張秀芹，洪再生，范 玥

(1．天津大學建筑學院，天津 300072；2．天津大學建筑設(shè)計規(guī)劃研究總院，天津 300072；3．中國建筑設(shè)計研究院，北京 100044)

天津市城鄉(xiāng)規(guī)劃編制體系方案的重構(gòu)及詮釋

張秀芹1，洪再生2，范 玥3

(1．天津大學建筑學院，天津 300072；2．天津大學建筑設(shè)計規(guī)劃研究總院，天津 300072；3．中國建筑設(shè)計研究院，北京 100044)

天津市城鄉(xiāng)規(guī)劃編制體系重構(gòu)面臨著地域與行政區(qū)劃相互交叉、地域系統(tǒng)自身的相對完整性與相互間的封閉性以及濱海新區(qū)地域的完整性與行政區(qū)劃的模糊性等問題。展望了天津市城鄉(xiāng)規(guī)則編制體系重構(gòu)向?qū)崿F(xiàn)公共政策、深化城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、強化層級銜接、突出重點規(guī)劃和建立電子信息系統(tǒng)轉(zhuǎn)變的目標，提出了重構(gòu)天津市城鄉(xiāng)規(guī)劃編制體系的三個設(shè)計方案:一是突出了地塊信息統(tǒng)計的全面性;二是強調(diào)了規(guī)劃的動態(tài)性;三是提升了濱海新區(qū)的重要性。

城鄉(xiāng)規(guī)劃編制體系；重構(gòu)方案；詮釋

近年來，隨著中國區(qū)域經(jīng)濟重心向北轉(zhuǎn)移，繼長江三角洲、珠江三角洲經(jīng)濟圈展現(xiàn)活力后，環(huán)渤海經(jīng)濟圈成為中國經(jīng)濟的第三個高速發(fā)展地帶。作為環(huán)渤海灣地區(qū)的重要城市，借助濱海新區(qū)的進一步開發(fā)開放，天津展現(xiàn)出了旺盛的經(jīng)濟活力，在我國環(huán)渤海灣以至整個北方地區(qū)的經(jīng)濟輻射作用越來越明顯。2006年7月，國務(wù)院進一步明確了天津的城市定位，即將其建設(shè)成為經(jīng)濟繁榮、社會文明、科教發(fā)達、設(shè)施完善、環(huán)境優(yōu)美的國際港口城市和北方經(jīng)濟中心以及生態(tài)城市。

一、現(xiàn)行城鄉(xiāng)規(guī)劃編制體系的提出

天津市現(xiàn)轄18個區(qū)、縣。其中市區(qū)有和平區(qū)、河東區(qū)、河西區(qū)、南開區(qū)、河北區(qū)和紅橋區(qū)；濱海區(qū)有塘沽區(qū)、漢沽區(qū)和大港區(qū)；環(huán)城區(qū)有西青區(qū)、東麗區(qū)、津南區(qū)、北辰區(qū)、武清區(qū)和寶坻區(qū)。市轄縣有靜?？h、寧河縣和薊縣。

由國務(wù)院批復的《天津市城市總體規(guī)劃(2005—2020年)》要求天津市形成“城市主副中心-新城-中心鎮(zhèn)-一般建制鎮(zhèn)”四級城鎮(zhèn)體系，其中整個城市規(guī)劃區(qū)有中心城市、主城區(qū)、中心城區(qū)、濱海新區(qū)、濱海新區(qū)核心區(qū)、新城、中心鎮(zhèn)和一般建制鎮(zhèn)等地區(qū)的劃分。

天津市現(xiàn)行城鄉(xiāng)規(guī)劃編制體系劃分為總體規(guī)劃和詳細規(guī)劃兩個階段。在規(guī)劃編制體系的實際運作過程中又把兩個階段分為四個層次；總體規(guī)劃階段分為總體規(guī)劃和分區(qū)規(guī)劃兩個層次，其中分區(qū)規(guī)劃主要在中心城區(qū)和塘沽城區(qū)進行；詳細規(guī)劃階段分為控制性詳細規(guī)劃和修建性詳細規(guī)劃，其中控規(guī)在主要城區(qū)是全覆蓋的，這些規(guī)劃統(tǒng)稱為城鄉(xiāng)規(guī)劃編制體系的基本系列。

在編制規(guī)劃基本系列的同時，根據(jù)城市發(fā)展的需要，還會編制大量專項、特別地區(qū)和其他類別的規(guī)劃。如各專項規(guī)劃、整體城市設(shè)計、近期建設(shè)規(guī)劃、特定地區(qū)規(guī)劃、局部城市設(shè)計和項目規(guī)劃等，這些規(guī)劃統(tǒng)稱為城鄉(xiāng)規(guī)劃編制體系的非基本系列(見圖1)。

二、城鄉(xiāng)規(guī)劃編制體系重構(gòu)

1．城鄉(xiāng)規(guī)劃編制體系重構(gòu)所面臨的主要問題

(1)地域與行政區(qū)劃的相互交叉。濱海新區(qū)包括塘沽區(qū)、漢沽區(qū)、大港區(qū)行政轄區(qū)以及東麗區(qū)、津南區(qū)的部分地區(qū)。在濱海新區(qū)進行各級城市規(guī)劃編制的同時，東麗區(qū)、津南區(qū)也在進行同樣的工作，它們所牽扯到的相同地域，即濱海新區(qū)所包含的東麗區(qū)和津南區(qū)的部分地區(qū)重復出現(xiàn)在城市規(guī)劃編制的過程中，導致這類地區(qū)的規(guī)劃編制缺乏統(tǒng)籌、無所適從?！碍h(huán)內(nèi)地區(qū)”也就是中心城區(qū)，指外環(huán)線綠化帶以內(nèi)的地區(qū)，它不僅包括南開區(qū)、和平區(qū)、河北區(qū)、紅橋區(qū)、河西區(qū)、河東區(qū)等市內(nèi)六區(qū)，還包括東麗區(qū)和北辰區(qū)的部分地區(qū)，因此，中心城區(qū)和東麗區(qū)、北辰區(qū)的城市規(guī)劃編制同樣出現(xiàn)各自為政、重復工作的情況。

(2)地域系統(tǒng)自身的相對完整性與相互間的封閉性。目前，天津市劃分有中心城市、主城區(qū)和濱海新區(qū)，其中中心城市包括主城區(qū)和濱海新區(qū)；主城區(qū)包括中心城區(qū)及其外圍地區(qū)(東麗區(qū)、西青區(qū)、津南區(qū)和北辰區(qū)的部分地區(qū))。每一個地域就其自身而言是完整和層級分明的，有核心區(qū)、建成區(qū)以及非建成區(qū)，但相互之間缺乏聯(lián)系和統(tǒng)籌，濱海新區(qū)和主城區(qū)甚至更像同一母體中的雙生兒，彼此獨立。與此同時，全市形成的“城市主副中心-新城-中心鎮(zhèn)-一般建制鎮(zhèn)”的四級城鎮(zhèn)體系，單獨看是層級清晰的，可是一旦放入中心城市、主城區(qū)和濱海新區(qū)這樣的地理概念中，就被割裂的很零散，每一個區(qū)域中都有不同層級的城鎮(zhèn)體系。

(3)濱海新區(qū)地域的完整性與行政區(qū)劃的模糊性。濱海新區(qū)由塘沽區(qū)、漢沽區(qū)、大港區(qū)三個行政區(qū)，天津港、天津市經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)、天津港保稅區(qū)、中新生態(tài)城等多個功能區(qū)以及東麗區(qū)的無暇街、津南區(qū)的葛沽鎮(zhèn)(海河下游工業(yè)區(qū))等諸多部分組成。雖然在地域上是天津東部沿海地區(qū)，具有完整的土地范圍，但其并不是我國法定的一級行政區(qū)劃。塘沽區(qū)、漢沽區(qū)、大港區(qū)三個行政區(qū)都有自己獨立的行政管理體制，東麗區(qū)、津南區(qū)的部分又各歸屬于本區(qū)政府管轄，而天津經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)、天津港保稅區(qū)作為功能區(qū)，則由天津市政府的派出機構(gòu)開發(fā)區(qū)管委會管理。濱海新區(qū)作為一個地區(qū)整體而在現(xiàn)行行政區(qū)劃中地位模糊，形成了部門與部門之間“縱向條條分割”和地區(qū)與地區(qū)之間“橫向塊塊分割”的局面，導致規(guī)劃實施不徹底、規(guī)劃管理不清晰等諸多問題。

2．城鄉(xiāng)規(guī)劃編制體系重構(gòu)的目標

(1)實現(xiàn)從技術(shù)工具向公共政策轉(zhuǎn)型。芒福德曾經(jīng)說過，真正影響城市規(guī)劃的是深刻的政治、經(jīng)濟變革，隨著政府職能由“經(jīng)濟建設(shè)型”向“公共服務(wù)型”轉(zhuǎn)變，隨著我國實現(xiàn)由計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟、并且已經(jīng)進入完善的市場經(jīng)濟的轉(zhuǎn)變，社會經(jīng)濟發(fā)展計劃與城市規(guī)劃之間已經(jīng)從簡單的從屬關(guān)系轉(zhuǎn)變?yōu)橄嗷ヒ来娴年P(guān)系，城市規(guī)劃已不再單純是國民經(jīng)濟和社會發(fā)展計劃在空間上的投影，已不僅僅停留在研究城市的物質(zhì)空間、引導城市建設(shè)上，其作為公共政策的作用與需求日漸凸顯［1］。重構(gòu)后的天津市城鄉(xiāng)規(guī)劃編制體系應(yīng)該實現(xiàn)從作為政府完成經(jīng)濟發(fā)展目標的技術(shù)工具向政府公共政策來轉(zhuǎn)變。

(2)深化戰(zhàn)略規(guī)劃與城鄉(xiāng)統(tǒng)籌規(guī)劃。我國的城鎮(zhèn)化是與全球化、市場化同步進行的，如何打破城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，實現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌與城鄉(xiāng)一體化發(fā)展是城市規(guī)劃在轉(zhuǎn)型期面臨的巨大挑戰(zhàn)，因此制定城市的發(fā)展戰(zhàn)略、發(fā)展方向，規(guī)劃實施步驟、實施措施成為不得不進一步深化的課題。戰(zhàn)略規(guī)劃與城鄉(xiāng)統(tǒng)籌規(guī)劃都應(yīng)作為天津市城鄉(xiāng)規(guī)劃編制體系的核心，只有統(tǒng)籌好，規(guī)劃才能有的放矢。

(3)強化規(guī)劃層級間的銜接。在天津市以往的規(guī)劃編制體系中，總體規(guī)劃和控制性詳細規(guī)劃歷來是規(guī)劃工作的重點，導致對總規(guī)以上層級規(guī)劃編制的重視不足。而且，由于地域概念的繁雜，致使同一地區(qū)在同一層級規(guī)劃上，規(guī)劃重復編制的情況也時有發(fā)生。盡快完善規(guī)劃編制體系、強化層級間的銜接才能使上級規(guī)劃更有效的指導下級規(guī)劃，下級規(guī)劃更嚴謹?shù)囊陨霞壱?guī)劃為依據(jù)，避免各自為政、效率低下，使規(guī)劃落到實處［2］。

(4)實現(xiàn)從面面俱到向重點突出的轉(zhuǎn)變。由于天津市以往規(guī)劃編制內(nèi)容的固定性和規(guī)劃思維的慣性，在某些規(guī)劃過程中形成了不分發(fā)展階段、不分發(fā)展地區(qū)、不分重點問題的面面俱到的規(guī)劃套路，不同空間尺度甚至不同類型的規(guī)劃基本上都會包括“套路”里的所有方面。但實際上，不同時期和地區(qū)的規(guī)劃應(yīng)該有各自的核心問題，重點突出，而不是方方面面都需要規(guī)劃［3］。如此面面俱到的規(guī)劃，不但耗費大量的精力與財力，而且還影響有關(guān)各界包括規(guī)劃人員自身對規(guī)劃實施效果的預期，實際上削弱了規(guī)劃的合理性、權(quán)威性和科學性。

(5)建立電子信息系統(tǒng)。規(guī)劃編制是一個連續(xù)的過程，規(guī)劃管理也是一項社會性極強的工作，因此為了編制的有序性和管理的清晰性，在完善城鄉(xiāng)規(guī)劃編制體系的過程中有必要建立城市規(guī)劃信息統(tǒng)計系統(tǒng)，以便于對現(xiàn)狀適時、全面的把握，對資料及時的收集、積累、更新以及方便公眾查詢、監(jiān)督、參與等。這是提高規(guī)劃編制和規(guī)劃管理工作效率的需要，更是公眾參與和政府部門接受群眾監(jiān)督的需要。

三、城鄉(xiāng)規(guī)劃編制體系重構(gòu)方案詮釋

1．重構(gòu)方案一

在《天津市城市總體規(guī)劃(2005—2020年)》的基礎(chǔ)上，從可實施性的原則出發(fā)，構(gòu)建總體規(guī)劃、分片區(qū)規(guī)劃和詳細規(guī)劃三個規(guī)劃層次。其中總體規(guī)劃層次只對天津市域和濱海新區(qū)兩個地域范圍進行；在分片區(qū)規(guī)劃層次，對中心市區(qū)即市內(nèi)六區(qū)進行分區(qū)規(guī)劃，對濱海新區(qū)主要建城區(qū)即塘沽、漢沽、大港、環(huán)外四區(qū)和外圍區(qū)縣進行片區(qū)規(guī)劃。之所以區(qū)分分區(qū)與片區(qū)規(guī)劃，主要是基于分區(qū)規(guī)劃范圍內(nèi)無非建設(shè)用地而片區(qū)規(guī)劃范圍內(nèi)存在非建設(shè)用地的考慮，以對分區(qū)和片區(qū)進行不同側(cè)重的規(guī)劃。

在分片區(qū)層次的規(guī)劃中首先形成地塊信息統(tǒng)計的一級編碼系統(tǒng)，即“行政區(qū)編碼”。在片區(qū)中對濱海新區(qū)核心區(qū)、新城、中心鎮(zhèn)、一般鎮(zhèn)、功能組團、園區(qū)等重點功能區(qū)進行規(guī)劃，并形成二級編碼，即“行政分區(qū)編碼”，但分區(qū)在這一級編碼上保持空缺，與二級編碼一起進入“功能區(qū)”的三級編碼。第三層次的詳細規(guī)劃由傳統(tǒng)的控制性詳細規(guī)劃和詳細藍圖組成，并在控制性詳細規(guī)劃階段形成“單元(街坊號)”和“地塊”的四、五級地塊信息統(tǒng)計編碼(見圖2)。

圖2 天津市城鄉(xiāng)規(guī)劃編制體系重構(gòu)方案一

2．重構(gòu)方案二

遵循使規(guī)劃重點突出、更具指導性和操作性的原則，擯棄片面強調(diào)規(guī)劃類型全面性的誤區(qū)，強調(diào)規(guī)劃更趨向于過程規(guī)劃而非終極規(guī)劃的指導思想［4］。根據(jù)天津市的地域劃分，將城市分為中心城區(qū)、新城、中心鎮(zhèn)、一般鎮(zhèn)四個層次，淡化行政區(qū)劃的限制，從空間上保證規(guī)劃的“全覆蓋，無交叉”。規(guī)劃編制體系構(gòu)建按照中心城區(qū)和外圍區(qū)縣兩條主線進行，形成“城市策略發(fā)展規(guī)劃—地區(qū)戰(zhàn)略規(guī)劃—控制性編制單元規(guī)劃—控制性詳細規(guī)劃—項目審批和管理”五個層面，實現(xiàn)“層級推進”，保證規(guī)劃編制“不重復”。

在本體系的構(gòu)建中，去除了傳統(tǒng)的總體規(guī)劃與分區(qū)規(guī)劃，以城市策略發(fā)展規(guī)劃與地區(qū)戰(zhàn)略規(guī)劃取代，賦予城市規(guī)劃在城市空間調(diào)控上更大的彈性，以適應(yīng)轉(zhuǎn)型期天津城市快速發(fā)展的需求。其中城市策略發(fā)展規(guī)劃主要針對大區(qū)域發(fā)展研究，特別是天津與北京經(jīng)濟圈、環(huán)渤海經(jīng)濟圈乃至大東亞經(jīng)濟圈的關(guān)系研究等，同時進一步制定城市未來的經(jīng)濟社會發(fā)展、對外開放、環(huán)境污染整治、生態(tài)平衡、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略等；地區(qū)戰(zhàn)略規(guī)劃主要以城鄉(xiāng)統(tǒng)籌為出發(fā)點，突出城市發(fā)展方向、整體空間結(jié)構(gòu)的戰(zhàn)略布局和過程控制，同時確定道路交通、公共設(shè)施、產(chǎn)業(yè)布局和文化名城保護等專項規(guī)劃(見圖3)。

圖3 天津市城鄉(xiāng)規(guī)劃編制體系重構(gòu)方案二

四、結(jié) 語

城鄉(xiāng)規(guī)劃編制體系必須依據(jù)我國經(jīng)濟社會轉(zhuǎn)型的特征及面臨的實際問題，有針對性地進行變革。城鄉(xiāng)規(guī)劃編制體系重構(gòu)也是一項極其重要和極為復雜的系統(tǒng)工程，希望我們所做的初步探討，能夠為天津市城鄉(xiāng)規(guī)劃編制體系的重構(gòu)起到參考作用。

3．重構(gòu)方案三

方案三以《天津市城市總體規(guī)劃(2005—2020)年》確定的城市主副中心為出發(fā)點，并進一步提升濱海新區(qū)的地位，將其與主城區(qū)并列，形成濱海新區(qū)和主城區(qū)的“雙城結(jié)構(gòu)”，構(gòu)建總體規(guī)劃、次區(qū)域規(guī)劃、分區(qū)規(guī)劃、控制性詳細規(guī)劃和詳細藍圖五個規(guī)劃層次。其中只對天津市域進行總體規(guī)劃，強調(diào)總體規(guī)劃的戰(zhàn)略性和統(tǒng)籌性，對主城區(qū)和濱海新區(qū)進行次區(qū)域規(guī)劃，次區(qū)域規(guī)劃的主要職能是作為總體規(guī)劃的深化和完善，建立地區(qū)性協(xié)調(diào)策略和規(guī)劃行動綱領(lǐng)［5］。具體內(nèi)容包括兩個層次:一是借鑒廣州市“六線控制體系”引導發(fā)展的方法，重點確定空間規(guī)劃結(jié)構(gòu)、土地利用布局、公共設(shè)施和基礎(chǔ)設(shè)施的協(xié)調(diào)配置、道路交通體系的銜接與完善等；二是次區(qū)域中主城區(qū)的規(guī)劃。區(qū)縣域的統(tǒng)籌規(guī)劃在天津市總體規(guī)劃階段完成，跨過次區(qū)域規(guī)劃直接進入分區(qū)規(guī)劃。在分區(qū)規(guī)劃階段，主城區(qū)、濱海新區(qū)和區(qū)縣域的所有行政區(qū)達到一個層級，獲得統(tǒng)一，向下分別進行行政分區(qū)和功能區(qū)規(guī)劃，并依次形成行政區(qū)、行政分區(qū)、功能區(qū)、單元、地塊的五級編碼地塊信息統(tǒng)計系統(tǒng)(見圖4)。

［1］ 楊保軍，閔?，摚掳妗冻鞘幸?guī)劃編制辦法》解析［J］．城市規(guī)劃學刊，2006(4):1-7．

［2］ 洪再生，楊 玲．轉(zhuǎn)型期我國特大城市規(guī)劃編制體系的創(chuàng)新實踐比較［J］．城市規(guī)劃學刊，2006(6):79-82．

［3］ 何強為，蘇則民，周 嵐．關(guān)于我國城市規(guī)劃編制體系的思考與建議［J］．城市規(guī)劃學刊，2005(4):28-34．

［4］ 陳秉釗．他山之石，攻我陳規(guī):談城市規(guī)劃的改革［J］．國外城市規(guī)劃，2000(3):26-29．

［5］ 易曉峰，劉云亞，羅小龍，等．中外次區(qū)域?qū)哟我?guī)劃比較研究及其啟示［J］．規(guī)劃師，2004(12):41-45．

Reconstruction Schemes for Tianjin Urban Planning Establishment System

ZHANG Xiu-qin1，HONG Zai-sheng2，F(xiàn)AN Yue3
(1．School of Architecture，Tianjin University，Tianjin 300072，China；2．Institute for Architectural Design and Planning Research of Tianjin University，Tianjin 300072，China；3．China Architecture Design and Research Group，Beijing 100044，China)

The disaccord between regional concept and administrative division，the lack of contact among all kinds of regional systems and the lack of administrative divisional definition about Tianjin Binhai New Area，are the main problems that Tianjin confronts in the reconstruction of urban and rural planning establishment system．After marking the targets，such as transforming to public policy，planning urban and rural areas as a whole，strengthening the contact of all levels of planning，focusing on key planning and seting up an electronic information system，this paper provides three reconstruction schemes to solve the problems and achieve the targets．Scheme 1 stresses block information statistics，Scheme 2 emphasizes dynamic planning，and scheme 3 heightens the status of Tianjin Binhai New Area．

urban and rural planning establishment system；reconstruction scheme；analysis

TU984.1

A

1008-4339(2011)01-0030-05

2009-06-18．

張秀芹(1979— )，女，博士研究生．

圖1 天津市城鄉(xiāng)規(guī)劃編制體系

洪再生，tddesign@126．com．

圖4 天津市城鄉(xiāng)規(guī)劃編制體系重構(gòu)方案三