理各種力量的分工和協(xié)作的組合方式。各種社會(huì)管理主體是社會(huì)管理格局的構(gòu)成因素，各種社會(huì)管理組織在整個(gè)社會(huì)系統(tǒng)管理中的地位、作用形成了不同國(guó)家不同時(shí)期的不同社會(huì)管理格局。

我國(guó)的社會(huì)轉(zhuǎn)型正導(dǎo)致社會(huì)結(jié)構(gòu)的深刻變化，呼喚著社會(huì)管理格局的重構(gòu)，要求從單一主體的社會(huì)管理格局走向多元主體共同治理的新格局。隨著我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和公民社會(huì)的不斷發(fā)展，逐步形成以市場(chǎng)和社區(qū)為基本框架的社會(huì)生活格局，社會(huì)成員越來(lái)越多地由“單位人”變成了“社會(huì)人”。而我國(guó)傳統(tǒng)的政府管理與社會(huì)管理高度合一、政府管理取代社會(huì)管理的集中管理模式還沒(méi)有從根本上轉(zhuǎn)變，已經(jīng)日益影響到社會(huì)各方面的協(xié)調(diào)、健康發(fā)展。因此，構(gòu)建現(xiàn)代社會(huì)管理格局，實(shí)現(xiàn)由政府單中心治理結(jié)構(gòu)向政府與其他社會(huì)主體合作的多中心治理結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變，提高整個(gè)社會(huì)的治理能力，是當(dāng)前我國(guó)政府治理改革的戰(zhàn)略任務(wù)。

構(gòu)建現(xiàn)代社會(huì)管理格局是中國(guó)社會(huì)管理方式的一場(chǎng)深刻革命。社會(huì)管理主體的多元化，必然促使國(guó)家權(quán)力逐步向社會(huì)回歸，體現(xiàn)為一個(gè)政府職能轉(zhuǎn)變的過(guò)程，體現(xiàn)為一個(gè)賦權(quán)于民的過(guò)程；現(xiàn)代社會(huì)管理格局的構(gòu)建，有利于各社會(huì)主體之間的平等合作，有利于發(fā)揮多元主體在社會(huì)管理中的協(xié)同、自治、自律、他律、互律作用，充分調(diào)動(dòng)人民群眾的積極性主動(dòng)性創(chuàng)造性，積極鼓勵(lì)和支持社會(huì)各方更多、更積極、更有效地參與社會(huì)事務(wù)管理，使各種社會(huì)力量形成推動(dòng)社會(huì)和諧發(fā)展、保障社會(huì)安定有序的合力，從而實(shí)現(xiàn)社會(huì)善治；現(xiàn)代社會(huì)管理格局的構(gòu)建，有利于提高政府的公共服務(wù)能力、城鄉(xiāng)居民的自治能力、社會(huì)組織的中介服務(wù)能力、民間資本發(fā)展社會(huì)事業(yè)的能力，從而提高社會(huì)穩(wěn)定運(yùn)行的能力與水平。

二、完善現(xiàn)代社會(huì)管理格局的戰(zhàn)略目標(biāo)與基本原則

適應(yīng)完善我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的要求，適應(yīng)我國(guó)步入上中等收入國(guó)家的新要求，完善我國(guó)社會(huì)管理格局的戰(zhàn)略目標(biāo)是：明確各社會(huì)管理主體的責(zé)任與職能，改進(jìn)社會(huì)管理各主體的合作機(jī)制，提高社會(huì)管理各主體的能力，構(gòu)建“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與”的社會(huì)管理新格局。

完善現(xiàn)代社會(huì)管理格局的基本原則是：

1.黨政主導(dǎo)的原則。堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，是我國(guó)的獨(dú)特政治優(yōu)勢(shì)。共產(chǎn)黨作為執(zhí)政黨，在社會(huì)管理中起著“總攬全局，協(xié)調(diào)各方”的作用，代表和維護(hù)全國(guó)各族人民的利益。黨委要加強(qiáng)對(duì)社會(huì)管理的領(lǐng)導(dǎo)，通過(guò)基層黨組織和共產(chǎn)黨員與群眾密切接觸的優(yōu)勢(shì)，及時(shí)回應(yīng)公眾訴求；政府應(yīng)明確自己公共服務(wù)者的定位，各項(xiàng)政策的制定與執(zhí)行必須以民生為重，自覺(jué)承擔(dān)解決社會(huì)問(wèn)題、維護(hù)社會(huì)秩序、提供社會(huì)公共服務(wù)與增進(jìn)社會(huì)利益的責(zé)任。各級(jí)黨委、政府都要自覺(jué)把加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)管理擺到更加重要的位置，以抓經(jīng)濟(jì)發(fā)展的勁頭抓社會(huì)管理，認(rèn)真研究規(guī)律特點(diǎn)，明確方向重點(diǎn)，協(xié)調(diào)解決影響社會(huì)管理的體制性障礙、機(jī)制性束縛、保障性困擾，為加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)管理提供有力保障。

2.多元平等參與的原則?，F(xiàn)代社會(huì)管理格局是一種治理的新模式，是多中心的參與和合作治理體系。治理的主體不僅僅局限于黨委、政府，還包括社會(huì)組織、企事業(yè)單位、人民團(tuán)體、公眾等多元主體。平等意味著各個(gè)社會(huì)管理主體在公共利益的基礎(chǔ)上，通過(guò)協(xié)商的方式共同管理社會(huì)事務(wù)。

3.協(xié)同合作的原則。要通過(guò)社會(huì)管理各主體之間的協(xié)同合作，努力形成政府調(diào)控機(jī)制與社會(huì)協(xié)調(diào)機(jī)制互聯(lián)、政府行政功能與社會(huì)自治功能互補(bǔ)、政府管理力量與社會(huì)調(diào)解力量互動(dòng)的社會(huì)管理網(wǎng)絡(luò)。

三、完善現(xiàn)代社會(huì)管理格局的對(duì)策與措施

完善現(xiàn)代社會(huì)管理格局，要從充分發(fā)揮各社會(huì)管理主體的功能、調(diào)動(dòng)各社會(huì)管理主體的積極性、形成社會(huì)管理主體間的合作機(jī)制入手，采取切實(shí)措施，加快形成“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與”的社會(huì)管理新格局。

1.充分發(fā)揮中國(guó)共產(chǎn)黨在社會(huì)管理中的領(lǐng)導(dǎo)作用，領(lǐng)導(dǎo)建立社會(huì)整體治理框架。黨委要科學(xué)判斷社會(huì)形勢(shì)，把握社會(huì)管理發(fā)展的大方向，確定正確的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展戰(zhàn)略與大政方針；要及時(shí)研究社會(huì)管理中的新情況、新問(wèn)題和新經(jīng)驗(yàn)，及時(shí)推動(dòng)各項(xiàng)社會(huì)事業(yè)不斷向前發(fā)展。黨委要支持政府依法管理，引導(dǎo)各種社會(huì)組織、群眾組織、自治組織和人民群眾積極有序參與社會(huì)管理。黨應(yīng)當(dāng)致力于完善社會(huì)整體治理框架，構(gòu)建民主多元的社會(huì)利益整合方式，如價(jià)值觀念引導(dǎo)機(jī)制、利益訴求表達(dá)機(jī)制、矛盾沖突協(xié)調(diào)機(jī)制、利益分配調(diào)處機(jī)制等等。各級(jí)黨委要提高引領(lǐng)社會(huì)、組織社會(huì)、管理社會(huì)、服務(wù)社會(huì)的能力，把基層黨組織建設(shè)成為群眾謀利益的戰(zhàn)斗堡壘，讓廣大黨員在服務(wù)群眾中體現(xiàn)先進(jìn)性。在堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)的同時(shí)，要不斷改善黨對(duì)社會(huì)管理的領(lǐng)導(dǎo)，不斷化解各種社會(huì)矛盾和風(fēng)險(xiǎn)。理順黨委、政府的關(guān)系，合理配置黨政部門社會(huì)管理的職責(zé)權(quán)限，探索建立對(duì)社會(huì)管理實(shí)行統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的體制機(jī)制，切實(shí)解決多頭管理、分散管理、難以形成有效合力的問(wèn)題。

2.加快完善政府社會(huì)管理和公共服務(wù)職能，加快建設(shè)公共服務(wù)型政府。政府要通過(guò)制定法律法規(guī)、完善社會(huì)政策、健全社會(huì)管理體系、培育和規(guī)范社會(huì)組織，切實(shí)發(fā)揮好主導(dǎo)作用。政府要建立與完善基本公共服務(wù)體系與社會(huì)保障制度，加強(qiáng)社會(huì)治安綜合治理；實(shí)施有效的社會(huì)控制，維護(hù)社會(huì)秩序和穩(wěn)定；加強(qiáng)社會(huì)危機(jī)管理與應(yīng)對(duì)，提高保障公共安全和處置突發(fā)事件的能力；推進(jìn)社會(huì)事業(yè)管理體制改革，發(fā)展社會(huì)公益事業(yè)，滿足社會(huì)需求；健全社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)救助、社會(huì)福利和慈善事業(yè)相銜接的社會(huì)保障體系，大力發(fā)展慈善事業(yè)，加快慈善事業(yè)立法步伐，完善和落實(shí)減免等優(yōu)惠政策。要建立和完善社會(huì)管理的考核機(jī)制，研究制定社會(huì)管理的監(jiān)測(cè)和考核指標(biāo)，把小區(qū)安全度、社會(huì)穩(wěn)定度、生活質(zhì)量、犯罪率和上訪率、各種問(wèn)題和矛盾的解決率、民眾滿意度與幸福感等指標(biāo)，作為政府部門和官員的工作績(jī)效考核指標(biāo)。

3.強(qiáng)化各類企事業(yè)單位的社會(huì)管理和服務(wù)職責(zé)，使之承擔(dān)相應(yīng)的社會(huì)責(zé)任。在企事業(yè)組織管理方面，要建立健全勞動(dòng)關(guān)系協(xié)調(diào)協(xié)商機(jī)制，努力構(gòu)建和諧勞動(dòng)關(guān)系。強(qiáng)化各類企事業(yè)單位社會(huì)管理和服務(wù)職責(zé)，要鼓勵(lì)和支持各類所有制企業(yè)承擔(dān)社會(huì)責(zé)任，合理處理企業(yè)內(nèi)部的勞資關(guān)系。積極發(fā)揮好各種所有制企業(yè)單位在社區(qū)建設(shè)、環(huán)境保護(hù)、安全生產(chǎn)、勞資關(guān)系、慈善事業(yè)等方面的作用。推動(dòng)企業(yè)工會(huì)、雇主的協(xié)商談判機(jī)制，協(xié)商解決工資增長(zhǎng)、工作時(shí)間、培訓(xùn)、假期、退休安排等問(wèn)題。企業(yè)要加強(qiáng)對(duì)職工的人文關(guān)懷，改善職工生產(chǎn)生活條件，完善職工訴求表達(dá)機(jī)制，建立職工交流互助平臺(tái)，開(kāi)展職工心理健康咨詢服務(wù)。

4.著力培育和發(fā)展社會(huì)組織，建立與我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平相適應(yīng)、布局合理、結(jié)構(gòu)優(yōu)化、功能到位、作用顯著的社會(huì)組織發(fā)展體系。社會(huì)組織通常指政府和企業(yè)之外的民間組織，具有民間性、獨(dú)立性和非營(yíng)利性等特征。社會(huì)組織作為黨委、政府與社會(huì)公眾的橋梁和中介，可以發(fā)揮號(hào)召群眾、動(dòng)員群眾、維護(hù)群眾合法利益、教育群眾、規(guī)范群眾、協(xié)調(diào)群眾的作用。社會(huì)組織的責(zé)任主要是一些社會(huì)事務(wù)的具體服務(wù)工作，包括提供社會(huì)服務(wù)、加強(qiáng)社會(huì)自律、反映社會(huì)訴求等作用。截至2010年9月，我國(guó)登記注冊(cè)的社會(huì)組織總量43.5萬(wàn)個(gè)，其積極作用應(yīng)得到進(jìn)一步發(fā)揮。為適應(yīng)多元化社會(huì)的發(fā)展，必須推動(dòng)多中心社會(huì)管理格局的形成，加快培育各類社會(huì)主體。要引導(dǎo)各類社會(huì)組織加強(qiáng)自身建設(shè)、增強(qiáng)服務(wù)社會(huì)能力，發(fā)揮社會(huì)組織提供服務(wù)、反映訴求和規(guī)范行為的作用，使之在社會(huì)協(xié)同管理中發(fā)揮越來(lái)越重要的作用。要把社會(huì)組織發(fā)展納入經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃，為社會(huì)組織發(fā)展和開(kāi)展活動(dòng)創(chuàng)造條件，制定優(yōu)惠政策，完善與社會(huì)組織及從業(yè)人員相關(guān)的稅收、工資、人事、社會(huì)保障政策。加強(qiáng)社會(huì)組織的能力建設(shè)，健全以社會(huì)組織章程為核心的自律和內(nèi)部管理制度，完善以誠(chéng)信為核心的信息披露、社會(huì)評(píng)估和失信懲罰制度。適當(dāng)降低準(zhǔn)入門檻，讓更多公民有更多機(jī)會(huì)利用社會(huì)組織這種載體實(shí)現(xiàn)自我管理和參與社會(huì)管理。各類社會(huì)組織要深化自身改革，完善內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，同時(shí)完善法制監(jiān)督、政府監(jiān)督與社會(huì)監(jiān)督。制定《社會(huì)組織條例》，放寬準(zhǔn)入條件、簡(jiǎn)化登記程序、完善備案管理，制定政府向社會(huì)組織轉(zhuǎn)移職能、購(gòu)買服務(wù)等政策措施，協(xié)調(diào)和落實(shí)社會(huì)組織稅收優(yōu)惠政策。政府應(yīng)通過(guò)各項(xiàng)優(yōu)惠政策鼓勵(lì)人才到社會(huì)組織就業(yè)，根據(jù)社會(huì)組織的不同組織形式，積極幫助他們開(kāi)展項(xiàng)目運(yùn)作和多種籌資活動(dòng)，建立和完善政府對(duì)社會(huì)組織的財(cái)政資助機(jī)制。

5.支持人民團(tuán)體參與社會(huì)管理與公共服務(wù)，充分發(fā)揮橋梁與紐帶作用。支持工會(huì)、共青團(tuán)、婦聯(lián)等人民團(tuán)體依照法律和各自章程開(kāi)展工作，參與社會(huì)管理，維護(hù)群眾合法權(quán)益。特別是要積極發(fā)揮工會(huì)組織的重要作用。工會(huì)組織是職工利益的代表者和維護(hù)者。2009年，全國(guó)基層工會(huì)組織有184.5萬(wàn)個(gè)，覆蓋企事業(yè)機(jī)關(guān)單位395.9萬(wàn)家，全國(guó)工會(huì)會(huì)員總數(shù)達(dá)2.263億人。各級(jí)工會(huì)組織要積極履行維權(quán)職責(zé)，幫助指導(dǎo)勞動(dòng)者與用人單位依法訂立勞動(dòng)合同，代表職工與企業(yè)開(kāi)展集體協(xié)商和簽訂集體合同，組織職工參與本單位民主決策、民主管理和民主監(jiān)督，參與勞動(dòng)人事?tīng)?zhēng)議調(diào)解仲裁，督促用人單位遵守國(guó)家法律法規(guī)。

6.充分發(fā)揮社區(qū)自治組織和村民自治組織的社會(huì)管理與公共服務(wù)職能，形成一個(gè)橫向到邊、縱向到底的基層社會(huì)管理體系。城市社區(qū)和農(nóng)村村民自治組織是完善社會(huì)管理的基礎(chǔ)環(huán)節(jié)。社區(qū)自治組織的責(zé)任主要是組織群眾、服務(wù)群眾、協(xié)調(diào)利益、化解矛盾。要加強(qiáng)城市社區(qū)建設(shè)，不斷拓展社區(qū)服務(wù)的內(nèi)容，建立以服務(wù)人民群眾為重點(diǎn)的網(wǎng)絡(luò)化社會(huì)管理機(jī)制，把為民服務(wù)的工作滲透到社區(qū)各個(gè)領(lǐng)域，使社區(qū)成為確保一方平安和社會(huì)穩(wěn)定的第一道防線。以社區(qū)生活服務(wù)中心建設(shè)為重點(diǎn)，建立多元化的服務(wù)模式，完善社區(qū)公共服務(wù)供給網(wǎng)。在社區(qū)里大力推行居務(wù)公開(kāi)，充分發(fā)揮居民代表大會(huì)、社區(qū)議事協(xié)調(diào)會(huì)、社區(qū)事務(wù)聽(tīng)證會(huì)“三會(huì)”作用，讓居民廣泛參與社區(qū)事務(wù)，實(shí)行民主化管理。推進(jìn)基本公共服務(wù)進(jìn)社區(qū)，把城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)延伸到流動(dòng)人口身上，使他們進(jìn)入城鎮(zhèn)社會(huì)管理工作范疇；對(duì)特殊人群實(shí)行特殊關(guān)愛(ài)，使他們更好地融入社會(huì)。修訂《城市居民委員會(huì)組織法》，擴(kuò)大城市社區(qū)居民委員會(huì)直接選舉覆蓋面。要加強(qiáng)村民自治組織建設(shè)，建立健全農(nóng)村基層社會(huì)管理網(wǎng)絡(luò)，堅(jiān)持村級(jí)民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督，鼓勵(lì)村民委員會(huì)通過(guò)民主議事、民主懇談等形式，創(chuàng)新農(nóng)村基層社會(huì)體制和利益協(xié)調(diào)機(jī)制、矛盾調(diào)處機(jī)制。整合基層社會(huì)管理資源，堅(jiān)持把政法、信訪、司法、民政以及與群眾關(guān)系密切的職能部門整合起來(lái)，聯(lián)合辦公，群防群治，綜合治理。從政策導(dǎo)向、力量配置、經(jīng)費(fèi)裝備等方面向基層傾斜，增強(qiáng)基層實(shí)力。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社區(qū)建設(shè)，制定實(shí)施社區(qū)服務(wù)體系建設(shè)規(guī)劃和設(shè)施建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，制定服務(wù)設(shè)施管理使用、社區(qū)工作者隊(duì)伍、農(nóng)民工融入社區(qū)等政策措施。

7.充分發(fā)揮人民群眾參與社會(huì)管理的基礎(chǔ)作用，形成規(guī)模宏大的志愿者隊(duì)伍與社會(huì)工作者隊(duì)伍。人民群眾不僅是多中心社會(huì)管理的主體，也是多中心治理體系的基礎(chǔ)。全體公民作為社會(huì)管理的主體，要切實(shí)樹(shù)立起主人翁意識(shí)，樹(shù)立權(quán)利義務(wù)統(tǒng)一的觀念，自覺(jué)主動(dòng)地參與社會(huì)管理。政府必須堅(jiān)持科學(xué)民主決策，執(zhí)政為民，問(wèn)計(jì)于民，形成社會(huì)公共政策制定的公眾參與機(jī)制，保證民意能夠進(jìn)入到社會(huì)公共政策的制定中去。要注重開(kāi)展公民教育，培養(yǎng)公民的社會(huì)責(zé)任感和合作精神，增強(qiáng)其參與意識(shí)和參與能力。村民委員會(huì)、居民委員會(huì)和民間組織，是公眾參與的組織形式，民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督，是公眾參與的實(shí)現(xiàn)途徑。建立社會(huì)工作者隊(duì)伍，配備社會(huì)工作專門人員，完善社會(huì)工作崗位設(shè)置，通過(guò)多種渠道吸納社會(huì)工作人才，提高社會(huì)工作人員職業(yè)素質(zhì)和專業(yè)水平，培養(yǎng)大批社會(huì)工作急需的各類專門人才，提高專業(yè)化社會(huì)服務(wù)水平。鼓勵(lì)志愿者行為，完善志愿者注冊(cè)辦法，探索建立社會(huì)工作人才和社會(huì)服務(wù)志愿者協(xié)作機(jī)制。

作者：國(guó)家行政學(xué)院公共管理教研部教授

（責(zé)編/張立新）